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editorial direito à cidade os editores quem trabalha com políticas públicas observa como alguns temas surgem são enfrentados e perdem foco às vezes desaparecendo pelo menos da agenda de prioridades por outro lado outros se tornam persistentes pela sua pertinência como problemas críticos de sobrevivência na sociedade diante da falta de vontade ou de condições políticas para a sua solução o tema do direito à cidade não é novo mas a cada momento surge no debate com vigor crescente ou com novas abordagens sua persistência no tempo o torna irremediável para aqueles que vivem pensam e governam a cidade mesmo diante de dificuldades políticas estruturais e de contexto passamos do discurso à prática tentando ir além das promessas e de meras diretrizes formuladas em políticas urbanas em busca de novas atitudes e de instrumentos para a ação transformadora a verdadeira conquista a contabilizar no tema é a criação com avanços e recuos de um espaço político e institucional mais favorável à afirmação de direitos afinal neste mundo que se urbaniza a taxas crescentes deveria ser sem volta o caminho do direito à cidade para todos nisto o tema se une a uma ampla agenda associada de lutas sociais sobretudo urbanas pela construção de espaços de vida mais justos e inclusivos de fato a democracia parece mesmo querer se afirmar como forma geral de governo e de organização societária mesmo onde governos ainda resistem a vozes insistentes e corajosas das ruas entretanto a democracia só irá mesmo mostrar que vingou quando e onde o simples olhar sobre a cidade puder reconhecer seus cânones expressos em cada bairro em cada rua em cada moradia e na vida de cada cidadão e cidadã a revista de administração municipal municÍpios tem a satisfação de lançar este seu número com trabalhos de articulistas com extensa experiência em cidade e em habitação de interesse social para os municípios brasileiros e para a administração pública em geral do país o tema traz motivações renovadas além do dito acima pelo enorme estoque de conhecimento acumulado no brasil nesses assuntos o que pode apoiar programas de governos consequentes pelas competências do município em questões estruturais para o desenvolvimento urbano e humano pelas oportunidades atuais de ação federativa com os estados e a união confira o tema no próximo número da revista e finalmente pelo reconhecimento ­ mesmo pelos mais conservadores ­ da importância da inclusão social para o desenvolvimento do país como a revista não tem o propósito de lançar números monotemáticos completa esta edição um artigo sobre desenvolvimento sustentável em Áreas de proteção ambiental municipais um estudo de caso na serrinha do alambari a sessão finanças municipais traz matéria sobre despesas com a educação a sessão em foco noticia a realização de dois eventos internacionais ocorridos no panamá tratando de intercâmbio e de cooperação sobre melhores práticas de governo e desenvolvimento finalmente a sessão pareceres e jurisprudência dispõe a um público maior de leitores respostas da consultoria jurídica do ibam aos seus associados missÃo da revista a missão da revista é ser um meio de difusão de informação de estudos de resultados de pesquisas inéditas e um fórum de debate sobre temas de interesse nacional e internacional relacionados ao federalismo à descentralização ao desenvolvimento da capacidade institucional dos governos municipais à construção de uma sociedade democrática e à valorização da cidadania revista de administração municipal municÍpios ibam 3

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Índice expediente a revista de administração municipal ­ municÍpios é uma publicação do instituto brasileiro de administração municipal ­ ibam de periodicidade trimestral depositada na reserva legal da biblioteca nacional e no catálogo internacional de periódicos sob o n.° bl issn 0034-7604 registro civil de pessoas jurídicas n.° 2.215 editores heraldo da costa reis ­ editor técnico sandra mager ­ produção gráfica ana kelly de jesus ­ apoio editorial artigos e reportagem articles and reportage 05 o registro público do título de posse como fator inicial e essencial para a superação da informalidade territorial urbana the public register of tenure as a factor essential for the initial and overcoming the informal urban land alberto m r paranhos 16 25 porque fomos a medellin e a bogotá because we went to medellin and bogota antônio augusto veríssimo dinâmica urbana recente da cidade do rio de janeiro considerações a partir da análise de dados dos censos do ibge e do licenciamento urbanístico municipal urban dynamics of the recent city of rio de janeiro conselho editorial ana maria brasileiro unifem/onu/washington/estados unidos celina vargas do amaral peixoto fgv/rio de janeiro/rj emir simão sader clacso/buenos aires argentina fabrício ricardo de limas tomio ufpr/curitiba/pr jorge wilheim consultor em urbanismo são paulo sp nilton almeida rocha ibam rio de janeiro/rj paulo du pin calmon unb/ceag/brasília/df e rubem césar fernandes viva rio rio de janeiro/rj conselho técnico alexandre santos heraldo da costa reis e marlene fernandes esta publicação consta do indexador internacional lilacs ­ américa latina e caribe e nas seguintes páginas · fea/usp departamento de administração · fgv biblioteca mário henrique simonsen · unb biblioteca machado de assis · biblioteca nacional · instituto brasileiro de informação em ciência e tecnologia catálogo coletivo nacional ccn · association of research libraries · latin americanist research resources project · institut des hautes Études de l amérique latine centre de recherche et de documentation sur l amérique latine · facultad de ciencias juridicas y politicas universidad central de venezuela · hacer hispanic american center for economic research assinaturas tel 21 2536-9711 2536-9712 · revista@ibam.org.br valor da assinatura anual r 48,00 tiragem 2 mil