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reconhecer direitos sobre os recursos naturais em moçambique documento de trabalho para rights and resources initiative janeiro 2010 paul de wit simon norfolk

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the rights and resources initiative a iniciativa para os dereitos e recursos é uma coalizão global para promover a posse da floresta e as política sobre reformas de mercado rri é formada por organizações internacionais regionais e organizações das comunidades envolvidas na conservação pesquisa e desenvolvimento a missão da iniciativa para os direitos e recursos é promover uma maior ação global sobre a política florestal e as reformas de mercado para aumentar os dereitos de propriedade das comunidades de controle e benefícios das florestas e árvores rri é coordenado pelo grupo de direitos e recursos uma organização não governamental sem fins lucrativos baseada em washington dc por favor visite http www.rightsandresources.org para mais informações parceiros donantes esta publicação foi possível com o apoio da fundação ford ministério dos negócios estrangeiros da finlândia a agência norueguesa de cooperação para o desenvolvimento a agência sueca para o desenvolvimento e cooperação internacional agência suíça para o desenvolvimento ea cooperação e o departamento de desenvolvimento internacional da uk as opiniões apresentadas aqui são de responsabilidade dos autores e não são necessariamente compartilhadas por as agências que generosamente apoiaram este trabalho nem todos os parceiros da coligação.

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reconhecer direitos sobre os recursos naturais em moçambique tabela de conteúdos comunidades terra e recursos florestais ­ o quadro moçambicano 5 a política e o contexto jurídico 5 tabela 1 ­ elementos fundamentais das leis seleccionadas 5 a dinâmica de reconhecer os direitos comunitários sobre a terra e os recursos naturais 7 a terra e os recursos florestais 8 figura 1 ­ aptidão potencial da terra para a agricultura de sequeiro 9 figura 2 ­ cobertura da vegetação em moçambique 10 figura 3 parque reservas concessões de florestas em moçambique 11 tabela 2 ­ panorama quantitativo da ocorrência de florestas dos direitos de exploração de florestas e das tendências de degradação das florestas 12 procedimentos e metodologias para delimitar as terras comunitárias 12 figura 4 ­ metodologia de delimitação 15 situação da implementação 16 realizações 16 tabela 3 ­ progressos realizados nas delimitações de terras comunitárias 16 tabela 4 Áreas de terras comunitárias delimitadas 18 custos 18 facilitação prestação de serviços e financiamento 19 quem paga a delimitação 20 caracterização das áreas delimitadas 20 figura 5 ­ delimitações de terras comunitárias projectadas face ao uso potencial de terra 21 figura 6 delimitações de terras comunitárias projectadas face à cobertura florestal e à varios direitos sobre os recursos florestais 22 figura 7 ­ direitos sobre os recursos florestais e terras comunitárias delimitadas na província de sofala 23 desafios por enfrentar 24 o uso do at 24 questões conceituais 25 comunidade local 25 representação da comunidade 25 natureza do direito registado 26 direitos sobre direitos 27 direitos da comunidade da família e individuais 27 alargar a delimitação e fazer estratégias para a delimitação 27 riscos associados à delimitação de terras comunitárias 28 papel das autoridades tradicionais 28 direitos da mulher incluídos na posse comunitária formalizada 29 riscos associados à delimitação de fronteiras 29 riscos de exclusão 29 impactos 30 impactos nas comunidades 30 caixa 1 chipanju chetu niassa 30 3

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reconhecer direitos sobre os recursos naturais em moçambique caixa 2 ­ capital social 31 caixa 3 ­ comunidade de canhane 32 pagamento de benefícios ao abrigo da legislação de florestas fauna bravia 33 tabela 5 ­ pagamento da parte comunitária de 20 das receitas florestais e da fauna bravia 2006 ­ 2008 33 figura 8 ­ comunidades delimitadas concessões florestais áreas de conservação 34 figura 9 ­ número de comunidades que recebem benefícios e proporção dos pagamentos de 20 já efectuados 2006-8 35 diferenças sinergias 36 impactos no governo 37 impactos na base dos recursos 38 caixa 4 ­ reserva de mareja 38 tabela 6 ­ benefícios de comunidade gerados pelo projecto de nhambita para o período 2004 2007 39 impactos nos parceiros doadores 40 lições para outros países 40 referências 44 notas 46 4

