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umbrales sociales para chile hacia una futura polÍtica social

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umbrales sociales para chile hacia una futura polÍtica social es una publicación de la fundación superación de la pobreza registro de propiedad intelectual nº 183913 isbn 978-956-7635-19-4 diseño y diagramación www.draft.cl impresión salviat impresores primera edición febrero 2010 impreso en chile printed in chile fundación superación de la pobreza república 580 santiago chile fono fax 689 1010 info@superacionpobreza.cl www.superacionpobreza.cl

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6 · umbrales sociales para chile un sistema de garantÍas sociales para chile en vísperas de celebrar el bicentenario nuestro país cuenta entre sus logros sociales más destacados haber reducido notoriamente la pobreza y mejorado la calidad de vida de gran parte de sus habitantes chile ha logrado diseñar un escenario de importantes oportunidades en los ámbitos económico político y sociocultural sin embargo para que estas puedan ser aprovechadas por todos debemos examinar y definir con mayor claridad nuestros desafíos en materia de equidad e integración social en las últimas décadas amplios sectores de la sociedad chilena han incrementado sus ingresos reales permitiéndoles una mayor integración al consumo a pesar de este crecimiento un porcentaje importante de nuestros hogares aún no logra atender sus requerimientos básicos de manera estable y segura así también durante este período ha existido un claro compromiso por entregar viviendas a quienes más lo necesitan disminuyendo el déficit histórico sin embargo la carencia de una política de habitabilidad integral ha favorecido la formación de espacios segregados con entornos hostiles y barrios estigmatizados para los más pobres en materia de educación hemos logrado tasas de escolaridad y alfabetización nunca antes vistas en la historia de nuestro país pero no es tolerable que en pleno siglo xxi cerca de la mitad de los niños de nueve años no entienda lo que lee por otra parte los indicadores de esperanza de vida y morbilidad mortalidad materno-infantil son equiparables a los niveles alcanzados por países desarrollados y podemos decir con orgullo que el hambre es cosa del pasado en chile pero aún se mantienen inequidades en materia de acceso oportuno a servicios de recuperación de la salud y en la promoción de estilos de vida saludable lo que perjudica sensiblemente a las personas en pobreza si bien estas brechas sociales deben ocupar un lugar central en nuestra agenda social a futuro es importante destacar que se trata de inequidades resarcibles es de nuestra convicción que como país contamos con los recursos humanos institucionales y económicos para establecer las vigas maestras de los consensos políticos y pactos fiscales necesarios que sitúen a chile durante el presente siglo en el concierto de los países económica y socialmente desarrollados a través de este documento la fsp hace un llamado a definir y acordar umbrales sociales garantizados cualquiera sea el contexto económico que atraviese un país este debe fijar un piso de inclusión y desarrollo humano de acuerdo con sus recursos financieros,

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un sistema de garantÍas sociales para chile · 7 institucionales etc esta base constituye un compromiso de convivencia social que se expresa en códigos de conducta en materia de políticas sociales en algunos países podrá expresarse en servicios garantizados de educación básica en otros se podrá incluir educa ción inicial dado que sus recursos consensos y avances técnicos así lo permiten y aseguran lo importante es pactar el piso porque su establecimiento de por sí tiene efectos muy importantes en materia de certidumbre integración e identidad colectiva chile puede asegurar el desarrollo humano y la integración social a todos sus miembros este bicentenario ofrece una oportunidad objetiva y subjetiva de primer orden que nos permite revisar con nuevas perspectivas el nivel y profundidad de nuestros acuerdos básicos y elementales de convivencia referidos a lo económico y político pero por sobre todo social para seguir avanzando en la consolidación y desarrollo de nuestra república en esa dirección queremos proponer como prioridad nacional el establecimiento de un piso que garantice buenas oportunidades en las áreas clave para desarrollo humano por debajo del cual ningún miembro de esta sociedad debiera estar estas áreas son educación salud vivienda y habitabilidad trabajo ingresos y participación la consecuencia inmediata de este planteamiento es una mejora de las condiciones de vida y una apertura a nuevas oportunidades de desarrollo para las personas que hoy viven en situación de pobreza o que experimentan una elevada vulnerabilidad socioeconómica nuestro compromiso es crearles oportunidades ciertas para que tengan una vida larga y saludable accedan a una educación continua y de calidad a viviendas dignas e integradas y a