exemplares redaÇÃo coordenação editorial edição 1 ­ comunicação serviços ltda · telefax 21 2462-1933 jornalista responsável mauricio s lima mtb 20.776 jornalismo ana cristina soares revisora gramatical lucíola m brasil programação visual comunicação serviços ltda foto de capa sxc.hu departamento comercial contato 21 2462-1933 os artigos refletem a opinião de seus autores É permitida a sua reprodução desde que citada a fonte ibam ­ edifício diogo lordello de mello largo ibam 1 ­ humaitá ­ rio de janeiro rj cep 22271-070 tel 21 2536-9797 www.ibam.org.br conselho de administração joão pessoa de albuquerque presidente edgar flexa ribeiro edson de oliveira nunes henrique brandão cavalcanti luiz antonio santini rodriques da silva maria terezinha tourinho saraiva mayr godoy raymundo tarcísio delgado e tito bruno bandeira ryff conselho fiscal aguinaldo helcio guimarães paulo reis vieira e roberto guimarães boclin superintendência geral paulo timm representaÇÕes são paulo avenida ceci 2081 · planalto paulista são paulo · sp · cep 04065-004 · tel/fax 11 5583-3388 · ibamsp@ibam.org.br santa catarina rua sete de setembro 483 sl 01 edifício ipiranga centro blumenau sc cep 89010-201 · tel/fax 47 3041-6262 · ibamsc@ibam.org.br considerations from the analysis of census data from ibge and urban municipal licensing henrique barandier 38 57 a questão da habitação no brasil retrospectiva e momento atual the housing question in brazil retrospective and current moment alberto lopes desenvolvimento sustentável em Áreas de proteção ambiental municipais um estudo de caso na serrinha do alambari sustainable alambari development in municipal environmental protection areas a case study in the serrinha roberto naime pareceres e jurisprudÊncia reports and jurisprudence 67 70 assistência social e princípio da universalidade das ações de saúde pública incidência de issqn nos serviços cartorários notariais e de registro seÇÕes sections 54 ­ finanÇas municipais municipal finances 74 ­ em foco highlighting 4 ano 57 n ° 279 janeiro/fevereiro/março

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informalidade territorial o registro público do título de posse como fator inicial e essencial para a superação da informalidade territorial urbana alberto m r paranhos economista urbano consultor internacional em gestão urbana e municipal almadaropa@gmail.com resumo o ensaio argumenta em favor da necessidade de se regularizar a posse da terra e suas benfeitorias nos assentamentos precários do brasil mediante os serviços dos cartórios de registro de títulos e documentos espera-se com isto mais agilidade transparência e justiça no decorrer dos procedimentos de formalização da ocupação territorial e especialmente nos casos eventuais de desapropriação para fins de utilidade pública em quea mais-valia decorrente dos investimentos das famílias envolvidas devem ser computados no cálculo das indenizações o texto comenta a estimativa do valor econômico dessa informalidade patrimonial e sugere um conjunto de iniciativas para consolidar e aperfeiçoar o processo já em andamento em algumas cidades palavras-chave informalidade regularização assentamentos humanos registro patrimônio introdução o propósito deste ensaio é motivar a reflexão sobre a situação da informalidade no interior das cidades brasileiras e por extensão também as latino-americanas e caribenhas com critérios objetivos o texto defende a prioridade a ser dada ao registro público do título de posse por ser um elemento inicial e essencial aos esforços para se obter uma regularização urbanística e jurídica socialmente justa para as famílias residentes em assentamentos precários a contribuição está focalizada nos documentos oriundos de normatização brasileira especialmente aqueles derivados de compromissos internacionais assumidos pelo estado brasileiro pelo governo da época adicionalmente a contribuição articula esses documentos e outras pesquisas e informações no intuito de apresentar um panorama que sustente a argumentação ao final as sugestões se referem a possíveis iniciativas que com certeza permitirão mais agilidade operacional nos agentes afetos a este problema nos três poderes da república e em todas as instâncias territoriais de gestão de modo a atender com mais rapidez e eficiência as aspirações de cidadania urbana desse segmento mais vulnerável da população o texto está organizado em oito tópicos a saber · oprimeirotrataaconceituação básica que norteia o assunto da informalidade territorial à luz de um processo de sustentabilidade urbana partindo dos principais elementos que caracterizam as cidades brasileiras e latino-americanas em geral · nosegundoenoterceiro comenta-se a plataforma brasileira do estatuto da cidade que não apenas permite o processo de regularização como assegura a operacionalização de um direito constitucional · o quarto recupera a informação dos compromis informalidade territorial revista de administração municipal municÍpios ibam 5

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informalidade territorial sos internacionais da agenda hábitat e das metas de desenvolvimento do milênio que todos os países membros do sistema onu se comprometeram a cumprir · o quinto apresenta resumidamente o exercício de responsabilidade social do 6º rtd · o sexto argumenta em favor da necessidade de consolidar e ampliar essa iniciativa · o sétimo comenta a estimativa econômica do patrimônio informal urbano feita por meio de pesquisa amostral do bid · o oitavo apresenta considerações finais que incluem um conjunto de sugestões de capacitação de agentes públicos envolvidos com o processo de regularização fundiária gião do mundo em desenvolvimento com a maior taxa de urbanização2 2 é a região do mundo em desenvolvimento com a maior descentralização política e administrativa3 e 3 é a região com prevalência e não só do mundo em desenvolvimento das maiores brechas de desigualdade socioeconômica4 nesse contexto o desafio