Fiscalización Ambiental a la Pequeña Minería y Minería Artesanal

 

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Fiscalización Ambiental a la Pequeña Minería y Minería Artesanal

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Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA 4

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Índice 1 2 3 4 5 6 7 8 ENTIDADES COMPRENDIDAS EN LA EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO 12 COMPONENTES DE DESEMPEÑO EVALUADOS 14 PONDERACIÓN DE LOS COMPONENTES 22 RESULTADOS GENERALES DE LA INVESTIGACIÓN 24 RESULTADOS POR COMPONENTE ANALIZADO 26 RESULTADOS POR ENTIDAD DE FISCALIZACIÓN AMBIENTAL SUPERVISADA 54 CONCLUSIONES GENERALES 134 RECOMENDACIONES 136 Informe 2013 | Fiscalización ambiental a la pequeña minería y minería artesanal | Índice de cumplimiento de los gobiernos regionales 5

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INTRODUCCIÓN Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA 6

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E l Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) es un organismo público técnico especializado, adscrito al Ministerio del Ambiente, que realiza fiscalización ambiental sobre las empresas bajo su ámbito de competencia y, además, es ente rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (SINEFA). Sobre lo primero, el OEFA ejerce funciones de evaluación, supervisión, fiscalización y sanción sobre los administrados ubicados en los sectores de minería (mediana y gran minería), hidrocarburos, electricidad, pesquería (procesamiento pesquero industrial y acuicultura de mayor escala) e industria manufacturera (por ahora en los rubros de cerveza, curtiembre, papel y cemento). Respecto de lo segundo, el OEFA –como ente rector del SINEFA– realiza el seguimiento y verificación del desempeño de las entidades públicas (EFA) de ámbito nacional, regional o local con competencia para ejercer fiscalización ambiental. Asimismo, ejerce una función normativa que consiste en el dictado de normas que regulen el ejercicio de las funciones de fiscalización ambiental a cargo de dichas entidades. Las EFA son entidades públicas de ámbito nacional, regional o local que tienen atribuida una o más de las funciones de fiscalización ambiental, en sentido amplio. Esta función puede ser ejercida por una o más unidades orgánicas de las EFA. Excepcionalmente, y por disposición legal, podrá ser considerada EFA aquel órgano de línea de la entidad que se encuentre facultado para realizar funciones de fiscalización ambiental1. En el sector de minería, los gobiernos regionales son las EFA competentes para fiscalizar en materia ambiental a la pequeña minería y a la minería artesanal en su circunscripción territorial, estén o no acreditadas como tales, conforme a lo dispuesto por la Ley Nº 27651 - Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y Minería Artesanal, modificada por el Decreto Legislativo Nº 11002. 1 2 Esta excepción se aplica, por ejemplo, para el caso de la Dirección General de Minería del Ministerio de Energía y Minas, la cual fiscaliza a la pequeña minería y a la minería artesanal en Lima Metropolitana, conforme a lo dispuesto por la Cuarta Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo Nº 1101. Ley Nº 27651 - Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal.“Artículo 14º.- Sostenibilidad y fiscalización Los gobiernos regionales tienen a su cargo la fiscalización, sanción y demás facultades que les han sido transferidas en el marco del proceso de descentralización, de quienes ejercen actividad minera cumpliendo con las tres condiciones previstas en el artículo 91 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, se encuentren o no acreditados como pequeños productores mineros o productores mineros artesanales ante la Dirección General de Minería. En caso de que cualquiera de las tres condiciones antes Informe 2013 | Fiscalización ambiental a la pequeña minería y minería artesanal | Índice de cumplimiento de los gobiernos regionales 7

