ANÁLISIS DE EXONERACIONES E INCENTIVOS TRIBUTARIOS

 

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Documento Final MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS "Análisis de las Exoneraciones e Incentivos Tributarios y Propuesta de Estrategia para su Eliminación" (Este documento es confidencial y de uso exclusivo del cliente a quien va dirigido) - Documento Final - – 19 de junio de 2003 – 1

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Documento Final PRESENTACION Antecedentes A fines de 2002, la Unidad de Coordinación de Préstamos Sectoriales (UCPS) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) convocó al concurso por invitación para la selección de la firma consultora que desarrolle el estudio “Análisis de las Exoneraciones e Incentivos Tributarios y Propuestas de Estrategia para su Eliminación”. De acuerdo a las bases del concurso, el objetivo del proceso fue seleccionar y contratar a una firma consultora que realice el análisis costo-beneficio de las exoneraciones e incentivos tributarios vigentes en el país y que proponga una estrategia para eliminar las mismas. Durante enero y febrero de 2003, se realizó el proceso de selección de la firma consultora. APOYO Consultoría S.A. obtuvo la buena pro del concurso, y firmó el contrato de servicios con la UCPS el 24 de febrero. Objetivos del estudio De acuerdo a los términos de referencia del concurso, el objetivo general del estudio es realizar un análisis integral de las exoneraciones e incentivos tributarios vigentes en el Perú, vinculados a impuestos del gobierno nacional, con el objetivo de determinar los beneficios, costos y demás efectos para la sociedad, favorecida o no con los incentivos tributarios, así como para el Estado peruano; y proponer una o varias estrategias estableciendo las prioridades que se consideren pertinentes y cronogramas tentativos para eliminar las exoneraciones e incentivos tributario, de ser el caso, con la medición de las implicancias económicas, políticas y sociales. Contenido del informe El primer capítulo presenta el marco conceptual del estudio. Se establecen las definiciones básicas para el análisis de las exoneraciones o incentivos tributarios. Asimismo, se analiza la experiencia internacional sobre su uso y efectividad. Los informes elaborados anteriormente sobre las exoneraciones e incentivos tributarios en el Perú fueron revisados para complementar este capítulo del documento. En el segundo capítulo, se presenta el estado actual de los gastos tributarios, que consiste en una lista revisada de exoneraciones e incentivos tributarios en el país, ordenada según actividades económicas, regiones o zonas. Se presenta la descripción de las exoneraciones vigentes y se presenta un mapa que relaciona gasto tributario y calidad de vida de las zonas geográficas. La revisión legal de las exoneraciones tributarias se presenta en el anexo 1 de este documento (se señala la vigencia de las normas). En el tercer capítulo se presenta la estimación de los gastos tributarios en el país, que es resultado de una metodología que incorporó mejoras en las estimaciones previas y buscó ser transparente y reproducible en el tiempo. Cabe destacar que la metodología puede ser mejorada y perfeccionada en otras investigaciones, en la medida que se disponga de mayor información. 2

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Documento Final En el cuarto capítulo del documento, se presenta el análisis del costo de oportunidad de los gastos tributarios basado en el análisis del Costo Marginal de los Fondos Públicos y su aplicación a las exoneraciones e incentivos tributarios. En el capítulo cinco, se presenta un análisis preliminar del costo de administrar los principales gastos tributarios, basado en los principios básicos de la política tributaria y las mejores prácticas de los procedimientos de la Administración Tributaria. Adicionalmente, se ha incorporado en este capítulo, una sección sobre la agenda pendiente con Sunat, la que consiste, principalmente, en cuestionarios para los funcionarios de esta institución. La información que se recogerá de los cuestionarios es necesaria para una mejor estimación de los costos de administrar los beneficios tributarios. El capítulo seis presenta el análisis de todas las exoneraciones tributarias. Dada la importancia del gasto tributario y niveles de distorsión que generan en la economía y la administración tributaria, se desarrollan los casos de estudio más relevantes para la política de ordenamiento de las exoneraciones. Se analiza el impacto de las exoneraciones en niveles de inversión, productividad, empleo, costo para la administración tributaria, precios, tasas de pobreza y otros indicadores económicos y sociales sobre los sectores, empresas, regiones o zonas beneficiadas, según su relevancia. De acuerdo al análisis de impacto de las exoneraciones y del efecto en caso de su eliminación, se presentan recomendaciones preliminares para los mismos. Finalmente, se presenta de manera preliminar (sujeto a revisión y comentarios) una propuesta de ordenamiento de las exoneraciones tributarias, que resume el enfoque, hallazgos y recomendaciones principales del estudio. 3