dos governos nacionais e subnacionais da região poderia resumir-se atualmente em como obter vantagens da urbanização e da descentralização para reduzir as disparidades socioespaciais das cidades contribuindo para diminuir a brecha de desigualdade este desafio está intrinsecamente vinculado ao conceito de desenvolvimento urbano sustentável que poderia ser definido da seguinte forma É o processo pelo qual todas as forças que interagem em um território seja explorando-o ou transformando-o sob a liderança da autoridade pública eleita para a gestão desse território discutem as opções de crescimento e desenvolvimento do assentamento humano e da economia nele incidentes e acordam iniciativas convergentes dentro de um contexto que permita a priorização dos interesses coletivos sobre os interesses individuais e setoriais de cada força tendo como eixo norteador o uso racional dos recursos naturais do território o melhor aproveitamento de suas potencialidades atuais e futuras sabendo administrar e explorar as oportunidades disponíveis no momento e reconhecendo as eventuais limitações existentes sem prejudicar nem comprometer o potencial futuro desse território ou de sua população residente e usufrutuária5 uma das dimensões mais visíveis da desigualdade socioeconômica nas cidades grandes e médias da região e muitas das menores é a forma pela qual se procederam o uso e a ocupação de seu território não são raras as cidades em cuja composição do tecido urbano mesclam-se loteamentos convencionais com assentamentos precários tais como favelas loteamentos clandestinos invasões de terrenos públicos e privados ocupação de áreas ambientalmente frágeis ou protegidas inclusive aquelas que apresentam risco de vida para quem ali constrói sua moradia geralmente precária afora a existência de edificações de habitabilidade discutível como cortiços e assemelhados neste ponto da argumentação é bom alertar logo sobre a confusão e a dubiedade correntes ao tratarem-se os temas de informalidade precariedade carência e pobreza mesmo referindo-se na maioria das vezes aos mesmos contingentes populacionais eles não são sinônimos embora haja muitos casos em que ocorre uma associação entre a informalidade territorial como expressão da desigualdade que caracteriza as cidades da américa latina e do caribe está registrado em diversos documentos oficiais de governos e de agências internacionais que a região da américa latina e do caribe al&c 1 se caracteriza por três elementos bem marcantes quando descrevem o seu estágio atual do processo de desenvolvimento 1 é a re 6 ano 57 n ° 279 janeiro/fevereiro/março

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não são raras as cidades em cuja composição do tecido urbano mesclam-se loteamentos convencionais com assentamentos precários tais como favelas loteamentos clandestinos invasões de terrenos públicos e privados se ao menos os moradores originais pudessem usufruir desse jogo capitalista normal incorporando ex-ante uma parte dos ganhos advindos dessa operação urbanística entretanto o que se observa na maioria das vezes é que mesmo quando os habitantes recebem alguma indenização esta é insuficiente para o seu reassentamento na mesma zona urbana isso significa ao fim que perderam patrimônio real renda e possibilidade de uso de serviços públicos melhores principalmente porque falta-lhes uma documentação jurídica de fé pública que comprove o seu direito à cidade eles a precariedade tem um viés mais jurídico e regulamentar enquanto a pobreza se refere geralmente a renda e consumo e a carência focaliza a falta de infraestrutura de equipamentos e de serviços essas características coincidem quando se referem a um assentamento informal ocupado por famílias pobres em área sem equipamento nem infraestrutura nem serviços adequados constituindo um gueto de excluídos dentro do espaço dito urbanizado também inexistem títulos de fé pública que garantam seus direitos territoriais por outro lado não coincidem quando ocorre uma ocupação de alto padrão habitacional invadindo uma área verde ou uma reserva florestal ou outro tipo de área geralmente com vista privilegiada em relação à cidade e suas amenidades ambientais essa ocupação caracteriza a informalidade pela precariedade jurídica senão a ilegalidade mas não os demais elementos também ocorrem abusos quando a área dita informal e precária se vê de repente em uma situação privilegiada na lógica do mercado imobiliário o processo de regularização acaba sendo reduzido a uma estratégia de remoção desses habitantes originais para outros locais nem sempre próximos de modo a tornar aquela área disponível para novos investimentos públicos ou privados dotando o lugar de serviços e de equipamentos de qualidade para atrair população de estratos socioeconômicos superiores assegurando assim a mais-valia territorial esse procedimento não seria tão injusto a oportunidade de regularização advinda do estatuto da cidade depois de quase 20 anos circulando entre as comissões especializadas do congresso nacional brasileiro e graças a uma grande pressão popular e de algumas agências de cooperação internacional ­ e com o apoio de algumas entidades federais que entenderam a prioridade e a urgência da proposta ­ foi aprovada a lei complementar nº 10.257 de 10 de julho de 2001 a lei regulamenta os artigos 182 e 183 da constituição federal estabelecendo as diretrizes gerais da política urbana e definindo a função social da propriedade também conhecida como o estatuto da cidade essa lei foi complementada pela medida provisória nº 2.220 informalidade territorial revista de administração municipal municÍpios ibam 7