trabajos que fortalezcan su capital humano y su espíritu de innovación y superación la presente propuesta busca ser un aporte inicial de carácter técnico-político con miras al desarrollo de un profundo debate público y el advenimiento de acuerdos nacionales las medidas aquí contenidas han sido discutidas y acordadas en el marco del directorio de la fundación el cual tiene la peculiaridad de cobijar a personas representativas de un amplio abanico ideológico pero con un claro compromiso y valoración por los acuerdos fundamentales que nuestra sociedad debe fraguar para superar definitivamente la pobreza en nuestro país así la actual propuesta se presenta a la ciudadanía en general y se entrega a los aspirantes a la presidencia de la república con la intención de comprometer esfuerzos y aunar voluntades de sectores cada vez más amplios la superación de la pobreza es responsabilidad de tod@s

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8 · umbrales sociales para chile capÍtulo 1 hacia una nueva arquitectura de polÍticas sociales un breve diagnÓstico la pobreza y su evoluciÓn reciente chile ha tenido una trayectoria singular en materia de desarrollo social y reducción de la pobreza que releva nuestra experiencia como una situación excepcional a nivel latinoamericano los resultados de la encuesta casen 2006 muestran que en el trienio 2003­2006 la incidencia de la pobreza se redujo en 5,0 pasando de un 18,7 de la población al 13,7 con ello se mantiene la tendencia de las últimas dos décadas y se evidencia un proceso sostenido de reducción de la pobreza desde 1987 45,1 equivalente a 5.500.000 personas a la fecha 2.208.937 personas tales resultados deben ser motivo de satisfacción para el país.1 fuente elaboración propia a partir de la base de datos casen 2006 1 la fsp ha propuesto la actualización de este indicador cuya construcción se basa en los patrones de consumo registrados por la iv encuesta de presupuestos familiares de 1987-1988 dicha propuesta ha servido de base para nuevas estimaciones de pobreza larraín 2008 asimismo existe una agenda de trabajo oficial en torno a este tema que surgió en el marco de protocolos de acuerdo entre el poder ejecutivo y el poder legislativo asociado a la aprobación de la ley de presupuestos de la nación 2009 y que considera la elaboración de una nueva canasta de medición de la pobreza a partir del trabajo técnico que se encuentra desarrollando mideplan-cepal.

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capÍtulo 1 un breve diagnóstico · 9 los especialistas coinciden en señalar que estos resultados están relacionados íntimamente con el crecimiento económico registrado en estas dos décadas la presencia de políticas sociales activas y permanentes y con paquetes contracíclicos en momentos de crisis un factor que también ha influido pero que ha sido menos abordado en los modelos explicativos guarda relación con la estabilidad política alcanzada por el país pese a que todavía queda un trecho por recorrer en materia de gobernabilidad democrática en efecto la traducción del crecimiento económico en desarrollo social no es automática se requiere de medidas específicas que mejoren la asignación de recursos y oportunidades en contextos de bajos ingresos y/o menor dotación de activos humanos sociales o físicos de hecho sociedades que han crecido de forma similar a chile no registran nuestros índices de desarrollo y superación de la pobreza asimismo en momentos de crisis otros países de la región han experimentado profundos y dramáticos retrocesos en materia social en contraposición al curso seguido por chile que ha logrado evitar el deterioro extremo en el nivel de bienestar de los hogares una larga tradición de políticas sociales una extendida institucionalidad social público/privada en salud educación previsión y vivienda son diferenciales importantes del caso chileno también lo es nuestra capacidad de ponernos de acuerdo en algunas áreas fundamentales sin embargo este activo de país puede ser aprovechado y profundizado aún más esa es nuestra apuesta podemos introducir mejoramientos sustantivos en el enfoque la eficiencia y la efectividad de las políticas sociales no solo como dispositivos remediales de injusticias específicas sino también como mecanismos simbólicos y concretos de aumento de la equidad y la integración social para avanzar en acuerdos sobre estas materias es imprescindible compartir algunos elementos diagnósticos en la actualidad los hogares que se encuentran en situación de pobreza e indigencia son de mayor tamaño 4,4 integrantes por hogar en indigencia versus 3,6 integrantes por hogar no pobreza también registran mayores tasas de dependencia 4,3 en indigencia versus 2,4 no pobreza mayores niveles de desocupación 40 de personas en indigencia versus 5,7 de personas no pobres y mayor presencia de mujeres jefas de hogar 44 de hoga res indigentes con jefatura femenina versus 28,8 hogares no pobres con jefatura femenina 2 la pobreza afecta con mayor intensidad a niños y jóvenes menores de 18 años 20,6 del total de niños y