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Documento Final INDICE CAPITULO 1. MARCO CONCEPTUAL 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6. 1.7. 1.8. 1.9. DEFINICIÓN OBJETIVOS QUE SE BUSCAN ALCANZAR A TRAVÉS DEL USO DE GASTOS TRIBUTARIOS TIPOS DE EXONERACIONES TRIBUTARIAS USO DE GASTOS TRIBUTARIOS: EVIDENCIA INTERNACIONAL LA EFECTIVIDAD DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS: EVIDENCIA INTERNACIONAL COSTO DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS LA IMPORTANCIA DE MEDIR Y REPORTAR LOS GASTOS TRIBUTARIOS LA PRÁCTICA INTERNACIONAL EN EL REPORTE DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS EXPERIENCIAS EN EL MUNDO DE DESMANTELAMIENTO DE EXONERACIONES TRIBUTARIAS 8 8 9 9 10 11 12 12 13 13 15 15 16 17 17 18 19 20 22 32 CAPITULO 2. ESTADO ACTUAL DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS 2.1. CONSIDERACIONES PRELIMINARES 2.2. INVENTARIO DE GASTOS TRIBUTARIOS 2.2.1. Gastos tributarios clasificados según impuesto 2.2.2. Gastos tributarios según tipo 2.2.3. Gastos tributarios por sector o región 2.2.4. Gastos tributarios por su relación con el nivel de inversión y renta 2.3. DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA 2.4. BALANCE CAPÍTULO 3. ESTIMACIÓN DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS 3.1. REVISIÓN DE METODOLOGÍAS GENERALES DE ESTIMACIÓN 32 3.2. ESTIMACIÓN DE GASTOS TRIBUTARIOS EN EL PERÚ – 2002 33 3.3. METODOLOGÍAS ESPECÍFICAS DE ESTIMACIÓN 36 3.3.1. Exoneración del IGV para productos agropecuarios 37 3.3.2. Tasa de IRPJ reducida a 15% para productores agrarios con ventas mayores a 50 UIT 41 3.3.3. Exoneración del IES para el sector agropecuario, educación y amazonía 42 3.3.4. Exoneración del IGV y Ad-valorem a la importación de insumos requeridos en la etapa de exploración – sector hidrocarburo 43 3.3.5. Exoneración de IGV a transporte terrestre de pasajeros y servicios de enseñanza privada 44 3.3.6. Inafectación del IGV a los servicios prestados por las AFPs 46 3.3.7. Exoneración del IGV para las primas de seguros y reaseguros de vida y fondo de pensiones 46 3.3.8. Exoneración del impuesto a la renta para los beneficios de seguros de vida (personas naturales y jurídicas) 47 3.3.9. Exoneración a las empresas que otorguen servicios de crédito 48 3.3.10. Exoneración del IRPJ e IRPN a las ganancias de capital y a los intereses de valores mobiliarios49 3.3.11. Exoneración del impuesto a la renta a los intereses sobre depósitos 52 3.3.12. Exoneración del IRPJ e IES a empresas exportadoras ubicadas en CETICOS 53 3.3.13. Tasa de 0% en el ISC aplicable a los vehículos usados que hayan sido reacondicionados o reparados en los CETICOS 53 3.3.14. Régimen de recuperación anticipada del IGV 54 3.3.15. Créditos y devoluciones 54 3.4. AJUSTE DE GASTO TRIBUTARIO POTENCIAL A ESPERADO 54 3.5. PRINCIPALES DIFERENCIAS CON LOS ESTIMADOS DE LA SUNAT 59 3.5.1. Exoneración de IGV a productos agropecuarios 59 3.5.2. Exoneración de IGV a servicios financieros 60 3.5.3. Tasa de ISC de 0% a vehículos acondicionados en CETICOS 60 CAPÍTULO 4. COSTO DE OPORTUNIDAD DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS 61 4