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informalidade territorial nas cidades de porte grande ou médio do brasil e da maioria dos países da al&c uma parte da área considerada urbana não tem os serviços equipamentos ou infraestrutura que permitam defini-la como urbanizada de 4 de setembro de 2001 que dispõe sobre a concessão de uso especial prevista no parágrafo primeiro do artigo 183 da constituição federal entre outros assuntos em seguida o governo federal reorganizou sua estrutura administrativa interna de modo a concentrar os principais assuntos urbanos em um mesmo ministério pela primeira vez na história não se titula com alguma referência de cunho setorial mas sim territorial criou-se o ministério das cidades cuja denominação tornou muito claro o seu propósito e os objetivos de ação em síntese o estatuto da cidade propõe uma série de instrumentos jurídicos inovadores tanto no contexto brasileiro como latino-americano e das regiões em desenvolvimento adicionalmente seguindo a característica regional de descentralização e a tradição municipalista brasileira ele exige que uma lei municipal seja adotada para a aplicação do estatuto no âmbito de cada município onde ficarão estabelecidos os critérios locais para a aplicação inferiores aos padrões usuais especialmente no que tange às condições de conforto higiene e habitabilidade definidos geralmente nas leis municipais de uso e ocupação do solo por um lado o estatuto da cidade veio preencher a lacuna jurídica que permite a ação governamental formal e focalizada apesar de que diversos governos municipais encontraram brechas e outros expedientes para contornar essa lacuna e realizar a urbanização desses assentamentos informais às vezes de forma legalmente precária expondo-se ao risco de enfrentar demandas de toda ordem na justiça por outro lado o volume crescente dos votos desses residentes associado ao aperfeiçoamento de sua educação e cultura cívicas forçaram as instâncias governamentais a não ignorar o estatuto da cidade principalmente quando o governo federal aumentou as possibilidades de financia a regularização fundiária nas cidades de porte grande ou médio do brasil e da maioria dos países da al&c uma parte da área considerada urbana não tem os serviços equipamentos ou infraestrutura que permitam defini-la como urbanizada muitas vezes a população residente nessas áreas ultrapassa 20 do total da cidade e em alguns casos é até superior a 50 por diversas razões administrativas legais e até ideológicas os governos nacionais e locais desprezaram ou desconsideraram essas áreas ao serem mencionadas como subnormais nos mapas dos planos diretores ou planos de desenvolvimento local já que apresentavam ocupação com parâmetros 8 ano 57 n ° 279 janeiro/fevereiro/março

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mento para esse processo de regularização o processo tem resumidamente duas dimensões fundamentais 1 a regularização urbanística e 2 a regularização jurídica a primeira decorre de responsabilidade municipal prevista na constituição federal e se refere ao fato físico o lote a parcela ocupada da terra a edificação o loteamento a infraestrutura o município tem por obrigação reconhecer o loteamento com a definição de áreas públicas e privadas aceitando o arruamento bem assim as reservas de área para futuros equipamentos de serviços públicos a segunda ou seja a regularização jurídica também é executada pelo município em decorrência da abertura genérica dada pelo estatuto da cidade e completada pelo marco legal municipal pertinente que trata de definir e de reconhecer a posse da área e da edificação ali existente nesses casos alguma instância municipal desempenha o papel de um cartório de registros até que o processo avance e amadureça de tal forma que se possa alcançar a outorga de um título de propriedade com averbação em um registro geral de imóveis rgi no entanto cabe ressaltar que na maioria das vezes não se pode chegar à etapa da propriedade considerada por muitos como ideal ­ apesar das controvérsias a este respeito ­ como pode ser visto a seguir os compromissos internacionais dos países em junho de 1996 o então centro das nações unidas para os assentamentos humanos cnuah hábitat organizou em istambul a segunda conferência das nações unidas sobre assentamentos humanos apelidada de habitat ii dando seguimento à primeira conferência realizada em junho de 1976 em vancouver canadá que provocou a criação do próprio cnuah a conferência teve como méritos principais 1 chamar a atenção do mundo todo tanto os países das regiões desenvolvidas como aqueles em processo de desenvolvimento para o crescimento das áreas de ocupação informal nas cidades especialmente nos casos em que essa ocupação se dá em zonas de risco 2 envolver no seu processo a organização de comitês nacionais de hábitat com a sugestão6 de que esses comitês fossem constituídos em forma tripartite incluindo representação do governo nacional dos governos locais e de organizações da sociedade civil7 3 impulsionar a convergência da representação municipal no mundo fomentando a criação de uma entidade mundial que pudesse defender na onu os interesses dos governos locais em forma independente dos governos nacionais 8 e 4 revitalizar a estrutura e o funcionamento do cnuah que foi promovido a um programa pleno do sistema das nações unidas com a nova denominação de programa das nações unidas para os assentamentos humanos un-habitat em inglês9 a conferência hábitat ii terminou com a adoção de um documento-compromisso global denominado agenda hábitat que foi negociado e aprovado em torno a dois eixos temáticos principais e complementares 1 provisão de moradia adequada para todas as famílias especialmente as mais vulneráveis e 2 promoção do desenvolvimento sustentável dos assentamentos humanos10 a agenda hábitat tornou-se o documento mandatório que norteia as atividades normativas e operacionais do onu-habitat mais tarde em 2000 a assembleia geral da onu realizou a sessão especial do milênio durante a qual foi discutida e aprovada a declaração do milênio para cujo monitoramento foram detalhados oito objetivos de desenvolvimento do milênio odms esses objetivos foram subdivididos em 18 metas específicas para as quais foram propostos inicialmente 48 indicadores de monitoramento agora em processo de revisão os objetivos de números 1 a 6 são têm um critério an informalidade territorial revista de administração municipal municÍpios ibam 9