jóvenes a los indígenas 19 del segmento y es levemente superior en las mujeres ­indistintamente si estas son jefas de hogar o no­ 14,3 versus el 13 del total de hombres 3 asociado a estos datos fotográficos que se extraen del análisis de los resultados de la encuesta casen es importante considerar la evidencia empírica aportada por estudios longitudinales según estos los hogares que registran bajos niveles de escolaridad per cápita poseen pocos activos financieros o físicos y tienden a experimentar una elevada volatilidad en sus ingresos mensuales estas fluctuaciones se producen en el rango más bajo de la distribución de ingresos del país por lo que su presupuesto mensual puede caer a niveles críticos en especial cuando se trata de familias con pocas personas en edad de trabajar u hogares monoparentales por ejemplo de jefatura femenina sin cónyuge este es un aspecto que se está tomando en cuenta crecientemente en las políticas sociales el cual tiene por orientación proteger los quiebres en el ingreso familiar el perfil que ha ido tomando actualmente la pobreza en chile corresponde a un circuito de vulnerabilidad muy complejo que se ha ido estructurando en torno a la segregación residencial la inserción en mercados laborales precarios la segmentación educativa entre otros factores existe un número elevado de conciudadanos que exhibe un alto nivel de riesgo que asciende y desciende respecto de la línea de la pobreza varias veces durante su ciclo vital la encuesta panel 1996-2001-2006 iniciada por mideplan y luego continuada por la universidad alberto hurtado la fundación y mideplan informa que el porcentaje de personas que ha sido clasificada en pobreza por lo menos una vez en este período asciende al 34,1 de la población a su vez el 29,8 estuvo en situación de pobreza una o dos veces en 1996 2001 2006 y solo un 4,4 de la población se ubicó en pobreza durante las tres mediciones este último grupo representaría lo que se ha llamado pobreza crónica de la cual participan mayoritariamente mujeres 59,4 y niñosas que eran menores de 15 años en 1996 42,2 2 3 fuente casen 2006 op.cit.

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10 · umbrales sociales para chile cuadro 1 dinámica de la pobreza 1996 pobre pobre no pobre no pobre total fuente encuesta panel casen 1996 2001 2006 primera fase de análisis 2001 pobre pobre no pobre pobre no pobre 4,4 1,6 1,5 3,2 10,7 2006 no pobre 7,0 10,6 5,8 65,9 89,3 total 11,3 12,2 7,4 69,1 100 cuadro 2 caracterización de grupos relevantes pobreza dura 4,4 mujer edad escolaridad mayores de 18 años niños menores de 15 años 59,4 19,1 9,6 48,2 pobreza transitoria 29,8 50,9 24,0 12,9 38,8 nunca ha sido pobre 65,9 51,3 32,3 13,7 23,9 fuente encuesta panel casen 1996 2001 2006 primera fase de análisis los factores que parecen tener mayor peso explicativo en la caída o salida de la situación de pobreza según el análisis realizado por la universidad alberto hurtado serían el número de niños en el hogar como factor de caída en cambio la cantidad de ocupados con contrato de trabajo y los mayores niveles de escolaridad aumentan la probabilidad de salir de la pobreza la dinámica de la pobreza o pobreza transitoria nos sitúa como país frente a la necesidad de revisar nuestras formas de aproximarnos al fenómeno e incorporar dimensiones que den cuenta más claramente de la vulnerabilidad que afecta a los hogares exponiéndolos a situaciones que aminoran los niveles de bienestar así también el perfil socioeconómico de los quintiles con rangos bastante pequeños entre los valores máximos y mínimos que definen los ingresos de los tres primeros quintiles su cercanía al umbral de ingresos que define la pobreza y los gastos muy por sobre los ingresos generados en estos mismos hogares que registró la vi encuesta de presupuestos familiares del ine reafirman la necesidad de ajustar la canasta de consumo con que se establece la línea de la pobreza lo anterior refleja que la pobreza es multifactorial en sus causas multidimensional en sus manifestaciones y necesariamente integral en sus soluciones según estos preceptos los ingresos son un determinante fundamen tal para adquirir parte de los satisfactores de nuestras necesidades básicas pero indudablemente mientras persistan bajos niveles de logro escolar las enfermedades evitables o la malnutrición sobrepeso afecten con mayor fuerza a las personas en pobreza o se habite en viviendas muy pequeñas o en zonas segregadas o solo se logre una inserción precaria en los mercados laborales la pobreza no logrará ser superada definitivamente en nuestro país ciertamente la pobreza no es una elección y salir de ella depende tanto del esfuerzo que hagan las mismas personas en pobreza como del esfuerzo que asuma el estado por implementar mejores políticas y programas y también del aporte de la sociedad civil en su conjunto para generar más oportunidades todo ello se manifiesta en el reconocimiento de los esfuerzos propios desplegados por las comunidades un mayor respeto de los servicios públicos para con los más pobres en prácticas solidarias y comprometidas de miles de voluntarios repartidos a lo largo de todo el país en códigos de conducta empresarial responsables entre otros estas son condiciones necesarias para poder derribar la barrera de exclusión que impide que los hogares en pobreza puedan acceder y conectar sus capacidades con la estructura de oportunidades existente los umbrales sociales garantizados persiguen asegurar dicho enganche tal y como se grafica a continuación:

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capÍtulo 1 un breve diagnóstico · 11 esquema 1 proceso de reducción de la exclusión y superación de la pobreza los hogares en pobreza suelen contar con recursos humanos sociales patrimoniales ecológicos monetarios los cuales no siempre coinciden en forma cualidad y/o cantidad con las exigencias de la estructura de oportunidades esta discordancia impone límites u obstáculos para que los recursos de las personas hogares y comunidades en pobreza puedan ser movilizados y promuevan su desarrollo humano social y económico en la gráfica esta situación se representa con la muralla de la exclusión para poder contrarrestar esta situación necesitamos introducir modificaciones a la estructura de oportunidades en otras palabras no solo se requieren oportunidades educativas o de atención de salud sino que es insoslayable que tales oportunidades sean adaptables a situaciones diversas y entreguen respuestas de gran calidad para promover procesos robustos de superación de pobreza los agentes que conforman la estructura de oportunidades estado sociedad civil no lucrativa y empresa privada deben ser capaces de reconocer los recursos propios con los que cuentan los hogares y a su vez deben promover su fortalecimiento a un nivel congruente con más y mejores oportunidades de trabajo vivienda ingresos etc los umbrales sociales garantizados buscan asegurar que se produzca un enganche duradero entre los recursos con los que cuentan los hogares y la estructura de buenas oportunidades favoreciendo así la integración y promoción social fuente elaboración propia.

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12 · umbrales sociales para chile proponer en un contexto de crisis internacional chile ha registrado una expansión de su economía a un ritmo moderado en los últimos años sin embargo la crisis internacional provocó una fuerte contracción que desde luego hace reflexionar sobre la viabilidad de nuevas medidas en materia de políticas sociales que pudieran no contar con un financiamiento adecuado o duradero durante el año 2008 chile se expandió a un ritmo anual del 3,2 cifra 1,5 puntos porcentuales menor a la del año anterior al tiempo que la tasa de desempleo se elevó y la inflación anual registró un alza significativa durante los primeros tres trimestres situación que se explica por las alzas de precios externos en las importaciones en particular de los alimentos y los combustibles que se produjeron durante la primera mitad del año posteriormente la crisis financiera global desencadenada en los estados unidos a partir de septiembre provocó cambios significativos en el entorno externo que causaron una brusca desaceleración de la demanda tanto externa como interna durante el último trimestre de 2008 y el primero de 2009 cepal sostiene que durante 2009 han permanecido las tendencias a la desaceleración del crecimiento y al aumento del desempleo así durante el primer trimestre del año se produjo una fuerte reducción de la demanda tanto interna como externa paralelamente se observan caídas significativas en los índices inflacionarios por su parte las estimaciones del crecimiento del pib han sido modificadas a la baja y este registraría un crecimiento negativo del 1 en este año pese al efecto negativo de estas turbulencias externas gracias a un quinto año consecutivo de superávit fiscal en el año 2008 el estado logró acumular recursos financieros por valor de 25.500 millones de dólares que le han permitido impulsar una acción contracíclica sin incurrir en endeudamiento interno o externo las reservas del banco central por su parte ascienden a 24.200 millones de dólares y apoyan también esta capacidad contracíclica con todo dentro del estado crítico en que se ha mantenido la economía internacional los organismos multilaterales observan que el ritmo del deterioro ha tendido a estancarse e inclusive en algunos casos se evidencia una reversión de la tendencia y una incipiente mejoría de algunos indicadores económicos y financieros cuya confirmación habrá que verificar con el transcurso del tiempo en el caso de chile el aumento del precio del cobre ha generado mayor tranquilidad al punto que se está evaluando reponer la regla de ahorro fiscal sin embargo una mayor velocidad del proceso de recuperación de las economías que contribuya a aumentar más rápidamente la tasa de empleo y de esta forma permita retomar la senda de reducción de la pobreza requiere también de medidas políticas que contrarresten los efectos de la crisis sin descuidar el desarrollo y financiación de las vigas maestras de la política