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Documento Final 4.1. MARCO CONCEPTUAL DEL COSTO DE OPORT3440UNIDAD DEL ESTADO: EL COSTO MARGINAL DE LOS FONDOS PÚBLICOS 4.2. METODOLOGÍA PARA MEDIR EL COSTO MARGINAL DE LOS FONDOS PÚBLICOS 4.3. ESTIMACIÓN DEL CMF VÍA ENDEUDAMIENTO PÚBLICO EN EL MERCADO DE CAPITALES 4.4. ESTIMACIÓN DEL CMF VÍA ENDEUDAMIENTO PÚBLICO EN EL SECTOR REAL 4.5. ESTIMACIÓN DEL COSTO DE LOS FONDOS PÚBLICOS 4.6. BENEFICIO/COSTO DE ELIMINAR LAS EXONERACIONES E INCENTIVOS TRIBUTARIOS 4.7. DETERMINANTES DEL COSTO MARGINAL DE LOS FONDOS PÚBLICOS CAPÍTULO 5. COSTO DE ADMINISTRAR LOS GASTOS TRIBUTARIOS 5.1. POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA 5.1.1. Costos administrativos de las exoneraciones e incentivos tributarios 5.1.2. Eficiencia administrativa en un contexto de beneficios tributarios 5.1.3. Clasificación de los Gastos Tributarios de acuerdo a los costos administrativos CAPÍTULO 6. ANÁLISIS DE CASOS DE ESTUDIO 6.1. AGRICULTURA 6.1.1. Descripción de las exoneraciones 6.1.2. Resultados alcanzados 6.1.3. Efectos de eliminar los beneficios tributarios 6.1.4. Recomendaciones 6.2. AMAZONÍA 6.2.1. Descripción de las exoneraciones 6.2.2. Resultados alcanzados 6.2.3. Efectos de eliminar los beneficios tributarios 6.2.4. Recomendaciones 6.3. CETICOS 6.3.1. Antecedentes 6.3.2. Resultados alcanzados 6.3.3. El Gasto Tributario de los CETICOS 6.3.4. Recomendaciones 6.4. SECTOR FINANCIERO 6.4.1. Antecedentes 6.4.2. Base legal 6.4.3. Objetivos de la exoneración 6.4.4. Resultados alcanzados 6.4.5. Exoneraciones al IGV 6.4.6. Exoneraciones al Impuesto a la Renta 6.4.7. Conclusiones y Recomendaciones 6.5. EDUCACIÓN 6.5.1. Descripción de principales beneficios tributarios 6.5.2. Resultados alcanzados 6.5.3. Efectos de eliminar los beneficios tributarios 6.5.4. Recomendaciones 6.6. ENERGÍA ELÉCTRICA 6.6.1. Base legal 6.6.2. Objetivos que busca alcanzar la exoneración 6.6.3. Principales efectos de la eliminación de la exoneración 6.6.4. Propuesta 6.7. RECUPERACIÓN ANTICIPADA DEL IGV 6.7.1. Base legal 6.7.2. Descripción del beneficio tributario 6.7.3. Efecto de la eliminación del Régimen de Recuperación Anticipada del IGV 6.7.4. Recomendaciones 6.8. DEPRECIACIÓN ACELERADA 6.8.1. Base legal 61 63 64 65 68 74 76 79 79 82 86 90 95 95 96 99 109 112 115 115 120 134 135 139 139 143 149 153 154 154 156 157 159 162 181 200 202 202 204 208 208 209 209 209 210 212 212 212 213 216 217 219 219 5

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Documento Final 6.8.2. 6.8.3. 6.8.4. 6.8.5. 6.8.6. 6.8.7. Descripción de principales beneficios Objetivos de los beneficios: legales y económicos Resultados alcanzados Efectos de eliminar el beneficio de depreciación acelerada Recomendaciones Conclusión 220 223 224 226 227 228 CAPÍTULO 7. PROPUESTA DE ORDENAMIENTO DE LAS PRINCIPALES EXONERACIONES TRIBUTARIAS 229 OBJETIVO Y CONSIDERACIONES PREVIAS PRINCIPIOS GENERALES DE LA PROPUESTA DE ORDENAMIENTO PROPUESTA DE ORDENAMIENTO: ETAPAS ETAPA PRELIMINAR: MARCO INSTITUCIONAL DE LAS EXONERACIONES Y BENEFICIOS TRIBUTARIOS PRIMERA ETAPA: PROPUESTA DE PLAN DE CORTO PLAZO 2003-2004 Sector Agrícola 7.5.1. Amazonía 7.5.2. CETICOS 7.5.3. Educación 7.5.4. Sector Financiero 7.5.5. Energía 7.5.6. Depreciación acelerada 7.5.7. Recuperación anticipada 7.6. PLAN DE MEDIANO PLAZO 2005-2006 7.6.1. Convenios internacionales 7.6.2. Impuesto Especial de Solidaridad 7.6.3. Sector Público 7.6.4. Simplificación 7.6.5. Subsidio directo 7.6.6. General 7.7. CRONOGRAMA DE IMPLEMENTACIÓN 7.7.1. Tareas recomendadas para el 2003 7.7.2. Tareas recomendadas para el 2004 7.7.3. Tareas recomendadas para el 2005 7.7.4. Tareas recomendadas para el 2006 BIBLIOGRAFÍA ANEXOS 7.1. 7.2. 7.3. 7.4. 7.5. 229 229 231 232 233 235 235 235 236 236 236 236 237 237 237 238 239 239 241 242 242 243 244 244 245 246 249 ANEXO 1: REVISIÓN LEGAL DE LOS BENEFICIOS TRIBUTARIOS 250 ANEXO 2: DATOS USADOS PARA ESTIMAR INVERSIÓN SOCIAL 268 ANEXO 3: MATRIZ DE CRITERIOS DEL COSTO MARGINAL DE LOS FONDOS PÚBLICOS DE LAS EXONERACIONES 270 ANEXO 4: METODOLOGÍA DE CUANTIFICACIÓN DE LOS COSTOS ADMINISTRATIVOS DE LAS EXONERACIONES E INCENTIVOS TRIBUTARIOS 272 ANEXO 5: APÉNDICE I DEL TUO DEL IGV E ISC 320 ANEXO 6: APÉNDICE II DEL TUO DEL IGV E ISC 324 ANEXO 7: LISTADO DE BIENES INCLUIDO EN EL APÉNDICE DEL DECRETO LEY 21503 327 ANEXO 8: EVOLUCIÓN DE IPC DE CIUDADES DE LA SELVA POR GRUPOS DE BIENES Y SERVICIOS 329 ANEXO 9: NORMAS LEGALES APLICABLES A CETICOS 333 ANEXO 10: ACTIVIDADES PERMITIDAS EN LOS CETICOS ADMINISTRADOS POR CONAFRAN: ILO, MATARANI Y PAITA 334 ANEXO 11: ACTIVIDADES PERMITIDAS EN LOS CETICOS ADMINISTRADOS POR ZOFRATACNA: TACNA 335 ANEXO 12: EMPRESAS INSTALADAS EN LOS CETICOS ADMINISTRADOS POR CONAFRAN: ILO, MATARANI Y PAITA 336 6