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informalidade territorial o fato de uma ocupação de território urbano e sua edificação não existirem legalmente perante os órgãos do estado que administram esse território não significa que não tenham valor econômico no mercado imobiliário tropocêntrico já que definem ações voltadas ao desenvolvimento pessoal do ser humano per si quais sejam educação saúde e pobreza já o de número 7 está revestido de um caráter territorial e se refere tanto ao ambiente natural meta 9 como ao construído metas 10 e 11 enquanto o objetivo de número 8 tem um caráter vinculado aos arranjos institucionais para a cooperação internacional mesmo incluindo indicadores temáticos de setores específicos não decorrentes dessa cooperação telefonia e comunicações por exemplo cabe destacar no contexto deste ensaio que a meta 11 incluída no objetivo 7 estabelece alcançar para o ano 2020 uma melhoria substancial na qualidade de vida das pessoas que vivem em assentamentos precários o que reforça mais uma vez a necessidade de buscar-se a sustentabilidade das cidades e do desenvolvimento urbano este enunciado provocou muitas discussões para acordar mais precisamente o perfeito entendimento desta meta11 e dos termos nela contidos tais como melhoria substancial qualidade de vida e finalmente assentamentos precários a necessidade de esclarecer esses conceitos de forma a obter a concordância dos governos e demais entidades envolvidas no monitoramento das metas do milênio levou o onu-habitat a uma série de consultas com autoridades nacionais e locais bem assim entidades da sociedade civil universidades e setor privado o resultado foi um documento que trata de explicar o conteúdo da meta 11 e seus indicadores específicos de monitoramento12 um dos termos mais discutidos nesse processo foi o conceito de posse segura incluído no entendimento de qualidade de vida alguns países insistiam na necessidade de assegurar a propriedade do imóvel ocupado pelas famílias que vivem em assentamentos precários como resultado final do processo de regularização fundiária entretanto este não era a finalidade do enunciado da meta 11 o seu principal propósito é evitar a remoção forçada das famílias sem o devido processo jurídico que defina uma indenização justa pelas benfeitorias por elas realizadas daí a posição firme e constante por parte do onu-habitat para o conceito de posse segura e em consequência a importância de se desenhar um processo de regularização que reconhecesse a posse definisse a benfeitoria estimasse seu valor econômico e defendesse a família afetada contra remoções forçosas que desconsiderem seu direito adquirido o papel da responsabilidade social no apoio ao processo de regularização fundiária como visto a partir da 10 ano 57 n ° 279 janeiro/fevereiro/março

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pública é o canal de defesa dos direitos individuais coletivos e difusos especialmente com referência às comunidades que não têm acesso aos serviços particulares de advocacia para fazerem-se ouvir na justiça13 na região da al&c o brasil é um país que lidera os processos de responsabilidade social empresarial tanto no âmbito das grandes empresas nacionais e multinacionais14 como no caso de empreendimentos individuais e de menor âmbito mas igualmente impactantes para a melhoria substancial da qualidade de vida das famílias residentes em assentamentos precários tal como estabelece a meta 11 dos odms informado dessa iniciativa o escritório regional do onu-habitat para a al&c15 passou a acompanhar este processo e a difundi-lo para suas entidades parceiras chegou-se a estimular o 6º rtd a apresentar este caso no concurso mundial para o prêmio de melhores práticas em gestão urbana realizado no início de 201216 e patrocinado pela prefeitura de dubai nos emirados Árabes unidos infelizmente porém não foi possível atender a tempo o prazo de inscrição o brasil lidera os processos de responsabilidade social empresarial para a melhoria substancial da qualidade de vida das famílias residentes em assentamentos precários meta 11 e do estatuto da cidade ficou clara uma janela de oportunidade para os cartórios de registro de títulos e documentos rtds com efeito se os cartórios de registro geral de imóveis rgis lidam específica e exclusivamente com títulos efetivos de propriedade imobiliária os rtds poderiam assumir a tarefa de registrar os demais como é o caso da posse uma vez que este tipo de cartório registra qualquer título ou documento servindo como fiéis depositários do conteúdo dos mesmos e dando fé pública a essa informação exemplo modelar deste fato ocorre no rio de janeiro onde o 6º ofício rtd se propôs capitanear uma iniciativa de responsabilidade social empresarial apoiando algumas comunidades informais pavão pavãozinho manguinhos entre outras no levantamento topográfico dessas ocupações e de cada uma das benfeitorias casas barracos ou outro tipo de edificação quando houver a ação de mobilização foi muito bem aceita pelas comunidades interessadas e vem sendo mantida pela equipe cartorária com algum sacrifício pessoal ao contrário do que seria esperado outros cartórios não replicaram este ato de solidariedade comunitária e inclusive se voltaram contra ela alegando criação de filial argumento que dispensa qualquer comentário a despeito desse fato a iniciativa do 6º ofício foi prontamente reconhecida e apoiada pelo núcleo de terra e habitação da defensoria pública do estado do rio de janeiro o que aumentou a qualidade dos procedimentos e reforçou o impacto dos resultados já que a defensoria a necessidade de consolidar e ampliar essa iniciativa no brasil a justiça ordinária é um serviço prestado informalidade territorial revista de administração municipal municÍpios ibam 11

