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sistema económico latinoamericano y del caribe latin american and caribbean economic system sistema econômico latino-americano e do caribe système economique latinoaméricain et caribéen la integración regional un proyecto político estratégico iii informe del secretario general de flacso dr francisco rojas aravena diálogo regional de américa latina y el caribe ante la xii conferencia ministerial de la unctad caracas venezuela 26 de marzo de 2008 sp/dralc-xiicm-unctad/di n° 5-08/add.

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copyright © sela marzo de 2008 todos los derechos reservados impreso en la secretaría permanente del sela caracas venezuela la autorización para reproducir total o parcialmente este documento debe solicitarse a la oficina de prensa y difusión de la secretaría permanente del sela sela@sela.org los estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir este documento sin autorización previa sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a esta secretaría de tal reproducción.

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iii informe del secretario general de flacso un proyecto político estratégico francisco rojas aravena la integraciÓn regional 2007

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iii informe del secretario general de la flacso la integración regional un proyecto político estratégico Índice introducción 5 i ii tendencias claves de américa latina y el caribe 7 integración regional una sobreoferta de propuestas 14 cuatro incompatibilidades por superar 20 iii iv v principales desafíos de la integración regional 27 buscar complementaridades sobre la base de una agenda compartida 37 elementos para una agenda latinoamericana de integración 41 referencias bibliográficas 49

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iii informe del secretario general de flacso secretaría general facultad latinoamericana de ciencias sociales flacso www.flacso.org diseño de portada y diagramación electrónica leonardo villegas gómez impreso en san josé costa rica 17 de agosto del 2007.

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iii informe del secretario general de la flacso1 la integraciÓn regional un proyecto político estratégico introducciÓn l 1 os procesos de integración se han constituido en una demanda urgente como imperativo de la globalización la globalización es el factor que mayor incidencia posee en el sistema de actores y agentes económicos políticos sociales y culturales tanto en jerarquización de éstos como en sus capacidades de acción y reacción dicho fenómeno -entendido en sus múltiples componentes y no sólo en el económico y comercial es el factor crucial en las relaciones de poder mundial con la excepción del poder militar el peso de las variables externas es cada vez mayor en la política doméstica estableciendo condicionalidades sobre las decisiones del desarrollo nacional impensables en la lógica del orden wesfaliano de allí la importancia de generar visiones orientaciones y coordinaciones sobre este conjunto de acelerados cambios la emergencia de una nueva agenda internacional en donde crecientemente se ubican temas globales obliga a la región latinoamericana a diseñar respuestas coordinadas entre los estados y entre estos y los actores no estatales para enfrentar estos nuevos procesos y sus consecuencias nacionales este informe fue presentado en la reunión xxx del consejo superior realizada en república dominicana el 29 de mayo de 2007 agradezco las sugerencias y observaciones allí señaladas también dejo constancia de mi agradecimiento y reconocimiento a los colegas de la secretaría general de la flacso por sus comentarios y aportes en especial a luis guillermo solís juany guzmán josette altmann y tatiana beirute 5

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la integraciÓn regional un proyecto polÍtico estratÉgico y regionales la asociación para la cooperación aparece como una demanda efectiva que se debe enfrentar si se quieren satisfacer los intereses nacionales de allí la necesidad de superar las deficiencias del multilateralismo y avanzar hacia un modelo de mayor cooperación dentro de un marco que busque concitar reglas básicas de convivencia y las normas que posibiliten una vida en común que aminore el conflicto y la polarización y que potencie la participación y la consulta entre los países de la región las transformaciones políticas económicas sociales y culturales que han marcado a la región de américa latina y el caribe alyc en las últimas dos décadas han impactado de manera determinante los procesos de construcción democrática como en los referidos a la integración regional y subregional el contexto internacional cambió de manera drástica con el fin de la guerra fría este cambio se acentuó aún más luego de los atentados terroristas en estados unidos el 11 de septiembre del 2001 y los que le siguieron en diversas partes del mundo madrid moscú bali en este nuevo mapa global américa latina ha perdido relevancia en cuestiones políticas y estratégicas no es un área prioritaria para ninguno de los grandes centros de poder no lo es para estados unidos para la unión europea ni para china tampoco américa latina posee importancia en relación con la capacidad exportadora de la región en el comercio mundial la cual hoy día es menor que el porcentaje que exportaba en 1980 así también la cantidad de inversión extranjera que viene a la región como porcentaje de la inversión total mundial ha caído drásticamente desde inicios de los noventa a la fecha una de las principales razones por las cuales américa latina y el caribe no son relevantes en el sistema internacional es por la incapacidad para concertar algunas políticas esenciales que nos permitieran como región tener voz propia en algunos temas de gravitación para todas y todos los latinoamericanos sin una concertación y una coordinación mínima la región deberá acomodarse al sistema de reglas que definan otros américa latina será objeto de quienes toman y definen las reglas en este sentido el déficit señalado pesa más por la falta de desarrollo y uso del poder tangible aunque sea reducido y de las capacidades políticas y el poder de incidencia que pudiésemos tener como región entre los aspectos positivos con que cuenta américa latina y el caribe es que somos una zona de paz una región desnuclearizada con un bajo gasto militar y muy pocos contenciosos interestatales que pudiesen transferir inestabilidad a la región en su conjunto y de allí al sistema internacional por el 6

