O PROCESSO E A TÉCNICA

 

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o processo e a tÉcnica legislativa municipal unidade de produção de pareceres e informações jurídicas ­ uppij 2a edição são paulo 2001

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c da fundação prefeito faria lima cepam centro de estudos e pesquisas de administração municipal trabalho elaborado por yara darcy police monteiro e arabela maria sampaio de castro revisto atualizado e ampliado por laís de almeida mourão ficha catalográfica elaborada pela unidade de produção de documentação e informação ­ updi fundaÇÃo prefeito faria lima ­ cepam unidade de produção de pareceres e informações jurídicas ­ uppij o processo e a técnica legislativa municipal elaborado por yara darcy police monteiro e arabela maria sampaio de castro 2.ed rev atual por laís de almeida mourão 112 p 1 poder legislativo 2 processo legislativo 3 técnica legislativa ii monteiro yara darcy police iii castro arabela maria sampaio de iv mourão laís de almeida rev e atual v título cdu 342.52

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mensagem do governador as transformações pelas quais o país tem passado redesenharam as atribuições dos poderes públicos suas relações com o setor privado e com os cidadãos os avanços das tecnologias da informação por sua vez abriram enormes possibilidades para a administração internamente e nas suas relações com a população simultaneamente os governos têm sido tensionados pelo contínuo aumento das demandas da sociedade justificadas não só pela persistência de um inaceitável déficit social mas também pela participação cada vez maior do nosso povo na vida política ­ fator aliás muito saudável para a democracia para encaminhar as soluções adequadas o estado ­ em qualquer das suas três instâncias constitucionais ­ vem abandonando aceleradamente o seu papel de produtor de bens e serviços assumido em decorrência de um modelo de crescimento que já não corresponde às necessidades atuais promover o desenvolvimento humano incentivar a atividade econômica gerar empregos estão agora entre as suas principais atribuições na verdade sua importância atual encontra-se na eficiência com que desempenha suas atividades promotora e fiscalizadora e também na prestação competente dos serviços que por natureza lhe cabem não é diferente no âmbito municipal a contigüidade da comunidade com os poderes aí localizados a proximidade entre representantes e representados ­ que nos municípios menos populosos reciprocamente até mesmo se conhecem pelo nome ­ além de propiciar um acompanhamento mais atento dos mandatos impõe respostas ágeis e conseqüentes daí a oportunidade desta série de publicações.

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da reflexão sobre a Ética ao esboço de regimento interno para câmaras municipais das informações sobre os consórcios intermunicipais a esclarecimentos sobre a lei de responsabilidade na gestão fiscal uma multiplicidade de temas é apresentada de forma clara e direta facilitando a consulta e a utilização geraldo alckmin governador do estado de são paulo

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apresentaÇÃo diante das transformações que têm agitado profundamente a face do mundo e do brasil o município se vê atualmente às voltas com situações novas e inusitadas a globalização a nova economia as inovações na tecnologia da informação certamente afetam os entes municipais mas não retiram deles em absoluto um papel fundamental na vida pública por contraditório que isso possa parecer a alguns esta nova situação não diminuiu em nada o papel do município trazendo-lhe ao contrário novas responsabilidades o municipalismo reforça-se com a globalização e a administração municipal deve transformar-se e modernizar-se para enfrentar esta nova realidade É assim com o intuito de colaborar com os municípios de são paulo seus administradores empreendedores e cidadãos em geral neste desafio que a fundação prefeito faria lima cepam órgão vinculado à secretaria de economia e planejamento do estado organizou esta série de publicações e seminários cujo tema geral é o fortalecimento institucional do município como estratégia para o desenvolvimento sustentável o objetivo assim é procurar explicar da forma mais clara objetiva e prática possível esta conjuntura plena de desafios e de oportunidades transmitindo informações atualizadas e confiáveis sobre uma gama de temas que abrangem administração local responsabilidade fiscal desenvolvimento sustentável consórcios e parcerias intermunicipais e tecnologia da informação governo eletrônico aplicada ao plano municipal entre outros assuntos de interesse buscando de forma constante o desenvolvimento social e econômico do estado de são paulo como um todo a secretaria de economia e planeja-

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mento orgulha-se de participar destes seminários e publicações que certamente contribuirão para o fortalecimento institucional do município elevando seu padrão de governabilidade andré franco montoro filho secretário de economia e planejamento