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informalidade territorial pelo estado federado e a regra geral quanto à interpretação da lei segue a lógica ­ cada cabeça uma sentença isto significa que o mesmo caso pode ter resoluções e sentenças distintas dependendo de quem o julgue apesar de já existir o ato da súmula vinculante a força da jurisprudência ainda é tênue outro elemento adicional a este contexto é que alguns tribunais estaduais incluem em sua estrutura organizacional varas especializadas para tratar assuntos específicos a exemplo da vara de família em alguns estados uma vara especializada para assuntos fundiários julga os processos de regularização a vantagem da existência dessa instância é que há maior probabilidade de que o mesmo assunto tenha a mesma resolução e sentença caso todos os estados tivessem varas especializadas em assuntos fundiários no âmbito de seus tribunais de justiça esse tema teria provavelmente mais agilidade e homogeneidade acelerando a implementação do estatuto da cidade de qualquer forma é preciso considerar que como em muitos dos países cujo arcabouço jurídico deriva do direito romano a maioria das resoluções nos foros brasileiros tem evidente inclinação de cunho patrimonialista com apego total de respeito ao direito de propriedade e sua preservação especialmente quando a propriedade é privada curiosamente esse apego nem sempre se aplica à extensão desse conceito nos casos de regularização fundiária talvez porque a maioria deles não resulte em propriedade plena senão apenas em cessão de uso ou talvez porque a maioria de quem ocupa a magistratura assim como a maioria de outras profissões universitárias vem de classes socioeconômicas superiores e acostumadas ao conceito clássico de propriedade e sua perpetuação a esperança está em que a nova geração de juízes e de juízas mais jovens e sensíveis às mudanças sociais venha lançar novas luzes sobe este assunto a ponto de equilibrar a tendência patrimonialista com uma preocupação social principalmente agora que já existe maior e melhor exposição do estatuto da cidade e outras leis de menor hierarquia entretanto o processo judicial no brasil ainda é muito lento agravado pela possibilidade de sucessivos recursos de apelação quase independentemente da decisão em primeiro grau tal situação leva a que muitos casos cheguem às cortes superiores já sobrecarregadas com casos de outras índoles atrasando ainda mais a finalização cabal do processo de regularização como já dito anteriormente dado que o conceito de súmula vinculante derivada das decisões da suprema corte ainda não é uma norma mandatória aquela corte se vê repetindo muitas vezes processos de apelação com conteúdo já julgado assim apesar de muitos avanços conceituais e tecnológicos já implementados pelo poder judiciário para acelerar suas operações os processos de regularização fundiária ainda são no mais das vezes lentos e pouco práticos por isso ainda requerem mais reforço político e instrumental seja pela maior pressão pública pela mobilização popular e dos setores comprometidos com a boa solução desse passivo social por uma modernização mais rápida do processamento das demandas seja enfim pela capacitação mais afinada e instrumental das pessoas que vão apresentar defender e julgar esses casos envolvendo aí o funcionalismo dos tribunais estaduais das varas especializadas em regularização fundiária das defensorias públicas e assim por diante a estimativa de valor do patrimônio construído nas Áreas de ocupação informal o fato de uma ocupação do território urbano e sua edificação não existirem legalmente perante os órgãos do estado que administram esse território não significa que não tenham valor econômico no mercado imobiliário sabe-se que o chamado mercado imobiliário informal 12 ano 57 n ° 279 janeiro/fevereiro/março

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é tão ativo quanto o formal inclusive com suas próprias regras e procedimentos o banco interamericano de desenvolvimento bid realizou uma pesquisa de campo em 12 países da al&c para estimar o valor do patrimônio construído que não está registrado em nenhum documento oficial 17 utilizando uma metodologia desenvolvida pelo ideólogo peruano hernando de soto que considera o valor de mercado das benfeitorias e a estimativa do valor de terreno aplicada aos diversos tipos de ocupação informal nos países pesquisados o bid chegou ao impressionante valor total de usd 1,2 trilhões como o brasil por exemplo não foi incluído nessa pesquisa de campo e como suas áreas informais equivalem a pelo menos o total das áreas semelhantes detectadas nos 12 países pesquisados o rolac/onu-habitat ampliou para o universo de todos os países da região a estimativa dessa pesquisa amostral chegando à conclusão de que o total do patrimônio informal urbano nas cidades de toda a al&c pode ser estimado ao redor de usd 3 trilhões18 É importante frisar que à exceção da república de el salvador todos os demais países latino-americanos cobram um tributo com base no patrimônio imobiliário19 geralmente com uma alíquota média em torno a 0.5 do valor de mercado nesse contexto tributário aquele patrimônio informal poderia gerar uma receita anual da ordem de usd 15 bilhões o que reforçaria bastante os cofres municipais já que na grande maioria dos países este tributo é da alçada dos governos locais À guisa de comparação o total da contribuição exterior para o desenvolvimento20 ou seja os recursos financeiros entregues pelas agências internacionais de fomento aos países da al&c exceto os casos de emergência para desastres chega a uma média anual de cerca de usd 5 bilhões ou seja a terça parte daquilo que já temos em resumo a região conta com um patrimônio imobiliário informal cujo rendimento anual é em tese muito superior ao que ela recebe a título de ajuda financeira à custa de apelos políticos por estes dados pode-se concluir que mesmo não tendo todos os