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reconhecer direitos sobre os recursos naturais em moçambique comunidades terra e recursos florestais ­ o quadro moçambicano a política e o contexto jurídico após uma série de emendas constitucionais em 1990 terem introduzido a necessidade de rever o quadro jurídico da terra e dos recursos naturais i o governo de moçambique iniciou um processo bastante fragmentado para o desenvolvimento dum novo quadro político e institucional de gestão dos recursos naturais os principais pilares deste quadro consistem em várias leis específicos tais como a lei de terras a lei de florestas e fauna bravia a lei de minas e os seus respectivos regulamentos e anexos tem havido tendência para desenvolver estes pacotes sectoriais isolados uns dos outros e com base nos objectivos específicos de cada sector algumas análises por exemplo sublinharam as abordagens filosóficas fundamentalmente diferentes na legislação da terra e de florestas a lei de terras reconhece os direitos consuetudinários e dá-lhes o valor de direitos legais formais e ao mesmo tempo estimula o sector privado a obter direitos de uso da terra o ambiente propício que foi criado pela lei de terras tem por finalidade permitir às comunidades locais e aos investidores do sector privado a negociação de acordos ligados aos direitos de uso da terra limitando-se o papel do estado a garantir a aplicação de certas normas mínimas no âmbito destas negociações a permitir que o registo dos direitos cumpra os padrões técnicos e que o sistema de tributação funcione de modo efectivo prevê-se que os benefícios das comunidades locais se encontrem na forma de pagamentos ou benefícios em resultado da negociação do uso do `seu capital natural por terceiros slsa 2001 em contrapartida a legislação de florestas e fauna bravia cria um ambiente favorável que tem por objectivo atrair as comunidades locais e o sector privado para fóruns decisores com poderes de gestão sobre os recursos no entanto estes recursos mantêm-se propriedade do estado que não reconhece nenhum direito consuetudinário ou inerente aos mesmos excepto sob certas formas limitadas por exemplo o direito à utilização ao nível da subsistência portanto aqui prevê-se que os benefícios para as comunidades locais se traduzam numa taxa paga pelo estado a partir das receitas que obtém pela utilização dos recursos e nalgum poder de decisão quanto à forma como se gerem os recursos ibid durante o mesmo período de tempo houve outras emendas legislativas que introduziram novas abordagens ao planeamento à tomada de decisão à allocação de recursos e ao controlo democrático ii ou que procuraram introduzir novas formas de controlo e monitorização ambientais tendo todas elas tido um impacto nas leis específicas dos recursos natirais e sido afectadas pelas mesmas enquanto observadores costumavam interrogar-se acerca de qual destas abordagens ia ter o impacto mais positivo sobre os meios de sustento das populações rurais mais pobres o enfoque desviou-se para o potencial dum aproveitamento simultâneo destas diferentes abordagens depois de várias experiências de implementação de projectos agrícolas florestais ou outros projectos relacionados com a gestão dos recursos naturais em todo o país parece agora que estas leis podem de facto ter potencial para funcionarem muito bem em conjunto não obstante as preocupações anteriores quanto ao seu desenvolvimento em separado e aos seus diferentes fundamentos filosóficos a tabela 1 apresenta alguns elementos fundamentais das leis tabela 1 ­ elementos fundamentais das leis seleccionadas legislação da terra · · mantém o estado como proprietário da terra e dos recursos naturais reconhece os direitos das comunidades locais sobre as terras que ocupam segunda as normas e práticas costumeiras a partir da ocupação bem como os direitos para delimitar e registrar as suas terras para gerir e atribuír 5