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ii informe del secretario general de flacso contrario la región se ubica en el contexto del régimen internacional occidental que en la actualidad es predominante en el mundo y en el cual se han establecidos de manera cada vez más formal un conjunto de reglas entre estas se destacan el no uso de la fuerza para resolver conflictos al interior del régimen el prohibir y prescribir las armas de destrucción masiva combatir al terrorismo y limitar sus espacios de acción promover la democracia es un valor y una cuestión central en este régimen también lo es la búsqueda de una apertura al comercio internacional bajo las normas globales de la organización mundial del comercio omc la fragmentación que evidencia américa latina y el caribe posee consecuencias negativas importantes para los países de la región particularmente porque los hace más vulnerables al impacto de la globalización dejan de percibir los frutos de los aspectos positivos que se tienen al definir los instrumentos con los cuales lidiar con la globalización abren mayores espacios para el impacto del lado oscuro de la globalización y de sus guerras en síntesis aumentan los costos de transacción para todos independientemente del tipo de proyecto político nacional que se impulsa frente a esa realidad fragmentada ¿cuáles son los mejores caminos para diseñar opciones de políticas capaces de producir interlocución diálogo y acuerdos ¿qué mecanismos posibilitan más coordinación de políticas y mayores complementariedades de intereses que permitan lograr acuerdos sólidos que desemboquen en más asociación e integración las coordinaciones sectoriales y temáticas son fundamentales sin ellas los impactos de la globalización generarán mayores asimetrías en especial lo referido a cuestiones macroeconómicas tales como políticas cambiarias monetarias y fiscales sin coordinación de políticas la complementariedad se debilitará los costos de transacción se incrementarán y cada país tendrá incentivos para desarrollar su propia opción rompiendo con las reciprocidades esenciales que el proceso demanda en este escenario los resultados serán en el mejor de los casos sub óptimos tendencias claves de amÉrica latina y el caribe actualmente la región se caracteriza por una serie de tendencias que en algunos casos pueden facilitar los procesos de integración y en otros los dificulta las diez principales tendencias y rasgos más significativos que denota la región latinoamericana y caribeña en la actualidad son 7

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la integraciÓn regional un proyecto polÍtico estratÉgico · una región democrática la democracia caracteriza a la américa latina y el caribe los regímenes democráticos surgidos de elecciones abiertas y transparentes son la regla en este ámbito los países de la región en el marco de la oea acordaron la carta democrática como documento esencial que pone de manifiesto que la democracia representativa como forma de gobierno es compartida por los pueblos de américa además identifica un conjunto de valores y derechos que le dan su contenido esencial de igual forma los acuerdos subregionales han establecido cláusulas democráticas en cada uno de ellos así también éstas cláusulas aparecen en acuerdos suscritos con la unión europea es la defensa de la democracia por parte de los demócratas de la región sin embargo como resultado de algunas tendencias estructurales como el incremento de la desigualdad y la falta de cohesión social en los últimos años el apoyo a la democracia por parte de los ciudadanos ha disminuido con respecto al que éstos mostraban a mediados de la década de los noventa entre noviembre de 2005 y diciembre de 2006 se realizaron doce elecciones en américa latina en donde en ocasiones los resultados fueron inesperados al no coincidir con los pronósticos de las encuestas lo cual demuestra la existencia de una marcada tendencia a un voto oculto que por alguna razón hace que aquellos que buscan leer la opinión pública únicamente a través de las encuestas se equivoquen los resultados electorales fueron reconocidos por las autoridades electorales y los diversos sectores de los diferentes sistemas políticos la excepción ha sido méxico en donde manuel lópez obrador candidato del prd no ha reconocido al gobierno del presidente felipe calderón una región inequitativa con grandes masas marginadas américa latina y el caribe se caracterizan por tener casi un 40 de su población viviendo en la pobreza y de ellos casi la mitad se encuentran en la indigencia los pobres parecerían no tener opciones en la región pese al crecimiento económico no se logra resolver esta fractura estructural una grave consecuencia es el incremento de la conflictividad en las distintas sociedades muchas de ellas evidencian profundas crisis de integración social nacional una fractura en la cohesión social lo que se refleja en un debilitamiento de los sistemas políticos y en muchos casos en un creciente desapego y frustración con la democracia · 8