social pero esto como se ha comentado anteriormente depende entre otras cosas de la cantidad de recursos destinados a tal efecto si bien son pocos los que se aventuran a entregar análisis prospectivos concluyentes sobre el desenvolvimiento de la economía a futuro lo cierto es que el país y sus autoridades responsables deberán ir actualizando día a día sus proyecciones en esta materia los contextos de crisis también constituyen una oportunidad para analizar cuáles son las prioridades como país en el corto y largo plazo estas definiciones nos permiten adoptar medidas de ordenamiento aumento de la eficiencia y de orientación para escoger políticas de alto valor sinérgico por ello es fundamental llegar a acuerdos nacionales sobre dónde y cómo priorizar el gasto social en las áreas más sensibles y de mayor rédito presente y futuro en esa dirección el enfoque de umbrales sociales garantizados es sensible adaptable y dialogante con la coyuntura y la disponibilidad de recursos sin renunciar por ello a ponerse horizontes de largo plazo y generar un plan maestro en esa línea tal como lo plantea su arquitectura es por este motivo que reafirmamos la importancia de elaborar propuestas en contextos de crisis y recuperación aunque pueda significar esperar un tiempo antes de que estemos en condiciones para poner en régimen el conjunto de las medidas aquí descritas.

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capÍtulo 1 un breve diagnóstico · 13 una nueva arquitectura para la polÍtica social del bicentenario los umbrales sociales garantizados son aseguramientos con que la sociedad compromete a todos sus miembros solo por el hecho de formar parte de ella en un conjunto acotado de oportunidades bienes y servicios claves en las áreas de educación salud vivienda trabajo participación e ingresos y que resguardan el desarrollo humano de las personas en especial de aquellas que viven en pobreza y vulnerabilidad social aseguran igualdad de oportunidades un sistema de garantías sociales permite asegurar un esquema de igualdad de oportunidades básicas para todos independientemente de su origen familiar territorial cultural étnico etc esto contribuye sensiblemente a mitigar la incertidumbre los umbrales son un compromiso con quienes se encuentren en situación de pobreza o vulnerabilidad de esta manera por ejemplo cualquier persona en estado de inseguridad alimentaria sabrá que puede recurrir a programas de complementación nutricional que le aseguren una ingesta de micro y macronutrientes suficiente y adecuada para el mantenimiento de su salud y su funcionamiento disminuyen la discrecionalidad en la ejecución de políticas y aumentan la transparencia establecen explícitamente la forma y condiciones de entrega de los servicios y bienes garantizados así como los resultados e impactos que persiguen esto favorece el control ciudadano y la rendición de cuentas empoderan a las personas habitualmente más débiles de nuestra sociedad las garantías sociales establecen condiciones explícitas de acceso duración calidad oportunidad participación las cuales pueden ser exigibles por las personas en las áreas que han sido garantizadas así frente a una atención deficiente en un servicio determinado una persona puede ejercer un reclamo regulado que resuelva de manera adecuada su demanda sin necesariamente tener que iniciar acciones judiciales de larga resolución y alto costo particularmente para la población de menores ingresos ¿por qué establecer umbrales sociales garantizados en chile gozan de mayor estabilidad los umbrales son fruto de acuerdos políticos amplios y perdurables que pueden llegar a expresarse en cambios a nivel normativo institucional programático y en el presupuesto de la nación por ello no son producto exclusivo de la voluntad del ejecutivo o un gobierno de turno sino que relevan el papel del poder legislativo en el diseño de las políticas sociales así como en el desarrollo y consagración de los pactos fiscales necesarios para llevarlas adelante contribuyen a establecer las vigas maestras del proceso de superación de la pobreza establecen un piso de ciudadanía e integración social por eso su impacto es mayor para los grupos más vulnerables de la sociedad por ejemplo tener una vida lo más larga y saludable posible o recibir una educación continua y de calidad deben ser experiencias comunes a todos los miembros de la sociedad para ello el país debe acordar las oportunidades básicas que permiten vivirlas ejemplo brindar servicios educacionales de calidad durante los primeros veintiún años de vida otorgar servicios oportunos de atención de salud pero en ese escenario el estado tiene la obligación de concentrar su acción positiva y focalizar sus recursos en aquellos segmentos que no pueden resolver estos aspectos por sus propios medios son una forma de priorizar los recursos los umbrales sociales garantizados no representan un enfoque que deba aplicarse a toda la política social sino deben ser utilizados en un conjunto acotado de áreas que han sido acordadas como claves para el desarrollo humano y