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De otro lado, en Lima Metropolitana, la Dirección General de Minería del Ministerio de Energía y Minas es la EFA competente para fiscalizar a la pequeña minería y a la minería artesanal, conforme a lo dispuesto por la Cuarta Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo Nº 11013. Durante el año 2013, el OEFA –en el marco de su función supervisora a las EFA– supervisó a todos los gobiernos regionales (25) y a la Dirección General de Minería respecto del ejercicio de las funciones de fiscalización ambiental a la pequeña minería y a la minería artesanal, con la finalidad de tutelar el derecho fundamental que tiene todo ciudadano de gozar de un ambiente sano y equilibrado. Durante dichas supervisiones, se ha verificado el cumplimiento de nueve componentes de fiscalización ambiental, los cuales abordan la planificación, organización u otras obligaciones formales a cargo de los gobiernos regionales, así como lo vinculado a la ejecución efectiva de acciones en materia de fiscalización ambiental minera: (i) Funciones de fiscalización ambiental minera establecidas en el respectivo Reglamento de Organización y Funciones (ii) Programación de acciones de fiscalización ambiental minera (iii) Identificación y comunicación de actividad minera en zonas prohibidas (iv) Reporte trimestral de ejecución de acciones de supervisión y fiscalización ambiental al OEFA4 mencionadas no se cumpliera, la fiscalización y sanción estará a cargo del OEFA, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y del Osinergmin, según sus respectivas competencias. Corresponde al Gobierno Nacional la aprobación de los planes y determinación de las acciones relacionadas con la formalización de las actividades de pequeña minería y minería artesanal, los que serán de obligatorio cumplimiento de las autoridades en los tres niveles de gobierno y de los que ejercen dicha actividad minera”. 3 Decreto Legislativo Nº 1101 - Decreto Legislativo que establece medidas para el fortalecimiento de la fiscalización ambiental como mecanismo de lucha contra la minería ilegal.“Artículo 5º.- Ejercicio de la fiscalización ambiental de las actividades de pequeña minería y minería artesanal (…) 5.4. El reporte de la ejecución de las actividades contenidas en su respectivo PLANEFA, que corresponde ser presentado al OEFA, deberá ser trimestral y se realizará de acuerdo al formato especial que será elaborado por el OEFA; ello, sin perjuicio del cumplimiento de las normas de reserva de información establecida en el Texto Único de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM. En este reporte se informará el cumplimiento de las acciones programadas así como los resultados alcanzados en la mejora del estado de la calidad ambiental derivado de tales acciones. (…)” 4 Decreto Legislativo Nº 1101 - Decreto Legislativo que establece medidas para el fortalecimiento de la fiscalización ambiental como mecanismo de lucha contra la minería ilegal.“Disposiciones Complementarias Finales (…) Cuarta.- En el caso de Lima Metropolitana se considera como EFA a la Dirección General de Minería, en tanto no transfiera tales funciones en el marco del proceso de descentralización, en lo relacionado a la fiscalización de las actividades de pequeña minería y minería artesanal”. Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA 8

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(v) Cumplimiento de condiciones básicas para la fiscalización ambiental minera (vi) Atención a denuncias en temas ambientales mineros (vii) Ejecución de acciones de evaluación ambiental minera (viii) Ejecución de acciones de supervisión ambiental minera (ix) Ejecución de acciones de fiscalización y sanción en temas ambientales mineros En ese sentido, el objetivo de la publicación Fiscalización ambiental a la pequeña minería y minería artesanal 2013 —que contiene un índice de cumplimiento de los gobiernos regionales respecto de sus obligaciones de fiscalización ambiental— es presentar a las autoridades nacionales y a la opinión pública los resultados obtenidos y, a partir de estos, evaluar la implementación de políticas públicas orientadas a mejorar la fiscalización ambiental en dicha materia. Por ello, para una mejor comprensión, se ha dividido este documento en ocho apartados: (i) entidades comprendidas en la evaluación de desempeño, (ii) componentes de desempeño evaluados, (iii) ponderación de los componentes, (iv) resultados generales de la investigación, (v) resultados por componente analizado, (iv) resultados por EFA supervisada, (vii) conclusiones generales y (viii) recomendaciones. Con dicho propósito, se han agrupado los mencionados componentes en dos secciones. En la primera se aborda la planificación, organización y otras obligaciones formales de las entidades; y en la segunda se describe la ejecución efectiva de acciones en materia de fiscalización ambiental minera. Asimismo, como pauta metodológica de la presente evaluación de desempeño, se ha asignado a cada componente un ponderado de 5, 10 y 20 puntos, que permite acumular un puntaje máximo de 100, que viene a ser la medida óptima de cumplimiento en todos los componentes evaluados. Es importante resaltar que la ponderación de estos componentes se ha realizado teniendo en cuenta la importancia de cada uno de ellos, vinculados al cumplimiento efectivo de las funciones de fiscalización ambiental de los gobiernos regionales. De ese modo, los valores de 5 y 10 corresponden a aspectos de planificación, organización y otras obligaciones formales, y el valor de 20 se vincula a los componentes relacionados con la ejecución de acciones de evaluación, supervisión y fiscalización ambiental minera a cargo de las EFA. Actualmente, la situación es crítica. Los indicadores demuestran que las funciones de fiscalización ambiental realizadas a la pequeña minería y minería artesanal durante el 2013 han sido desarrolladas de manera deficiente. Esto se debe principalmente al desconocimiento, por parte de la mayoría de los funcionarios y servidores públicos de los gobiernos regionales, de la normativa y los procedimientos técnicos y legales referidos a la fiscalización ambiental minera. Se observa que, por ejemplo, la mayoría de entidades supervisadas no inician procedimientos sancionadores a los administrados que incumplen sus obligaciones ambientales. Informe 2013 | Fiscalización ambiental a la pequeña minería y minería artesanal | Índice de cumplimiento de los gobiernos regionales 9