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reconhecer direitos sobre os recursos naturais em moçambique terras dentro dessas áreas delimitadas e para resolver conflitos · · · introduz o conceito de delimitação de terras comunitárias através dum diagnóstico rural participativa legislado o anexo técnico introduz um órgão representativo para supervisionar o processo de delimitação o g9 sujeita e obriga todos os pedidos externos da terra a processos de consulta as comunidades locais e as partes afectadas estabelece os procedimentos para este efeito introduz o conceito de planos do uso da terra comunitária através dum memorando departamental determina o contexto geral para o estabelecimento de parcerias por parte de terceiros do sector privado baseadas na exploração e uso comerciais de terras delimitadas pelas comunidades permite às comunidades declararem sítios florestais como histórica e culturalmente importantes garante às comunidades os direitos de acesso para o uso de subsistência dos recursos florestais e faunísticos garante a necessidade dos pedidos de licença simples especificarem os postos de trabalho e outros benefícios para a comunidade local estipula que as aprovações de concessão só podem ser concedidas quando os resultados dos processos de consulta local forem favoráveis define os procedimentos dos processos de consulta a comunidade garante os direitos de caça das comunidades e a isenção de impostos sobre as práticas de caça de subsistência ou cerimonial estabelece a participação da comunidade nas estruturas de gestão conjunta cogep atribui 20 das taxas recolhidas na exploração dos recursos florestais às comunidades locais oferece até 50 do valor das multas aplicadas pela transgressão da legislação aos agentes e membros da comunidade que participam em acções de aplicação ou de denúncia institucionaliza a representação das comunidades nos processos locais de tomada de decisões e de planeamento institui os fundos de desenvolvimento comunitária assegura a participação das comunidades no planeamento e na identificação das oportunidades de desenvolvimento local reconhece que o ordenamento do território precisa de respeitar os direitos existentes sobre as terras e os recursos naturais estabelece o princípio de que a allocação de recursos deve reflectir as necessidades locais e encoraja as parcerias que buscam a partilha dos benefïcios · · legislação das florestas · · · · · · · · legislação das instituições governamentais locais legislação do ordenamento territorial · · · · · 6

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reconhecer direitos sobre os recursos naturais em moçambique a dinâmica de reconhecer os direitos comunitários sobre a terra e os recursos naturais a delimitação de terras comunitárias em moçambique continua a ser um mecanismo que responde a uma série de situações e forças motrizes diferentes que obrigam as comunidades a estabelecer direitos fortes sobre a sua terra estas situações e forças motrizes têm variado ao longo do tempo desde o fim do conflito armado em 1992 passando por fase de pós emergencia e recuperação para uma fase actual de desenvolvimento com um crescimento económico considerável elas mostram como o conceito de terras comunitárias tem conseguido responder a uma vasta gama de diferentes exigências · no início do período pós-conflito usou-se o processo de delimitação de terras comunitárias como forma de defesa preventivo para proteger os direitos da comunidade perante um comportamento de especulação geral e para estabelecer uma `rede de segurança de posse da terra esta foi a força maior para iniciar os primeiros programas de delimitação financiados por doadores nas províncias da zambézia e nampula por exemplo · a partir dos finais dos anos 90 a delimitação tornou-se uma parte mais comum das estratégias de implementação de uma série de iniciativas de gestão de recursos naturais em parceria com a comunidade ­ cbnrm tchuma tchato chipanju chetu goba isto respondeu em parte à alegada incapacidade da legislação de florestas e fauna bravia para responder à necessidade de desenvolver direitos fortes sobre os recursos florestais e faunísticos a lei de terras utilizou-se por isso para tentar devolver um conjunto diferente de direitos através dum outro mecanismo legal e para sustentar as reivindicações locais para legitimar os poderes a partir de meados da década de 2000 em diante a delimitação passou a ter uma aceitação mais ampla enquanto mecanismo potencial para atrair investimentos legítimos nas zonas rurais e como pré-condição para viabilizar parcerias de investimento privado mais equilibradas este processo conduzido em grande parte pelos doadores assistiu à criação da itc iniciativa terras comunitárias como meio de financiar e apoiar o registo de direitos e destaca a ligação às oportunidades de desenvolvimento económico local e o potencial para o estabelecimento de parcerias entre os investidores e as comunidades esta abordagem também está implícita nos princípios subjacentes que constam da estratégia de desenvolvimento rural mais recentemente a delimitação de terras comunitárias começa a ser considerada como parte essencial na implementação do mecanismo de pagamento de 20 ao abrigo do regime de exploração florestal oferecendo informação essencial acerca dos territórios ocupados respectivamente por comunidades diferentes e acerca das suas quotas de benefícios correspondentes os pioneiros deste abordagem foram alguns doadores e agências de assistêncieta particularmente nalgumas áreas protegidas tal como gorongosa finalmente a delimitação está a ser abordada como um mecanismo para aumentar a responsabilização local pela protecção dos ecossistemas e recursos frágeis parques áreas protegidas áreas de conservação e estão-se a delimitar as terras comunitárias nas zonas tampão e centrais destas áreas gorongosa quirimbas este é o caso do projecto nhambita por exemplo veja p 34 abaixo · · · 7