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ii informe del secretario general de flacso américa latina evolución de la pobreza y la indigencia pobreza millones de personas 136 200 204 211 221 217 209 205 indigencia millones de personas 62 93 89 89 97 88 81 79 1980 1990 1997 1999 2002 2004 2005 2006 40,5 48,3 43,5 43,8 44,0 42,0 39,8 38,5 18,6 22,5 19,0 18,5 19,4 16,9 15,4 14,7 a estimación correspondiente a 18 países de la región más haití b proyecciones fuente cepal panorama social de américa latina 2006 división de desarrollo social y división de estadísticas y proyecciones económicas de la cepal 2006 · un área marginal en los temas globales américa latina aparece fuera de las regiones prioritarias para los principales poderes mundiales esta situación puede permitir un mayor espacio para los desarrollos nacionales en un contexto de mayor autonomía relativa a la vez la falta de coordinación y concertación política-estratégica dificulta muchas veces mirar las potencialidades de la región para conseguir un mayor peso en el sistema internacional si se pone atención a la importancia de la región en algunos indicadores mundiales se observa que su peso no es significativo en diversos campos 9

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la integraciÓn regional un proyecto polÍtico estratÉgico américa latina y el caribe peso en el mundo porcentajes 2000 8,5 6,2 5,6 5,5 4,7 3,5 6,8 4,0 13,7 8,6 6,3 2002 8,5 5,2 5,2 5,3 4,0 3,1 8,5 1,9 13,7 8,4 6,2 2005 8,6 5,5 4,8 5,4 3,8 3,0 9,8 4,9 9,8 13,2 8,2 6,2 población pib medido a precios corrientes importaciones de bienes exportaciones de bienes importaciones de servicios exportaciones de servicios flujos de entrada de capital por inversión extranjera directa flujos de salida de capital por inversión extranjera directa reservas de petróleo probadas producción de petróleo consumo de petróleo consumo de energía primaria fuente banco mundial omc unctad y british petroleum si el foco se coloca en las potencialidades américa latina posee cuatro dimensiones estratégicas que pueden ser muy relevantes en su desarrollo dado que se constituirán en factores determinantes en el crecimiento y desarrollo global estas dimensiones estratégicas son sus recursos energéticos sus recursos minerales y particularmente dos nuevos elementos que emergen con gran rapidez en el sistema internacional la biodiversidad y el agua a ellos se deben agregar la estabilidad y la paz interestatal en la región · una alta heterogeneidad la región es diversa y heterogénea si se consideran cuestiones fundamentales como las diferencias de los tamaños territoriales y poblacionales también los niveles de desarrollo económico y social diferencian a los distintos países y subregiones más aún otros aspectos que dependen de la voluntad y los proyectos políticos de las naciones tienden a diferenciar aún más a los distintos países y agrupaciones de estos estas diferencias se manifiestan por las diversas visiones de inserción en el proceso de globalización por el impacto y la 10

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ii informe del secretario general de flacso percepción que se tiene de las políticas de los estados unidos por el modelo de desarrollo que se busca impulsar estos últimos elementos a su vez incidirán en el tipo de estado y en las capacidades de los respectivos estados para enfrentar las demandas provenientes tanto de la gobernabilidad democrática doméstica como de los impactos de la globalización un factor esencial que ha adquirido enorme relevancia y que sin duda continuará marcando de manera decisiva a la experiencia latinoamericana especialmente en las zonas andina y mesoamericana es la presencia y toma de posición en el sistema político de actores mayoritarios que habían sido tradicionalmente marginados los pueblos originarios · un crecimiento económico ­ importante en términos relativos en los últimos años es a partir del año 2003 que las cifras empiezan a mostrar el cambio en las tendencias negativas o de bajo crecimiento que traía américa latina desde la primera etapa de la crisis asiática a fines de los años noventas y con fuerza los dos primeros años de este siglo estas tendencias marcaron un quinquenio perdido para el desarrollo de las condiciones de vida de los latinoamericanos en el 2003 13 países de la región tuvieron un crecimiento mayor al promedio regional que fue del 2 entre los años 2004 y 2005 las cifras alcanzaron un 6 y un 4 mientras que para el 2006 alcanzaron un 5.3 las proyecciones para el 2007 según cepal son del 4.7 modelos de desarrollo diversos los programas políticos y económicos en el último tiempo comienzan a diferenciar a los distintos países de la región un debate permanente ha sido si el desarrollo debe centrarse en un modelo hacia afuera o en un modelo hacia adentro pero más allá de este debate constante en la actualidad aparecen tres visiones que soportan modelos de desarrollo distintos ellas son un modelo más ligado al desarrollo del mercado un segundo modelo que busca un mayor equilibrio entre estado y mercado y que pone énfasis en la protección social y un tercer modelo más centrado en el estado y en la reafirmación de sus capacidades sin mecanismos regionales efectivos de resolución de conflictos si bien existe un importante diseño de arquitectura institucional en la práctica la región en su conjunto así como los mecanismos subregionales carecen de instrumentos efectivos para la resolución de conflictos que se presenten entre los estados este tema se ha hecho evidente con gran fuerza en el último período particularmente por la cantidad de litigios que se han · · 11