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Documento Final ANEXO 13: PRODUCTOS IMPORTADOS CON DESTINO A ZOFRATACNA ANEXO 14: RÉGIMEN DE IMPORTACIÓN DE VEHÍCULOS EN EL PERÚ ANEXO 15: UN MARCO TEÓRICO DE TRIBUTACIÓN BANCARIA ANEXO 16: BIENES MATERIA DEL BENEFICIO DE RECUPERACIÓN ANTICIPADA DEL IGV ANEXO 17: LISTA DE EMPRESAS O INSTITUCIONES ENTREVISTADAS ANEXO 18: PROPUESTAS PARA EL ORDENAMIENTO DE LAS EXONERACIONES TRIBUTARIAS 337 338 341 343 344 345 7

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Documento Final CAPÍTULO 1. MARCO CONCEPTUAL 1.1. Definición El término más amplio para referirse al conjunto de exoneraciones tributarias, deducciones y cualquier otro incentivo tributario es el de “gasto tributario”. El término fue acuñado en 1967 por S. Surrey, Secretario del Tesoro para política tributaria bajo el mandato del presidente Johnson, para referirse a excepciones, exclusiones, deducciones y otros beneficios tributarios otorgados por el gobierno. Surrey explicó que el término gasto tributario fue elegido para enfatizar la similitud de las exoneraciones tributarias con programas de gasto directo e implicar que deberían estar sujetos a procedimientos de control presupuestario tal como lo están los programas de gasto gubernamental. Posteriormente, Willis y Hardwick (1978) identificaron los gastos tributarios como excepciones o alivios que no eran parte de una estructura básica impositiva pero que habían sido introducidos por alguna extraña razón. La OECD (1984) anotó que los gastos tributarios se definen como una desviación de la estructura tributaria generalmente aceptada, lo que produce un tratamiento tributario favorable de algunas actividades o grupos de contribuyentes. En la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Suiza, julio 1999), se llegó a una definición consensuada de gastos tributarios y se le definió como variantes flexibilizadas de las reglas estándar normalmente aplicadas en una jurisdicción relevante. En el Perú, la primera referencia a gastos tributarios se encuentra en el D.U. N° 035-2001: Acceso Ciudadano a Información sobre Finanzas Públicas (17/03/2001). La norma tuvo como objeto fundamental otorgar mayor transparencia al manejo de las Finanzas Públicas, a través de la creación de mecanismos para acceder a la información de carácter fiscal, a fin que los ciudadanos puedan ejercer supervisión sobre las Finanzas Públicas y permitir una adecuada rendición de cuentas. La norma define Gasto Tributario de la siguiente forma: “Exenciones de la base tributaria, deducciones autorizadas de la renta bruta, créditos fiscales deducidos de los impuestos por pagar, reducciones de las tasas impositivas e impuestos diferidos”. En el informe de Sunat (2001) se señala que el estudio sigue la práctica francesa y define como gasto tributario cualquier medida tributaria que resulte en una pérdida de ingresos tributarios para el Estado y la correspondiente reducción de la carga tributaria para el contribuyente, que no hubiese ocurrido bajo la aplicación de una ley tributaria general. En el informe “Una aproximación a los gastos tributarios en el Perú” (Boletín de Transparencia Fiscal del MEF, mayo 2002) se señala lo siguiente: “En general, Gasto Tributario es todo tipo de tratamiento preferencial y diferenciado que representa una desviación del sistema tributario base (Benchmarks); es decir, se designa al monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carácter general en la legislación tributaria”. 8