recursos financeiros de que necessita a região dispõe de recursos próprios consideráveis mas seu território ainda é mal administrado o sr de soto em sua teoria estima que essa regularização deveria resultar na criação de uma garantia real hipoteca fundo financeiro vinculado ou outra fórmula que permitiria às famílias levantar recursos para melhorar sua moradia e seu hábitat além de um crédito inicial para começar algum negó cio mesmo no peru onde o governo impulsionou um esforço impressionante para regularizar a informalidade e apesar de seu resultado positivo quanto à entrega de títulos de posse e de propriedade essa teoria não se concretizou de fato esse possível empreendedorismo familiar baseado em levantar recursos dessa maneira não parece estar alinhado com a cultura comercial e financeira das famílias latino-americanas entretanto isso não invalida que se impulsione o processo de regularização e o devido registro desse patrimônio imobiliário já que se trata principalmente do reconhecimento de um direito o direito à cidade considerações finais antes de encerrar este ensaio com algumas sugestões de iniciativas de reforço é importante destacar que o direito à cidade implica igualmente em deveres para com a cidade o processo de implantação do estatuto da cidade e da meta 11 do milênio tem sido tão bem sucedido quanto à promoção do direito à cidade que muitas pessoas e entidades se esquecem de complementar essa promoção alertando que para cada direito existe um dever o dever para com a cidade abrange tanto os indivíduos nela residentes ou que dela usufruem como as empresas informalidade territorial revista de administração municipal municÍpios ibam 13

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informalidade territorial e as entidades que ali mantêm seus negócios o primeiro deles é respeitar as normas existentes e fazer um esforço junto ao poder legislativo para que o legal o justo e o moral finalmente coincidam já que nem sempre isso ocorre esse esforço se faz por meio de um engajamento cívico que começa nas rotinas simples do prédio onde se mora do bairro onde se vive ou se trabalha do uso dos espaços comuns da convivência esse dever continua por meio da solidariedade comunitária do apoio a quem precisa lembrando sempre que a constância das pequenas ajudas diárias de toda uma vida tem mais impacto que uma única grande ajuda eventual daí a necessidade de que indivíduos e entidades somem esforços também no caso do apoio à regularização fundiária como um exercício de solidariedade cidadã visando à diminuição das disparidades da cidade onde se vive por tanto para s e g uir adiante aqui no brasil com esse processo de regularização da posse e superação da informalidade urbana com justiça social e responsabilidade é necessário desenhar e implementar um esforço nacional somando as três esferas territoriais de governo federal estadual e municipal assim como os três poderes da república sem esquecer a ação capilarizadora promotora e fiscalizadora das organizações da sociedade civil incluídos aí o setor privado e as próprias comunidades interessadas mesmo se visto apenas pelo aspecto econômico o que seria limitado e míope em países como o brasil e a maioria dos vizinhos latino-americanos é impensável desprezar o imenso potencial de arrecadação de recursos ao desprezar este patrimônio imobiliário apenas por não haver instrumentos jurídicos adequados e vontade política explícita para que essas partes do território urbano sejam inseridas à cidade formal mesmo que de forma gradativa esses recursos já seriam revertidos rapidamente em benefício dessa mesma população antes precária para que deixasse de ser carente de serviços e de equipamentos com certeza ações de melhora na educação formal e cívica da população para que entendam melhor seus direitos e os correspondentes deveres para com a cidade propiciarão melhores instrumentos para avaliar a factibilidade das promessas políticas seu custo e a origem dos recursos para financiá-los fazendo da população urbana uma parceira essencial dos órgãos do estado na administração do território ocupado entre outras atividades que podem fazer parte desse esforço nacional com respeito à capacitação adicional do funcionalismo envolvido nos processos de regularização podem-se destacar a oficina de varas especializadas informação e capacitação de agentes b oficina de defensoria pública informação e capacitação de agentes c oficina de desembargadores discussão de marcos legais para avançar com segurança jurídica e mais velocidade operacional d oficina de procuradorias municipais e secretarias temáticas habitação urbanismo ambiente fazenda obras e serviços públicos informação e capacitação de agentes tanto em cada um dos setores temáticos como na visão global do assunto e promoção de adoção de súmula vinculante para os casos de regularização fundiária instrumento para homogeneizar procedimentos e sentenças agilizando os processos f oficina de meios de comunicação informação e capacitação de agentes sem ideologismos ou interesses politiqueiros g observatórios da sociedade civil para acompanhar casos estratégicos instrumento para manter o ritmo operacional e a prioridade estratégica fazendo da regularização uma verdadeira política de estado e não apenas um programa por mais importante que seja temporário de algum governo 14 ano 57 n ° 279 janeiro/fevereiro/março