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Asimismo, se ha verificado que la mayoría de las EFA no ejecutan supervisiones a las personas naturales o jurídicas sujetas a formalización, no identifican ni comunican a los órganos competentes la actividad minera que se realiza en zonas prohibidas, no remiten al OEFA los reportes trimestrales de ejecución de acciones de supervisión y fiscalización ambiental, ni llevan a cabo acciones de evaluación ambiental minera. Por los motivos señalados, muchos pequeños productores mineros y productores mineros artesanales, que deberían ser fiscalizados, no son supervisados. Asimismo, en los casos en que se ejerce dicha función, esta no se realiza adecuadamente. Cabe resaltar que las mencionadas EFA tienen la importante tarea de fiscalizar las actividades mineras de quienes cumplen con las condiciones para ser calificados como pequeños productores mineros y productores mineros artesanales, estén o no acreditados como tales, estratos en los que se concentra la mayor parte de ilegalidad y que causan el mayor impacto negativo en el ambiente. Ciertamente, la minería que se realiza al margen de la ley tiene un mayor impacto ambiental que la minería formal, pues se desarrolla sin contar con instrumentos de gestión ambiental aprobados, los cuales tienen por finalidad cuantificar los posibles daños que puede generar la actividad minera, a efectos de establecer las medidas necesarias para evitarlos o minimizarlos. Por ello, la minería que se realiza en contravención al Estado de Derecho es un riesgo para el ambiente en la medida que: (i) sin instrumentos de gestión ambiental no es posible conocer los impactos ambientales que causa la actividad minera; (ii) no se puede prevenir los impactos a través de mecanismos de mitigación o remediación ambiental; y, (iii) se utiliza sustancias contaminantes sin cumplir con los procedimientos requeridos para la protección y el cuidado ambiental. Esta actividad minera opera al margen de la ley y desconoce las normas de protección al ambiente, lo que genera un gran riesgo no solo para el ambiente sino también para la salud de las personas. Esta tarea ha sido encomendada a los gobiernos regionales y a la Dirección General de Minería en la medida que estas instancias se encuentran en mejor posición para investigar, fiscalizar, sancionar y reportar las actividades mineras ilegales en su circunscripción. Por tal motivo, las EFA competentes tienen el deber de comunicar al Ministerio Público, a través de sus respectivas Procuradurías Públicas, si han identificado actividades mineras ilegales dentro de su ámbito territorial, así como solicitar las acciones de interdicción que correspondan. Es oportuno destacar la labor del Alto Comisionado en Asuntos de Formalización de la Minería, Interdicción de la Minería Ilegal y Remediación Ambiental de la Presidencia del Consejo de Ministros, que viene promoviendo las acciones de interdicción a nivel nacional, incluso desde antes de la aprobación de la Estrategia Nacional para la Interdicción de la Minería Ilegal, aprobada por Decreto Supremo Nº 003-2014-PCM. Asimismo, debe resaltarse la participación del Ministerio del Ambiente que, como ente rector del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, dirige las políticas del Estado para la protección ambiental. Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA 10