la superación de la pobreza esto es particularmente relevante ya que su arquitectura exige priorizar el gasto social a su favor y colocar a disposición los recursos institucionales normativos y humanos necesarios para su realización los umbrales sociales garantizados deben implementarse en un período corto para estar disponibles a toda la población objetivo evitando a toda costa la entrega arbitraria de los beneficios por eso es importante considerar la participación de proveedores públicos y privados para alcanzar la cobertura y el impacto deseado lo antes posible los umbrales sociales garantizados deben explicitar las dimensiones de acceso para asegurar un umbral social se debe explicitar a qué programas y mecanismos se garantiza el acceso a quiénes beneficia y en qué forma y condiciones se hace efectivo por ejemplo se propone asegurar la disponibilidad de ingresos mensuales a todos los hogares con fuertes déficits de presupuesto familiar para cubrir un porcentaje del costo de sus necesidades y funcionamientos básicos para ello se propone un sistema de subsidio familiar esta dimensión exige crear e implementar los medios a través de los cuales se dará a conocer a la población objetivo su derecho a un beneficio como este complementariamente esto estudiar las alternativas para resolver el cómo se realizará la provisión de servicios y bienes al conjunto de la población objetivo en períodos relativamente cortos de tiempo se trata de asegurar el criterio de disponibilidad y accesibilidad por eso la capacidad institucional público/privada para llegar a la

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14 · umbrales sociales para chile población debe ser analizada y aprovechada al máximo así como hacer uso de mecanismos de asignación o entrega vía estado o mercado permanencia este criterio es habitualmente pasado por alto o dado por conocido sin embargo es muy importante que se explicite la duración o tiempo en que estarán disponibles los bienes y servicios garantizados una vez que se accede a ellos y se establezcan los mecanismos adecuados para lograrlos en áreas asociadas a largos procesos como es el caso de educación se consideran umbrales de duración de servicios básicos y medios también existen algunos mecanismos pro retención pero no están garantizados y no actúan de forma sistémica protección financiera se trata de una dimensión muy importante puesto que en ella se explicitan los aportes económicos que debe realizar el estado dependiendo de la situación socioeconómica del titular se recomienda aplicar un principio de subsidios diferenciados que permita focalizar los recursos en aquellos titulares que no poseen ingresos suficientes para enfrentar los gastos asociados a estas áreas cabe destacar que en sentido estricto todas las personas inclusive las más pobres realizan aportaciones al sistema de políticas sociales a través del pago de sus impuestos cada vez que adquieren o compran en el mercado pagan sus patentes etc sin embargo la protección financiera busca graduar tanto las contribuciones mensuales como el gasto de bolsillo de las personas y familias dependiendo de su situación socioeconómica calidad si bien esta es una dimensión muy subjetiva y las apreciaciones sobre este punto son diversas y complejas de sintetizar de todas formas las políticas que se basen en el enfoque de umbrales sociales garantizados deben definir y explicitar los estándares básicos de producción y entrega de los servicios/bienes para asegurar el logro de los resultados esperados así como modos dignos empáticos y respetuosos de atención a las personas oportunidad este es uno de los criterios más sensibles para la población beneficiaria la recomendación es estipular y dar a conocer a los beneficiarios los tiempos máximos de espera para acceder a los bienes y/o servicios garantizados esto implica crear e implementar los mecanismos necesarios para lograrlo siendo muy importante en este contexto la existencia de sistemas de información altamente eficientes integrados con dispositivos de actualización automática los cuales deben ser gestionados con celeridad y plena transparencia participación toda política erigida sobre esta arquitectura debe estipular mecanismos de participación de los titulares en alguna entidad que recoja su voz y opinión sobre el dise ño la implementación la marcha o la evaluación de las garantías sociales se sugiere actuar con flexibilidad tomando en cuenta que las personas en situación de pobreza tienen dificultades para sostener procesos participativos o invertir en ellos por ello estos mecanismos pueden incluir consultas a través de instrumentos cuantitativos o cualitativos hasta creación de comités de usuarios o profundización de ámbitos actualmente en uso como pueden ser los comités de vivienda consejos escolares etcétera reclamo y/o exigibilidad corresponde a todas aquellas disposiciones normativas y mecanismos tanto institucionales como procedimentales que estipulan y resguardan explícitamente la forma y condiciones en que las personas pueden reclamar ante un