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Documento Final Sunat (2001) refiere que siguiendo prácticas internacionales, existen medidas tributarias que por lo general no son consideradas como gastos tributarios, a pesar de que reducen el monto de los impuestos recaudados. Estas medidas tributarias no se incluyen dentro de la lista de gastos tributarios cuando: a) Su inclusión como gasto tributario está sujeta a controversia. Por ejemplo, el costo de una cena en la que hayan intervenido ejecutivos de una empresa con posibles clientes, puede ser considerado un gasto necesario para generar un ingreso (y por lo tanto debería estar incluido dentro del sistema tributario base) o puede ser considerado un beneficio para los miembros de esa empresa (y por lo tanto constituir un gasto tributario). b) Los datos disponibles no permiten la separación del componente de gasto tributario de la porción que es una parte esencial del sistema tributario base. Por ejemplo, una parte de los gastos deducibles permitidos a los trabajadores de cuarta categoría (20 por ciento de los ingresos) se utiliza para cubrir gastos legítimos necesarios para general el ingreso (y por lo tanto es parte del sistema tributario base), mientras el resto puede ser utilizado para el consumo personal (y por lo tanto es un gasto tributario). En la medida que no es posible distinguir entre estos dos usos, la no tributación de este componente no se incluye como gasto tributario y se considera íntegramente como parte del sistema tributario base. c) Hay categorías que representan solamente flujos nominales entre dependencias del Estado, pero que no generan variaciones en la recaudación. Un ejemplo es la inafectación del Impuesto a la Renta al Sector Público nacional (con excepción de la actividad empresarial del Estado). 1.2. Objetivos que se buscan alcanzar a través del uso de gastos tributarios Entre los principales objetivos planteados para el uso de exoneraciones o incentivos tributarios se pueden mencionar: • • • • • • • Atraer inversión, nueva tecnología o generar empleo. Fomentar el desarrollo de determinadas industrias consideradas estratégicas por el Estado. No perder competitividad, en términos de la capacidad de atraer inversiones, dado el uso por países vecinos. Diversificar la estructura económica, la cual puede ser especialmente importante en países más expuestos a la volatilidad de los precios de los commodities. Entrenar y desarrollar el capital humano. Fomentar el desarrollo de áreas geográficas deprimidas o que presentan desventajas de infraestructura o atención del Estado. Sustituir gastos explícitos del gobierno. 1.3. Tipos de exoneraciones tributarias • • Las exoneraciones tributarias más comunes son: Exoneraciones del pago de impuestos (total o parcial) o reducciones en las tasas. 9

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Documento Final • • • Créditos tributarios (por ejemplo para investigación y desarrollo o para vivienda). Diferir el pago del impuesto, con un subsidio implícito por ello. Depreciación acelerada para gastos de capital y otros costos significativos. Las exoneraciones tributarias también se pueden agrupar en las siguientes categorías: • Incentivos regionales. • Incentivos sectoriales. • Incentivos a las exportaciones y zonas de libre comercio. Clark (2001) agrupa los incentivos en términos de las consideraciones de política o argumentos para atraer inversión: • Competitividad internacional, es decir aumentar la capacidad del país para atraer capitales internacionales. • Corregir fallas de mercado. • Consideraciones macroeconómicas; por ejemplo incentivos para combatir alto desempleo, déficit en balanza de pagos, efectos de alta inflación, pasivos tributarios, etc. • Consideraciones regionales. 1.4. Uso de gastos tributarios: evidencia internacional El uso de exoneraciones tributarias está bastante difundido en el mundo. En la lista se pueden encontrar desde países desarrollados como EE.UU. Canadá, Irlanda hasta países en vías de desarrollo como India, Brasil, Pakistán, Nigeria, Egipto, Angola, la mayoría de países del sudeste asiático entre otros. Un grupo de expertos ad hoc reunido para analizar el tema de la eficiencia y el costo beneficio de las exoneraciones tributarias durante la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Suiza, julio de 1999) se centró en una encuesta de Deloitte and Touche en 40 países. Se encontró que cerca del 85% de países encuestados cuenta con algún tipo de incentivos fiscales. Entre la muestra de países se encuentran: EE.UU. Canadá, Irlanda, Brasil, Argentina, Angola, Nigeria, Egipto, Ghana, Tailandia, India, Pakistán, Ecuador, Malawi, Mauritania, Vietnam, entre otros. INCENTIVOS TRIBUTARIOS EN PAISES SELECCIONADOS DEL SUDESTE ASIATICO Camboya Créditos e incentivos para la inversión Hong Kong Indonesia Reducción del ingreso imponible de hasta 30% de la inversión en sectores prioritarios Las tasas de depreciación son duplicadas en las zonas/sectores favorecidos Lao PDR Reducción de aranceles a insumos: 1% inversionistas extranjeros; 0% exportadores Malasia Deducción de entre 60 y 100 por ciento al gasto calificado de capital Filipinas Créditos tributarios por compras de animales domésticos de crianza y material genético así como rentas incrementales de exportación Gasto inmediato por parte de empresas exportadoras en áreas menos desarrolladas de inversiones grandes en infraestructura Tailandia Concesión de 25% por inversión inversión en infraestructura Vietnam Si las ganancias son reinvertidas por 3 años consecutivos, una porción del CIT puede ser reembolsada Depreciación Acelerada El gasto inmediato de la inversión en plantay equipos es financiado con las ganancias reinvertidas Aranceles y Exoneración de exoneraciones aranceles para del IVA inversiones promocionadas Exoneraciones y reducción de aranceles y tasas de IVA en insumos en ciertos sectores, esp.Exportadores Reducción de aranceles a insumos: 1% inversionistas extranjeros; 0% exportadores Depreciación acelerada de computadoras, tecnología e inversiones en protección del medio ambiente Exoneraciones y reducción de aranceles y tasas de IVA en insumos en ciertos sectores, esp.Exportadores Exoneraciones y reducción de aranceles y tasas de IVA en insumos en ciertos sectores, esp. Exportadores Exoneraciones y reducción de aranceles y tasas de IVA en insumos en ciertos sectores, esp.Exportadores Exoneraciones de aranceles e IVA en ciertos sectores Zonas de procesamiento de exportaciones Otros Arrastre de pérdidas extendido por 10 años para compañías en zonas o sectores favorecidos Inversionistas pueden negociar incentivos especiales sobre una base de caso por caso Deducción doble en ciertos gastos (R&D, entrenamiento) Después del lapso de exoneraciones tributarias las empresas en estas zonas pagan un impuesto sobre el ingreso bruto de solo el 5% Deducciones de un 50-100 por ciento adicional por gastos laborales por proyectos de exportaciónpor encima de cierto ratio capital/trabajo Varios incentivos adicionales se aplican en estas zonas Distribuciones de dividendos durante el lapso de la exoneración están exentos del pago de impuestos Fuente: Chalk (2001) and PriceWaterhouseCoopers (2001). 10