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prefÁcio com o presente manual a fundação prefeito faria lima ­ cepam órgão ligado à secretaria de economia e planejamento pretende oferecer a todos os cidadãos envolvidos com a administração de uma câmara municipal mas principalmente a seu quadro de vereadores subsídios que os auxiliem na tarefa de superar as dificuldades presentes na elaboração e tramitação dos atos legislativos e demais espécies normativas municipais acreditamos em suma que por intermédio dos conceitos e modelos aqui apresentados seja possível iniciar um processo de modernização e eficácia administrativo-legislativa fundamentais aliás para o bom desempenho e o desenvolvimento de qualquer organização dos legislativos municipais de nosso estado sergio gabriel seixas presidente

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sumÁrio mensagem do governador apresentaÇÃo prefÁcio introduÇÃo 13 processo legislativo municipal conceito 15 16 objeto as espÉcies normativas emenda À lom conceito 16 lei complementar e lei ordinária conceito lei em sentido material e formal 18 decreto legislativo conceito 19 resolução conceito 19 fases do processo legislativo fase introdutória iniciativa 21 emendas conceito e espécies 22 subemendas 23 substitutivo 23 retirada do projeto 23 18

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novo projeto em matéria rejeitada subfase introdutória comissões conceito 24 fase constitutiva discussão 25 votação 26 sanção 27 veto 27 fase complementar promulgação 29 publicação 29 vigência da lei 29 24 atos legislativos/espÉcies normativas emenda à lei orgânica modelo de emenda à lei orgânica 31 projeto de lei modelo de projeto de lei 33 projeto de lei procedimento 37 projeto de lei proposta 40 projeto de decreto legislativo modelo de projeto de decreto legislativo 46 projeto de decreto legislativo procedimento 47 projeto de decreto legislativo proposta 49 projeto de resolução modelo de projeto de resolução 52 projeto de resolução procedimento 54 projeto de resolução proposta 56 requerimento modelos de requerimento escrito 59 requerimento procedimento 61 requerimento proposta 62

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indicação modelos de indicação 64 indicação procedimento indicação proposta 67 moção modelo de moção 70 moção procedimento 70 moção proposta 72 emenda modelos de emenda portaria modelos de portaria 74 80 82 orientaÇÃo para interpretaÇÃo dos fluxogramas noÇÕes de tÉcnica legislativa introdução 83 conceito 83 importância da técnica legislativa 84 fases da técnica legislativa concepção da idéia 85 consecução do objetivo 85 formulação da lei 87 partes da lei 87 distribuição do assunto no corpo da lei redação da lei 90 esquema básico da lei 91 anexo 88

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introduÇÃo a cÂmara municipal organizaÇÃo de sua funÇÃo legislativa a câmara de vereadores é o órgão do poder legislativo que ao lado do poder executivo constitui o poder municipal a constituição de 1988 resgatou o princípio da separação e harmonia do poder presente em todas as constituições anteriores porém amesquinhado pela constituição de 1967 emendada em 1969 uma vez que concentrava competência no âmbito do executivo transformando-o num super poder e por via de conseqüência aniquilava o poder legislativo subtraindo-lhe competências próprias entre os avanços creditados à nova constituição destaca-se o reequilíbrio da repartição de competências entre os poderes com a devolução de prerrogativas ao legislativo dada a sua natureza de princípio ­ norma fundamental do sistema ­ deve esse novo equilíbrio ser adotado pelo município na organização dos seus poderes através da lei orgânica do município ­ lom cf art 29 caput assim na organização das funções legislativas e fiscalizadoras da câmara cumpre respeitar as disposições constitucionais correspondentes cf arts 59 a 73 que sejam decorrência do princípio da separação do poder nota-se também quanto ao processo legislativo que o município não mais está obrigado a seguir previsões constitucionais pertinentes ao congresso · 13

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nacional a lom pode estabelecer um processo legislativo simplificado adequado ao porte do município nessa conformidade compete à câmara municipal através da lom decidir dentre as espécies normativas enunciadas no artigo 59 da constituição federal as que são convenientes para a sua comuna a organização da função legislativa da câmara municipal consubstanciase no disciplinamento pela lom e pelo regimento interno da câmara do processo legislativo municipal ainda a elaboração dos atos normativos municipais deve atendimento à técnica legislativa adequada para efeitos didáticos este trabalho compreende duas partes processo legislativo municipal e noções de técnica legislativa 14 · · o processo e a técnica legislativa municipal ·