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El OEFA continuará priorizando durante el año 2014 —de acuerdo con los temas priorizados en su Plan Anual de Evaluación y Fiscalización Ambiental (PLANEFA 2014) — la supervisión a los gobiernos regionales y a la Dirección General del Minería en las labores de fiscalización ambiental de la pequeña minería y la minería artesanal. En ese sentido, emitirá las disposiciones necesarias a fin de que las EFA se involucren, en mayor medida, en esta importante labor del Estado, necesaria para una adecuada protección del derecho fundamental que tiene todo ciudadano de vivir en un ambiente sano. Es por ello que el OEFA continuará comunicando los incumplimientos5 de las funciones de fiscalización ambiental, sin excepción alguna, a la Contraloría General de la República6, con la finalidad de que realice los deslindes de responsabilidad administrativa funcional que correspondan. Asimismo, a través de su Procuraduría Pública, comunicará al Ministerio Público las acciones u omisiones de los funcionarios o servidores públicos que puedan implicar responsabilidad penal. Hugo Gómez Apac Presidente del Consejo Directivo Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental 5 Ley Nº 29325 - Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, modificada por la Ley Nº 30011 “Artículo 11º.- Funciones generales (…) 11.2 El OEFA, en su calidad de ente rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (SINEFA), ejerce las siguientes funciones: (…) b) Función supervisora de Entidades de Fiscalización Ambiental (EFA), nacional, regional o local: comprende la facultad de realizar acciones de seguimiento y verificación del desempeño de las funciones de fiscalización a cargo de entidades de fiscalización ambiental nacional, regional o local a las que se refiere el artículo 7. El OEFA, en ejercicio de su función supervisora, puede establecer procedimientos para la entrega de reportes, informes técnicos y cualquier información relativa al cumplimiento de las funciones a cargo de las Entidades de Fiscalización Ambiental (EFA). El incumplimiento de las funciones antes indicadas acarrea responsabilidad funcional, lo cual es comunicado al órgano competente del Sistema Nacional de Control.” 6 Decreto Legislativo Nº 1101 - Decreto Legislativo que establece medidas para el fortalecimiento de la fiscalización ambiental como mecanismo de lucha contra la minería ilegal. “Artículo 5º.- Ejercicio de la fiscalización ambiental de las actividades de pequeña minería y minería artesanal (…) 5.4. El reporte de la ejecución de las actividades contenidas en su respectivo PLANEFA, que corresponde ser presentado al OEFA, deberá ser trimestral y se realizará de acuerdo al formato especial que será elaborado por el OEFA; ello, sin perjuicio del cumplimiento de las normas de reserva de información establecida en el Texto Único de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM. En este reporte se informará el cumplimiento de las acciones programadas así como los resultados alcanzados en la mejora del estado de la calidad ambiental derivado de tales acciones. (…) 5.6. El incumplimiento en la presentación del reporte indicado en el ítem anterior así como en la ejecución de las supervisiones programadas, será informado semestralmente por el OEFA a la Contraloría General de la República, para la adopción de las medidas de control que correspondan.” Informe 2013 | Fiscalización ambiental a la pequeña minería y minería artesanal | Índice de cumplimiento de los gobiernos regionales 11

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Entidades comprendidas en la evaluación de desempeño 1 Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA 12

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1 L as entidades de fiscalización ambiental (EFA) comprendidas en la evaluación son aquellas con competencia de fiscalización ambiental a las actividades de la pequeña minería y minería artesanal, estén o no acreditadas como tales, así como a la minería informal e ilegal dentro del ámbito de su jurisdicción. Según lo establecido en el Artículo 2o del Decreto Legislativo No 1101, las EFA competentes en dicha materia son los veinticinco (25) gobiernos regionales que han recibido la transferencia de funciones a través del proceso de descentralización, la Dirección General de Minería del Ministerio de Energía y Minas (DGM) en el ámbito de Lima Metropolitana, y la Dirección General de Capitanías y Guardacostas (DICAPI) en lo que respecta al uso de áreas acuáticas. Sin embargo, para los fines de esta evaluación, la DICAPI ha sido excluida, dado que los indicadores del cumplimiento de sus funciones difieren respecto de las demás EFA señaladas. Para esta evaluación, el nivel de cumplimiento de las funciones de fiscalización ambiental minera se ha calculado teniendo en cuenta nueve componentes. Estos representan obligaciones de las EFA que, de ser cumplidas satisfactoriamente, expresarían el ejercicio efectivo de sus funciones en dicha materia. Informe 2013 | Fiscalización ambiental a la pequeña minería y minería artesanal | Índice de cumplimiento de los gobiernos regionales 13

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2 Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA Componentes de desempeño evaluados 14

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L os componentes han sido agrupados en dos secciones según su naturaleza. El primero aborda la planificación, organización y otras obligaciones formales de los gobiernos regionales; el segundo representa la ejecución de acciones en materia de fiscalización ambiental minera. A cada componente se le ha asignado un ponderado de 5, 10 y 20 puntos, según su importancia, lo cual arroja un puntaje máximo de 100. Esta viene a ser la medida óptima de cumplimiento en todos los componentes evaluados. COMPONENTE I: Funciones de fiscalización ambiental minera establecidas en su Reglamento de Organización y Funciones El Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de las EFA debe incluir las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización y sanción en materia ambiental minera. Desarrollarlas permitirá a los funcionarios conocer las atribuciones y obligaciones a su cargo, así como identificar su responsabilidad funcional en cada una de ellas. En ese sentido, el OEFA ha verificado que las EFA hayan incluido dichas funciones en su ROF vigente, según las facultades y competencias otorgadas por ley. El componente I está formado por cuatro (4) indicadores: 1. Su ROF establece la función de evaluación ambiental minera 2. Su ROF establece la función de supervisión ambiental minera 3. Su ROF establece la función de fiscalización ambiental minera 4. Su ROF establece la facultad sancionadora en temas ambientales mineros Informe 2013 | Fiscalización ambiental a la pequeña minería y minería artesanal | Índice de cumplimiento de los gobiernos regionales 15

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