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reconhecer direitos sobre os recursos naturais em moçambique a terra e os recursos florestais a base dos recursos naturais em moçambique está distribuída de forma irregular a parte norte do país niassa zambézia nampula está melhor dotada de terras aptas para a agricultura do que as províncias mais secas do sul maputo gaza inhambane e o extremo ocidental tete a figura 1 apresenta um panorama geral da aptidão das terras para a agricultura de sequeiro um sistema agrário que é praticado pela maioria das famílias rurais a maior parte dos legisladores continuam a acreditar que a base de recursos de terras é sem limites e abundante para todos inclusive para as comunidades agentes do sector privado nacional e grandes investimentos estrangeiros que pressionam o governo com os seus ambiciosos projectos de biocombustível afirma-se frequentemente que moçambique é um país vasto com grandes espaços que não estão a ser utilizados ou melhor que não são utilizados dum modo claramente visível e que estão portanto sujeitos a serem atribuídos pelo estado a actores que tenham a `capacidade para tal no entanto uma avaliação recente da disponibilidade de terra contradiz esta visão predominante e conclui que `apenas 6,5 milhões de hectares se mantêm `disponíveis para actividades agrícolas sob determinadas condições isto é muito menos do que alguns esperavam e nem sequer tem em consideração os direitos das comunidades à terra que ainda não tenham sido delimitados do mesmo modo os recursos florestais são mais abundantes na parte central e norte do país em comparação com o sul figura 2 e figura 3 ilustra-se também claramente a importância dos diferentes tipos de floresta e coberturas lenhosas tons verdes em comparação com a agricultura tons acastanhados desde os acordos de paz o sector florestal tem sofrido grandes mudanças que resultam em geral na drástica redução e degradação da base de recursos ao mesmo tempo houve um forte aumento dos pedidos de novas concessões florestais veja a figura 3 e em particular das licenças simples que se encontram muito menos regulamentadas do que as concessões mais recentemente tem havido uma grande procura de acesso a grandes áreas superiores a 150.000 hectares por parte de empresas estrangeiras para criarem novas plantações florestais houve um caso em que cerca de 10.000 famílias foram identificadas como ocupantes duma parte das áreas solicitadas as promessas subsequentes de dar oportunidades de trabalho a esses moradores como forma de evitar possíveis grandes conflitos ligados ao acesso à terra nas plantações parecem meio simplistas a tabela 2 fornece dados quantitativos sobre a existência de diferentes tipos de floresta e de direitos de exploração florestal 8

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reconhecer direitos sobre os recursos naturais em moçambique figura 1 ­ aptidão potencial da terra para a agricultura de sequeiro fonte iiam-darn 2008 9

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reconhecer direitos sobre os recursos naturais em moçambique figura 2 ­ cobertura da vegetação em moçambique fonte dntf 2007 10

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reconhecer direitos sobre os recursos naturais em moçambique figura 3 parque reservas concessões de florestas em moçambique fonte dntf,2007 11