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processo legislativo municipal desde as eras primitivas o homem sempre procurou viver em sociedade o viver isolado é antinatural no homem que busca sempre o convívio dos seus semelhantes desse convívio surgem conflitos porquanto o interesse de um esbarra no interesse contrário do outro primitivamente eram esses conflitos solucionados pela força disso resultava vencer sempre o mais forte sem qualquer consideração quanto a ter ou não razão na evolução social que se desenvolveu o estado ­ assim considerada a nação politicamente organizada ­ passou a assumir o poder de determinar a conduta dos homens exatamente para evitar a guerra entre eles e a desagregação da própria sociedade o estado portanto eliminou a autotutela privada dominada sempre pela força e o fez impondo normas de conduta a serem obrigatoriamente cumpridas pelos homens fixados em seu território nesse processo evolutivo o estado passou a deter o poder de aditar leis e também a se submeter a elas daí ter surgido num último grau de evolução o estado de direito que é o estado moderno conseqüência típica do estado de direito é a necessidade de o estado regular o próprio sistema por ele utilizado para a elaboração das leis eis como e porque surgiu o processo legislativo conceito processo legislativo é o conjunto de atos ordenados para a elaboração · 15

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das leis no direito brasileiro o processo legislativo abrange tanto a feitura das leis quanto dos atos normativos individuais como o são o decreto legislativo e a resolução enquanto que a lei é um ato normativo geral portanto no brasil o processo legislativo é o conjunto de atos e normas que regulam a elaboração dos atos normativos gerais e individuais há outros atos de competência da câmara municipal que assumem também caráter de propositura porque sujeitos em regra à deliberação do plenário mas não são atos normativos por isso não se encontram submetidos ao processo legislativo mas somente ao disposto no regimento interno da câmara são eles a indicação o requerimento e a moção a portaria é um ato administrativo puro nunca sujeito à deliberação do colegiado mas inserida na competência administrativa do presidente da câmara esses atos encontram-se definidos e exemplificados no final deste tema objeto as espÉcies normativas são objetos do processo legislativo os atos normativos cuja elaboração ele vai disciplinar a constituição federal no artigo 59 dispõe que o processo legislativo compreende a elaboração de emendas à constituição leis complementares à constituição medidas provisórias leis delegadas leis ordinárias decretos legislativos resoluções restam pois na competência legislativa do município as emendas à lei orgânica leis complementares e ordinárias decretos legislativos e resoluções emenda À lom conceito a emenda é o ato normativo capaz de proceder alteração na lom 16 · · o processo e a técnica legislativa municipal ·

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constituindo-se a lom no diploma organizativo municipal assim como a constituição estadual o é para o estado-membro e a federal para o país deverá prever a possibilidade de sua alteração porque não se pode pretender imutável e alheia às novas necessidades de interesse público a emenda à lom para ser aprovada seguirá o mesmo mecanismo estabelecido para a elaboração do próprio diploma organizativo estabelecido no artigo 29 da cf votação em dois turnos prazo mínimo de dez dias entre uma votação e outra quórum para a aprovação dois terços dos membros da câmara promulgação pelo próprio legislativo e não contrariar os preceitos estabelecidos nos incisos de i a xiv do artigo 29 porque de obediência obrigatória a aplicação às emendas constitucionais municipais dos mesmos requisitos exigidos para a elaboração da carta própria se faz necessária ante o princípio da rigidez constitucional que norteia a lei maior e por conseguinte as constituições que a ela deverão estar adequadas sob pena de ter-se em níveis municipal e estadual alterações constantes e por vezes descabidas gerando a instabilidade da ordem jurídica a emenda à lom assume portanto alto grau de importância não podendo ser apresentada ou aprovada em momentos de conturbação e de instabilidade institucional tal como se dá em relação à constituição federal e à estadual desse modo a espécie normativa de que ora cuidamos sofre em nível municipal limitações materiais e circunstanciais pois é inerente à alteração de qualquer diploma organizativo a detenção de prerrogativa do ente federado e a estabilidade democrática apresentam-se como limitações circunstanciais à alteração da constituição municipal vigência de estado de sítio ou estado de defesa ce artigo 60 § 1o e de intervenção estadual no município ce artigo 35 pois o ente interventor assume competências do ente intervindo · · fundação prefeito faria lima cepam · 17

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