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Documento Final INCENTIVOS TRIBUTARIOS EN PAISES SELECCIONADOS DEL SUDESTE ASIATICO Tasa Estándard Impuesto a la Renta Corporativa -IRC- 1/ Impuestos de retención de dividendos d Camboya Hong Kong Indonesia 20% 16% Tasas progresivas 10, 15, 20 por ciento Ninguno 15%: residentes; 10-20% no residentes (50% de reducción en zonas favorecidas) Lao PDR Más de 35% o 1% de turnover Malasia 28% Filipinas 32% Tailandia 30% Vietnam 32% Cargado a una tasa de IRC relevante, acreditable contra el IRC 10% acreditable contra IRC 10-25% en dividendos remitidos en el extranjero 10% en dividendos remitidos en el extranjero; dividendos domésticos entre compañías son parcial o totalmente exentos Exportadores, varias otras industrias 3, 5 0 7% en dividendos remitidos en el extranjero Incentivos Tributarios: Sectores que Alta tecnología, califican para exportaciones, incentivos no turismo, exhaustivos) infraestructura, energía, desarrollo rural, protección del medio ambiente Exoneraciones Hasta 8 años Tributarias Exportaciones, plantaciones de grano duro, minería, negocios en áreas remotas Corporaciones en manufactura, agricultura, turismo y varias otras actividades pueden recibir "pioner" status Negociable pero raro 5 años de exoneración tributaria en 70-100% de ingreso estatutorio (10 años para compañías de importancia estratégica/nacional) 3%: compañias extranjeras con oficinas en Labuan. 10%: compañías extranjeras administradoras de fondos Exportadores Exportadores, procesadores de agricultura, algunas locaciones De 3 a 8 años de exoneracion del IR para nuevas empresas en 22 sectores 3-8 años de exoneración del IR 3-8 años de exoneración del IR Hasta 8 años Tasas reducidas del IRC 9% después del término de la exoneración para proyectos favorecidos 20%: Inversionistas extranjeros; 15%: Compañías en tierras bajas10%: Compañías en áreas remotas Empresas con inversiones en zonas de promoción obtienen 50% de reducción de IRC por 5 años 25%: Inversionistas extranjeros 10, 15 y 20% por 10 o más años según ciertos criterios Fuente: Chalk (2001) and PriceWaterhouseCoopers (2001). En algunos casos se aplican tasas más altas a industrias de extracción de recursos naturales 1.5. La efectividad de los gastos tributarios: evidencia internacional La evidencia internacional sobre la efectividad de las exoneraciones tributarias en las decisiones de inversión es, en el mejor de los casos, no concluyente. Buena parte de los casos de estudio para países específicos, así como encuestas a empresas multinacionales, tienden a señalar que hay factores más importantes que las exoneraciones tributarias para determinar una inversión, por ejemplo, la estabilidad económica y política, el sistema legal y regulatorio, la existencia de recursos naturales e infraestructura, la calidad de la mano de obra, entre otros. Sólo si se cumplen las condiciones anteriores y el sistema tributario del país se encuentra en línea con los estándares internacionales, es que las exoneraciones tributarias podrían jugar un rol marginal en influenciar las decisiones de inversión. Pero las exoneraciones tributarias no bastan para compensar la ausencia de los factores antes señalados. Hay que tener presente que ejemplos exitosos similares a Singapur o Irlanda son raros. Por el contrario, ha habido muchos países que han fallado en atraer inversión extranjera a través de exoneraciones tributarias, lo que explica la reciente tendencia a eliminar y racionalizar las exoneraciones tributarias. • • • Hines (1999) encuentra que cada punto porcentual de reducción en la tasa de impuesto a la renta corporativo incrementa la inversión extranjera directa en 2% (esto corresponde a una elasticidad del impuesto de –0,6 y una tasa de impuesto a la renta de 30%). Shaw y Slemrod (1995) encontraron que la inversión en México era bastante sensible al régimen tributario. Young (1988) muestra que en EE.UU. los incentivos son importantes en influenciar las posteriores decisiones de inversión tales como reinversión de utilidades. 11