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reconhecer direitos sobre os recursos naturais em moçambique tabela 2 ­ panorama quantitativo da ocorrência de florestas dos direitos de exploração de florestas e das tendências de degradação das florestas floresta de floresta conservação e produtiva de protecção 2007 a 2007 a 683 2,422 1,437 1,419 1,951 3,340 4,113 2,317 3,176 6,050 26,908 138 1,357 982 1,886 1,505 882 951 455 1,628 3,379 13,163 concessões titulares de florestais licenças no ­ 2008 simples no b -2008 b 0 3 12 27 10 6 43 18 31 6 156 9 66 77 121 46 54 98 61 65 19 616 taxa de taxa de desflorestação desflorestação 1972-1990 a 1990-2002 a 17 3 14 12 10 16 26 28 11 8 145 16 13 11 20 23 27 31 33 25 21 220 plantações florestais 2008 b 0,004 0,012 0,093 0,516 1,306 0,019 1,186 0,062 0,203 6,404 província maputo gaza inhambane sofala manica tete zambézia nampula c delgado niassa total fontes a inventário florestal nacional dntf 2007 b relatório anual da dntf de 2008 os números das áreas são em 000 hectares e 000 ha/ano as variações nas taxas de desflorestação das diferentes províncias resultam do impacto da guerra civil e posteriormente da estabilidade pós conflito e da pressão da população sobre a base dos recursos naturais na ausência dum sector florestal bem regulamentado um inventário nacional de gases com efeito de estufa realizado em 1994 estimou o total das emissões directas para moçambique em 9,265 gg de co2 estimou-se que a contribuição dada pela alteração do uso da terra e pela silvicultura correspondia a 8 do total tendo em conta que desde o último inventário é quase certo que tenham ocorrido grandes alterações na cobertura da terra prevê-se que tenha havido um aumento significativo das emissões provenientes da alteração do uso da terra e da desflorestação está neste momento a decorrer um novo inventário nacional de gases com efeito de estufa para o período 1995-2004 gom 2009 procedimentos e metodologias para delimitar as terras comunitárias existem várias metodologias para garantir os direitos da comunidade à terra embora os princípios básicos sejam semelhantes a abordagem do plan foncier rural bem conhecida em vários países da África ocidental incluindo o benim a costa do marfim e o burkina faso é um dos exemplos o seu desenvolvimento ocorreu num contexto de paz antecipando porém conflitos seríos de terra principalmente entre agricultores estabelecidos e novos colonos incluindo criadores de gado e pastores a metodologia utilizada em moçambique foi desenvolvida numa situação pós-conflito dentro dum contexto específico em que era preciso responder a uma série de ameaças as primeiras investigações foram feitas já em 1993 iii as abordagens e técnicas foram posteriormente afinadas noutros países incluindo a guinébissau e angola finalmente isto resultou naquilo que se pode chamar a metodologia de moçambique para a delimitação de terras comunitárias iv a qual está prescrita na lei pelo anexo técnico at um complemento aos regulamentos da lei de terras v o processo encontra-se ilustrado esquematicamente na figura 4 e inclui os seguintes passos 12