eventual incumplimiento en alguna de sus garantías de acceso calidad oportunidad protección financiera permanencia y/o participación desde la fundación proponemos priorizar mecanismos administrativos de reclamación un ejemplo de ello es la superintendencia de salud o las provinciales de educación para recepcionar los reclamos y gestionar las soluciones es muy importante que se estipulen los tiempos máximos de espera para la entrega de respuestas adecuadas y oportunas a las demandas planteadas por los titulares con esta modalidad se resguarda la no judicialización de las políticas sociales y a la vez se crea un sistema que permite a las personas encontrar respuesta a sus inquietudes sin procedimientos engorrosos y caros además cabe destacar que las resoluciones emanadas desde el poder judicial sobre aspectos vinculados a la ejecución e implementación de las políticas sociales suelen ser extemporáneas lo que merma sensiblemente la eficacia/eficiencia de la dimensión de exigibilidad cabe destacar que la forma y condiciones desde las cuales se define la exigibilidad de cada garantía deben cautelar la introducción de sanas tensiones al sistema mejorando su calidad pertinencia y oportunidad actualización corresponde a todos aquellos mecanismos mediante los cuales la sociedad evalúa y renueva periódicamente el contenido de las garantías y sus dimensiones estas actualizaciones deben estar reguladas sobre la base de criterios científico-técnicos políticos y económicos se recomienda que en este proceso participen instancias técnicas ciudadanas y políticas principios de adaptabilidad y aceptabilidad entre los estándares de conducta asociados al futuro sistema de umbrales sociales garantizados destaca la inclusión de criterios y medidas específicas de adaptabilidad cultural geográfica y ambiental de los mecanismos bienes servicios procesos o resultados que se pretende asegurar cuando las oportunidades que se han resuelto garantizar afectan a pueblos indígenas mundo rural territorios extremos,

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capÍtulo 1 un breve diagnóstico · 15 asentamientos guetificados adultos mayores migrantes etc el criterio de adaptabilidad es insoslayable si se aplican de manera estandarizada sin reparar en las necesarias diferencias y adaptaciones en las formas de producir los accesos las calidades y oportunidades entre otros los resultados y efectos pueden ser sensiblemente diferentes entre estos grupos o inclusive avanzar en un sentido contrario al deseado es necesario considerar en este aspecto que lo que se espera garantizar es una oportunidad o alguna dimensión de bienestar lo que necesariamente implica cierta flexibilidad en los satisfactores con que se aborda para que sean pertinentes a cada contexto socioterritorial esto supone la selección de mecanismos alternativos pero de calidad equivalente todo programa en este marco debe contar con protocolos que garanticen un trato digno hacia las personas en situación de pobreza una de sus manifestaciones básicas es la implementación del principio de aceptabilidad que supone contar con el consentimiento explícito informado y libre de las personas hogares o comunidades que serán atendidas esquema 2 principio de adaptabilidad y aceptabilidad del sistema de umbrales sociales garantizados con los antecedentes expuestos ¿cuál es el desafío en materia de institucionalidad social desarrollar políticas con enfoque de umbrales sociales garantizados permite introducir algunas recomendaciones en esa dirección liderazgo institucional la gestión social del estado debe incrementar sus capacidades de coordinación y articulación entre los sectores que tienen responsabilidades burocráticas y temáticas con los ejes del sistema de umbrales sociales garantizados en esa dirección se requiere de algún organismo del estado con claro liderazgo técnico y político al que se le dé el mandato y las atribuciones para coordinar y articular las acciones de educación salud vivienda trabajo e ingresos la integración de estos sectores deberá ser preferentemente de planificación técnico-conceptual a nivel general y nacional y de planificación-operativa a nivel regional provincial y local el propósito de esta instancia sería asegurar la pertinencia intersectorialidad e integralidad de programas y políticas más allá de lo estrictamente presupuestario ello supone reforzar las funciones de planificación transversal y territorial con foco en la gestión por resultados para impulsar este tipo de liderazgo esta instancia de planificación e integración debe tener claras y acotadas sus funciones y atribuciones la recomendación es que si planifica e integra los sectores a nivel general y territorial no desarrolle actividades de intervención y evaluación esto es muy importante porque en materia programática debiera impulsar una revisión de las iniciativas de intervención existentes en algunos casos se requerirá racionalizar la oferta priorizando las acciones en el subsector garantizado de la política asimismo si toma decisiones vinculantes no es aconsejable