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Documento Final Varios casos de estudio de países han concluido que las exoneraciones tributarias no han sido costo – eficientes: • Wells et al. (2001) encuentran que las exoneraciones tributarias han hecho poco para estimular la inversión en Indonesia. • Estache y Gaspar (1995) encontraron que las extendidas exoneraciones tributarias en Brasil resultaron en significativos ingresos perdidos en comparación con la inversión que generaron. • Boadway et al. (1995) encontraron que las exoneraciones tributarias fueron de poco valor para las empresas objetivo. • Halvorsen (1995) encontró que las tasas de retorno en determinados proyectos en Tailandia eran tan elevadas que se hubieran llevado a cabo aún sin inversiones. • Bernstein y Shah (1995) encuentran resultados similares de pequeños efectos de las exoneraciones tributarias en México, Pakistán y Turquía. • Encuestas a inversionistas han encontrado generalmente que el régimen tributario es significativamente menos importante que otros factores económicos e institucionales. Ver por ejemplo OECD (1995), Wunder (2001) y Ernst & Young (1994). 1.6. Costo de los gastos tributarios Además de la discusión sobre la efectividad de los gastos tributarios para atraer inversión y cumplir con los objetivos deseados, se debe señalar que los gastos tributarios tienden a: • Generar menor recaudación potencial, Complicar la estructura tributaria, • Incrementar el costo y la dificultad para la administración tributaria, • Distorsionar la asignación de recursos y puede llevar a postergar inversiones en principio más rentables.Restar transparencia a la política fiscal y presupuestaria. Los gastos tributarios tienden a estar ocultos y ser menos escrutables que los gastos directos. Al estar ocultos pueden generar una superposición de esfuerzos con los gastos debidamente presupuestados. • Dependiendo de la forma en que se otorguen, pueden ser una fuente de corrupción. A pesar de que muchos gastos tributarios pueden no tener una justificación económicamente sólida, una vez que han sido otorgados es bastante complicado para el gobierno eliminarlos debido a los grupos de presión y el costo político. El debate acerca de la efectividad de los incentivos en atraer inversión (el lado del beneficio potencial) ha desviado la atención del lado de los costos. Aún si las exoneraciones tributarias fueran bastante efectivas en incrementar los flujos de inversión, los costos pueden ser más elevados que los beneficios. 1.7. La importancia de medir y reportar los gastos tributarios De acuerdo con el informe del MEF (2002b), la importancia de medir y reportar los gastos tributarios radica en: • Permite tener un indicador que muestre si lo que se deja de recibir como ingreso tributario está cumpliendo los objetivos económicos o políticos para los cuales fueron creados. 12

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Documento Final • • • Permite comparar si los beneficios del programa superan los costos, quiénes se benefician y en qué medida se alcanzan los objetivos. Permite dotar de mayor transparencia a las cuentas públicas. Al mostrar los gastos en la forma tradicional, como deducciones, exenciones o incentivos, se viola el principio presupuestario de la compensación de gastos e ingresos (dado que la rendición final de la cuenta Ingresos-Gastos no puede considerarse sólo en cifras netas), lo cual vulnera un requerimiento del sistema democrático acerca de la debida publicidad de los actos del gobierno. Por lo tanto, con la publicación de la estimación de los Gastos Tributarios esto queda garantizado.• Permite estimar las implicaciones presupuestarias de la correspondiente pérdida de ingresos tributarios y compararla con los gastos directos que sustituyen. Asimismo, Sunat (2001) señala que la publicación del presupuesto de gastos tributarios es necesaria para conocer la magnitud de este sistema de gasto fiscal alternativo al gasto directo y proveer de la transparencia necesaria el uso de recursos del Estado. 1.8. La práctica internacional en el reporte de los gastos tributarios El informe del MEF (2002b) señala que en Brasil, la Constitución Federal de 1988 (art. 165, inciso 6), dispone que el Poder Ejecutivo debe adjuntar al proyecto de ley de presupuesto anual un informe de los efectos de las exenciones, las amnistías, los subsidios, y otros beneficios de naturaleza tributaria, financiera y crediticia. En el Informe de Beneficios Tributarios, que desde 1986 acompaña al proyecto de presupuesto, se incluyen estimaciones detalladas de las pérdidas de recaudación potencial por tipos de impuesto y contribuciones fiscales administradas por la Secretaría de Ingresos Federales, identificándose su destino por grandes regiones. Se estima que en 1998 la renuncia fiscal corresponderá a 1,85% del PIB y 14,07% de los ingresos administrados por dicha Secretaría. En Argentina, de acuerdo con la Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal - Ministerio de Economía Argentina. "Estimación de los Gastos Tributarios en la República Argentina año 2002“, el monto de Gastos Tributarios estimado para el año 2002 equivale a 3,07% del PIB y 18,3% de la recaudación de impuestos nacionales. De ellos, el 79% corresponden a tratamientos establecidos en las leyes de los respectivos impuestos y, el resto, a beneficios otorgados en los diversos regímenes de promoción económica, regional y sectorial. La OECD (1996) revisó la metodología, definiciones y presentaciones de reportes de gasto tributario en catorce países miembros de la OECD. Alemania y Estados Unidos fueron pioneros en el campo de la publicación de gastos tributarios hacia fines de los años sesenta. Les siguieron, una década después, Austria, Canadá, España y el Reino Unido y, a principio de los años ochenta, Australia, Bélgica, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia, los Países Bajos y Portugal. 1.9. Experiencias en el mundo de desmantelamiento de exoneraciones tributarias Existen pocas experiencias documentadas de la eliminación de gastos tributarios en el mundo. Se tiene cierto conocimiento que en Indonesia, Corea del Sur y Gran 13