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reconhecer direitos sobre os recursos naturais em moçambique 1 fase de sensibilização transmitindo a informação e organizando o processo o primeiro passo envolve informar a população local sobre a legislação da terra e doutros recursos naturais e sobre assuntos de desenvolvimento local centrando-se nas possibilidades oferecidas por estas plataformas para garantir os direitos à terra e aos recursos naturais e para uma melhor gestão das mesmas o at sugere uma série de eventos e de encontros ao longo do tempo para conseguir isto a comunidade também selecciona entre 3 e 9 membros para a representarem nos assuntos da terra e para assinarem documentos de delimitação 2 fase de diagnóstico utilizando o diagnóstico rural participativa drp os objectivos da drp são dois i provar que a comunidade tem um direito adquirido à terra obtido através da ocupação de acordo com as normas e práticas costumeiras e ii estabelecer os limites territoriais sobre os quais estes direitos se aplicam utilizam-se uma variedade de técnicas incluindo diagramas de venn para estabelecer as responsabilidades institucionais pela gestão de terra transectos entrevistas semi-estruturadas para esclarecer o funcionamento das instituições locais ligadas à terra e à gestão uma série de técnicas visuais para estabelecer o funcionamento da gestão da terra e dos sistemas de produção incluindo a sua expansão territorial e técnicas para estabelecer a dinâmica da ocupação do espaço ao longo do tempo 3 mapeamento participativo durante a drp os diferentes grupos de interesse produzem uma série de mapas participativos podendo cada um dele ter opiniões particulares sobre a forma como a comunidade ocupa e utiliza o espaço estes mapas apresentam os alegados limites do território da comunidade identificam as comunidades vizinhas por nome e localização e dão uma ideia da presença e distribuição da terra e dos recursos naturais no território recomenda-se fortemente a utilização de fotografias aéreas ou de imagens de satélite com uma resolução razoável mas esta muitas vezes não é aplicada 4 cruzamento de referências e confirmação de informações ao comparar os diferentes mapas participativos e completando-os com outras informações acerca da história dos sítios sociais e religiosos dos sistemas de produção e do uso dos recursos naturais e da gestão da terra produz-se um mapa composto com base no consenso chamado o cartograma este mapa não tem escala não é o produto de trabalho de agrimensura mas apresenta distâncias e áreas proporcionais do território da comunidade e dos seus recursos naturais 5 validação da informação com os vizinhos o cartograma é confirmado junto das comunidades vizinhas que foram identificadas durante o drp efectua-se uma visita a cada comunidade uma comunidade alvo pode ter até 4-5 comunidades vizinhas e o mapa de consenso é analisado numa série de reuniões o processo de delimitação de terras comunitárias não pode continuar na ausência dum acordo entre as diferentes comunidades 6 processamento cadastral as actividades seguintes fazem parte do processamento cadastral feito serviços provinciais do cadastro spgc 13

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reconhecer direitos sobre os recursos naturais em moçambique · transferência do cartograma para um mapa topográfico normalmente com uma escala de 1:50.000 georeferenciamento dos pontos de limite quando necessário utilizando equipamento simples de gps produção duma `memoria descritiva que é uma narrativa que descreve a natureza e a localização de cada ponto e linha de limite identificado e numerado verificação local do mapa final junto da comunidade e dos seus vizinhos numa única reunião após chegar a um acordo final os mapas e documentos são assinados pela comunidade e pelos representantes das comunidades vizinhas despacho do processo pelo estado na sua função de proprietário de toda a terra em moçambique registo nos registos cadastrais sendo toda a documentação registada no cadastro provincial após obtenção do despacho formal os spgc emitem um certificado de terra comunitária cujo original é enviado para a comunidade · · · · a delimitação de terras comunitárias encontra-se portanto totalmente sustentada pela lei é juridicamente completa e sujeita à aplicação da lei o at também inclui um conjunto de formulários padrão que se devem preencher antes de se poder aceitar legalmente o processo e de se poderem registar as terras comunitárias no cadastro a metodologia em si resulta das boas práticas aprendidas com uma série de 21 experiências piloto implementadas em todas as 10 províncias do país sob diferentes condições sócio-ambientais estas foram facilitadas por diferentes ongs prestadores de serviços com o envolvimento de todos os dez spgc o at resultante é portanto o produto duma rede ampla e diferenciada de prestadores de serviços incluindo agentes e instituições públicas e privadas e obteve um elevado nível de legitimidade desde a sua origem 14

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reconhecer direitos sobre os recursos naturais em moçambique 1 figura 4 ­ metodologia de delimitação fase de sensibilizaÇÃo transmitindo informaÇÃo e 2 fase de diagnÓstico utilizando tÉcnicas de drp 3 mapas participativos produzidos por grupos diferentes 4 cruzamento de referÊncias e confirmaÇÃo da informaÇÃo dos 5 validaÇÃo da informaÇÃo junto dos vizinhos 6 transferÊnca de informaÇÃo e registo cadastral 15

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