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la integraciÓn regional un proyecto polÍtico estratÉgico producido entre los países latinoamericanos y que no han encontrado caminos para ser resueltos en su entorno geopolítico muchos de ellos se mantienen y permanecen en el tiempo con lo cual se limitan las posibilidades de una mayor coordinación y concertación de políticas y se dificultan los procesos de integración sin un efectivo sistema de solución de controversias los litigios serán transferidos fuera de la región con mayores costos monetarios pero principalmente políticos al evidenciar una de las debilidades mayores de los diversos procesos de integración la creación de un régimen regional de solución de controversias podría otorgar un espacio de mayor autonomía para tratar las diferencias en la región evitando su transferencia a instancias jurisdiccionales internacionales como ha sido el caso en centroamérica en donde pese a la existencia de una instancia regional con potestades para dirimirlas la corte centroamericana de justicia varios litigios han sido transferidos a la corte internacional de justicia por otra parte es positivo constatar que en el último tiempo la oea se ha abocado con gran voluntad a la búsqueda y puesta en marcha de mecanismos de alerta temprana y resolución de controversias que al menos permitan avanzar en un sentido propositivo en el mediano plazo no obstante cabe destacar que en el periodo 2000-2006 la corte internacional de justicia cij se encuentra en proceso de resolver sobre cuatro litigios entre países latinoamericanos a estos se debe sumar el anuncio del gobierno del perú de plantear un contencioso contra chile por la delimitación de la frontera marítima el gobierno de ecuador ha indicado que recurrirá a la corte por el tema de las fumigaciones que realiza colombia en la frontera estas situaciones muestran que en el contexto de la globalización se están consolidando algunas instituciones globales las que han reforzado se legitimidad · carencia de liderazgos regionales efectivos quizá como resultado de la heterogeneidad y las grandes diferencias en los recursos de poder no existen liderazgos para el conjunto de la región equivalentes a los que los mandatarios ejercen en sus países o incluso en el ámbito subregional el tema del liderazgo es esencialmente político y por lo tanto se liga de manera esencial a la construcción de un sentido estratégico a la posibilidad de proyectar a la américa latina como un actor dinámico en el sistema internacional el desarrollo de una perspectiva de gran política y la construcción de un proyecto estratégico fundado en ella es una de las carencias más significativas entre los países de la región de igual forma 12

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iii informe del secretario general de flacso la debilidad o ausencia de mecanismos efectivos para incorporar a las organizaciones de la sociedad civil en los principales debates y decisiones limita la participación y le restan fuerza y legitimidad a los procesos la construcción de liderazgos es esencial para otorgar un sentido estratégico a los procesos políticos regionales y colocarlos en la agenda del sistema internacional · altos grados de desconfianza recíproca en la región el nivel de confianza interpersonal es bajo en comparación con otras regiones del mundo en 2006 la confianza interpersonal de los latinoamericanos fue de tan sólo un 22 según el informe de latinobarómetro 2006 ello dificulta la asociatividad para proponerse metas compartidas de envergadura sin embargo lo más preocupante es el importante grado de desconfianza entre los principales líderes políticos incluidos los jefes de estado sin confianza será muy difícil construir un proyecto común y desarrollar un sentido de comunidad parte esencial de las dificultades en la confianza están radicadas en el incumplimiento de los acuerdos en la nula o deficiente aplicación de las normas acordadas en la ausencia de un adecuado transparente y oportuno intercambio de información y en la falta de operacionalización efectiva de los acuerdos declarados en importantes documentos vinculados a la concertación e integración regional una región sin sentido estratégico enfrentar los desafíos que impone la globalización requiere de una mayor coordinación y concertación en los cursos de acción de los distintos países ni siquiera la super potencia global tiene condiciones para enfrentar por sí sola alguno de los desafíos que plantea la globalización entre ellos se destacan el cambio climático las pandemias las crisis financieras y los crecientes flujos ilegales ligados al crimen organizado transnacional la carencia de sentido estratégico refuerza las perspectivas nacionalistas y las visiones centradas en la soberanía nacional como concepto incompatible con una soberanía agregada vinculada a los procesos de integración · en la actualidad los procesos integradores sufren de un déficit de certidumbre respecto a la aplicación de los acuerdos adoptados estos incluso siendo vinculantes no se cumplen y ello es el resultado entre otras razones de las debilidades en las normas y reglas jurídicas ejemplo de esto es que para el 13

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