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Documento Final Bretaña se atravesaron períodos de desmantelamiento de exoneraciones tributarias. En los 70’s y principios de los 80’s, Indonesia ofreció incentivos tributarios a los inversionistas extranjeros de manera similar que otros países. En 1984, se convirtió en uno de los pocos países en desarrollo en eliminar incentivos tributarios A pesar de que la experiencia demostró que los incentivos tributarios no fueron vías eficientes para atraer inversión extranjera, las presiones continuaron para que Indonesia ofrezca incentivos. Estas presiones llevaron a la reintroducción de incentivos tributarios en 1996, sin embargo, estas exoneraciones fueron administradas bajo un esquema diferente. Nuevos incentivos aparecieron en el 2000 cuando el país estaba desesperado por atraer inversiones luego de la crisis asiática. Si bien luego de la eliminación de las exoneraciones en 1984 hubo un período de cierta alarma por la caída de la inversión, ésta se recuperó rápidamente. Wells et al. (2001) concluyen que la experiencia de Indonesia proporciona una fuerte evidencia de que un país puede atraer cantidades crecientes de inversión extranjera directa sin la necesidad de ofrecer incentivos tributarios; por lo menos si es que la tasa impositiva de impuesto a los ingresos difiere poco de la de países vecinos. La inversión extranjera directa en Indonesia creció durante el periodo 1978 – 1993 a una tasa sin precedentes de alrededor del 25% (21% por numero de proyectos; 28% por valor). La tasa de crecimiento no cambió de manera significativa luego de que los incentivos fiscales fueron eliminados, a pesar de que uno podría haber esperado una reducción en esta velocidad de crecimiento, simplemente por saturación del mercado. El éxito de Indonesia atrayendo inversiones sin incentivos tributarios ocurrió a pesar de que los países vecinos si los ofrecían. 14

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Documento Final CAPÍTULO 2. ESTADO ACTUAL DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS Este capítulo presenta y analiza el estado actual de los gastos tributarios. En primer lugar se discuten importantes consideraciones metodológicas. Luego, se describen los tipos y el número de beneficios por impuesto, tipo, sector que benefician y relación con el nivel de inversión y renta. 2.1. Consideraciones preliminares Dados los objetivos de la consultoría, el presente estudio se concentra en el análisis de los beneficios tributarios “explícitos”. Es decir, se focaliza en los gastos tributarios definidos a partir del sistema tributario base propuesto por SUNAT. Debe ser claro, que un programa de ordenamiento de los gastos tributarios requiere estar insertado dentro de un proceso de reforma tributaria integral, con esfuerzos para eliminar otros beneficios tributarios, tal vez no tan explícitos, pero sumamente perjudiciales como: • • • Las amnistías y otras facilidades crediticias para los que tienen deudas tributarias, que traen un beneficio tributario para los morosos y que excluyen a los contribuyentes que pagan puntualmente. Los beneficios por tasas de impuestos diferenciados, especialmente en los aranceles nominales que conllevan protecciones efectivas muy diferentes entre sectores (y por lo tanto beneficios tributarios en el sentido amplio de la palabra. La informalidad y la falta de capacidad de administración y fiscalización con la consecuente evasión tributaria, lo cual es un claro beneficio tributario para los que evaden, disminuye la base tributaria y pone en evidencia el alto costo que traen los beneficios tributarios para los contribuyentes que no tienen ese beneficio. Por esta razón, en un programa de ordenamiento tributario integral, es recomendable contemplar una definición lo más amplia posible de beneficios tributarios, que incluya todas las modalidades y todos las esferas de gobierno (incluido los gobiernos subnacionales y otras entidades del sector público) y que prevenga de dar mayores exoneraciones a nivel subnacional. Es recomendable entonces que la cobertura del presente estudio sea complementada con análisis comprehensivos de las siguientes materias: a) Beneficios incluidos en convenios de estabilidad tributaria: se han considerado como parte del sistema base. Sin embargo, estos tratamientos tributarios individualizados han permitido mantener beneficios a un costo que podría ser mayor al de otros gastos tributarios. b) Exoneraciones a impuestos de los gobiernos subnacionales: existe una serie de beneficios asociados a impuestos de nivel municipal (regidos por el D.L 776). A modo de ejemplo, en el caso del impuesto predial destaca la deducción hasta 50 UITs para los pensionistas de un sólo inmueble, inafectaciones a los gobiernos nacionales, municipales y regionales, las deducciones a predios rústicos, entre otros. 15

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