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glossÁrio de siglas e acrÔnimos al&c américa latina e o caribe bid banco interamericano de desenvolvimento cglu organização mundial de cidades e governos locais unidos cnuah centro das nações unidas para os assentamentos humanos hoje onu-habitat fmcu federação mundial de cidades unidas iula união internacional de autoridades locais odms objetivos de desenvolvimento do milênio onu organização das nações unidas onu-habitat programa das nações unidas para os assentamentos humanos rgis cartórios de registro geral de imóveis rtd s cartórios de registro de títulos e documentos usd dólares americanos notas 1 o glossário de siglas e acrônimos utilizados encontra-se no final do texto 2 medida pela porcentagem da população total que vive em áreas urbanas qualquer que seja o critério de urbano 3 medida pela quantidade de serviços públicos prestados pelas esferas subnacionais de governo 1.e estados e municípios 4 medida pelo coeficiente de gini ou outro indicador de concentração de renda 5 conceituação do autor a partir da conciliação e consolidação de conceitos já reconhecidos pela literatura especializada sobre o assunto as palavras-chave que nortearam a conceituação proposta estão sublinhadas 6 nem sempre acatada pelos países que a consideraram um atropelo à soberania n.a 7 com efeito essa abertura inédita para que tanto os governos locais como organizações da sociedade civil participassem do plenário da conferência ao serem membros da delegação nacional ­ que deveria ser extraída dos comitês nacionais de hábitat ­ provocou diversos atritos não apenas entre as agências do sistema das nações unidas como entre algumas ongs internacionais que preferiam manter seu status de não somar-se a governos 8 o que foi concretizado a partir da fusão progressiva entre a iula a fmcu e a metrópolis entre 2001 e 2004 dando a origem à cglu ­ organização mundial de cidades e governos locais unidos 9 aceita-se a sigla onu-habitat para os idiomas espanhol e português n.a 10 É curioso que em muitos países e idiomas o termo assentamento humano ou simplesmente assentamento inclui implicitamente a acepção cultural de que é um fato físico fora do normal muitas referências a assentamento são apenas um eufemismo mediático para não usar o termo favela ou similar quando na realidade qualquer ocupação do solo feita pelo ser humano é um assentamento no verdadeiro conceito etimológico do termo assentar também foi curioso notar que durante a conferência hábitat ii no âmbito do diálogo 1 as cidades do século xxi houve um movimento não registrado oficialmente para que o nome da agência da onu a ser revitalizada deixasse de lado o plural e se chamasse simplesmente programa das nações unidas para o assentamento humano implicando com isso uma visão mais global e planetária de um único assentamento humano a ideia foi imediatamente rejeitada pelas delegações nacionais consultadas informalmente sobre sua possível adoção n.a 11 Á época considerou-se que o único elemento objetivo do enunciado era para o ano 2000 e tudo o mais requeria interpretação dado que o exercício de acompanhamento da meta é mundial as discussões tinham por propósito homogeneizar o entendimento da mesma para fins de comparação internacional 12 documento disponível em inglês e em espanhol no portal da agência 13 pois nesse caso a maioria delas coincide em ser informal carente precária e pobre ou seja uma flagrante desigualdade urbana 14 inclusive as multinacionais brasileiras como petrobras e companhia vale do rio doce 15 sediado no rio de janeiro desde 1996 com o patrocínio da prefeitura carioca 16 este prêmio tem periodicidade bienal e ocorre nos anos pares 17 essa pesquisa foi um insumo importante para o programa oportunidades para a maioria em execução pelo bid em diversos países 18 a partir da amostra de 12 países fez-se uma expansão proporcional ao pib com alguns ajustes dados por pesquisas pontuais em cidades específicas 19 no brasil seria o iptu 20 também conhecida pela sigla em inglês oda ­ official development aid resumem el registro público del documento de tenencia de facto como paso inicial y esencial para la superación de la informalidad territorial urbana el artículo presenta diversos argumentos a favor de la necesidad de regularizarse la posesión del suelo urbano y las mejoras invertidas en él en los asentamientos humanos precarios del brasil por medio de los servicios de las oficinas de registro público de títulos y documentos con este procedimiento de precaución se espera ganar más agilidad transparencia y justicia durante el largo proceso de formalización de la ocupación territorial muy especialmente en los casos eventuales de expropiación de esa posesión para fines de utilidad pública cuando la plus valía derivada de las inversiones realizadas por las familias detentoras de dicha posesión debiera ser computada en el cálculo de las indemnizaciones el texto comenta asimismo la estimación del valor económico de esa informalidad patrimonial y sugiere un conjunto de iniciativas para consolidar y perfeccionar el proceso de regularización jurídica y urbanística que diversas ciudades ya están implementando palabras-clave informalidad regularización asentamientos humanos registro patrimonio abstract the public registration of informal tenure statements as the first and key step towards regularizing urban informality this essay presents a few arguments in favor of establishing a legal record in the public documents registrar offices regarding the occupation of urban land along with any improvements realized on it in the informal settlements within brazilian cities this precautionary measure should provide more speed transparence and justice during the usually long process for legal and urbanistic regularization of this territorial occupation especially whenever cases of expropriation for public interest would occur in those cases the added value entailed by the investments made by the informal tenants should be included in the calculations of any financial compensation to be paid the text also comments on the estimates for the economic value of this informal asset in urban land and suggests a set of initiatives to consolidate and improve the land regularization process that several cities are already carrying on key words informality regularization human settlements register land asset informalidade territorial revista de administração municipal municÍpios ibam 15

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