que en ella misma recaigan las funciones de evaluación organización y coordinación horizontal se sugiere que la integración y articulación intersectorial de la institucionalidad social se organice preferentemente en función de anillos según su papel o rol en el desarrollo humano y en el fomento de la equidad así se considera que un anillo de largo plazo está compuesto por los sectores de educación salud y vivienda/hábitat de estos sectores emanan políticas cuyos impactos en el desarrollo humano se expresan habitualmente en largos períodos de tiempo o durante varias etapas del ciclo de vida de las personas distinguimos un segundo anillo definido como aquel que promueve la circulación o movilización de los activos recién mencionados este se compone fundamentalmente por políticas ligadas al sector ingresos y trabajo/fomento de las micro pequeñas y medianas empresas mipyme fuente elaboración propia la institucionalidad social de esta nueva política existe una larga historia institucional en materia de políticas sociales que se ha ido configurando de manera diferente según el sector específico que se trate este marco institucional en mayor o menor medida ha tenido expresiones subnacionales y locales de articulación con el sector privado lucrativo y no lucrativo y ha desarrollado formas diferentes de acceso y de integración con los servicios y programas sociales implementados para la población.

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16 · umbrales sociales para chile la idea de organizar el sistema por anillos no tiene por sentido señalar que uno es más importante que otro o que uno va primero y el otro después simplemente es reconocer su papel diferencial en los procesos de superación de pobreza dada la naturaleza de sus impactos y expresiones de corto mediano y largo plazo en la formación de los activos básicos para el desarrollo humano y su adecuada circulación y potenciación esquema 3 anillos para la articulación intersectorial de la institucionalidad social básicas para desarrollar su labor hacia el sector de proveedores públicos y privados un ejemplo de este tipo son las superintendencias sectoriales que han avanzado en esa línea pero aún tienen un trecho que recorrer asimismo se sugiere aprovechar esta institucionalidad para implementar las formas y mecanismos de reclamación administrativa de los usuarios cuando estos consideren que alguna de las garantías no ha sido cumplida según las condiciones explicitadas evaluación la institucionalidad social debe contar con un manejo independiente de la evaluación para el subsector garantizado de la política social una nueva institucionalidad social quedaría incompleta si no se consideran dispositivos de observación y control en sus efectos e impactos en el bienestar social por ello estas medidas se acompañarían de la creación de observatorios de la realidad social con un carácter autónomo y con financiamiento público para dar garantías de transparencia y legitimidad es fundamental que tales centros sean dirigidos por autoridades definidas por concurso de alta gerencia pública y cuya nominación sea aprobada por el congreso de la nación es importante que estos órganos posean un carácter autónomo para que su labor no se vea influida indebidamente por los gobiernos de turno o las instancias de la institucionalidad social que ejecutan directamente las políticas los observatorios contarán con consejos compuestos por técnicos de diversos sectores políticos académicos y sociales en la actualidad la función evaluadora es discontinua desconocida poco articulada lo que impide el desarrollo de un debate sobre políticas y programas sociales con altura de miras en la sociedad los resultados del trabajo de los observatorios propuestos podrán transformarse en recomendaciones técnicas que se entreguen de forma ordenada y sistemática al gobierno el parlamento y la ciudadanía rendición de cuentas se requiere que la institucionalidad social cuente con un sistema de gasto fiscal condicionado a la rendición de cuentas dado que el subsector garantizado de políticas debe ser explícito en sus objetivos procedimientos productos resultados y recursos tiene facilidades objetivas para ser controlado y observado en su marcha por diversos actores en este contexto el poder legislativo debe analizar los resultados obtenidos con los recursos destinados al subsector garantizado de la política de modo que se rindan cuentas periódicas sobre su uso se podrán establecer cláusulas sobre el uso inadecuado de los mismos de modo que de no resarcir eventuales faltas se limite el gasto hasta el diseño de soluciones a los problemas detectados asesoría para la actualización se sugiere contar con asesorías por sector que puedan con cierta periodicidad rescatar y analizar los insumos que producen las unidades de gestión implementación evaluación supervisión y control además de estudios prospectivos de opinión y preferencias etc fuente elaboración propia coordinación público-privada lo anterior implica hacer uso de herramientas innovadoras de descentralización y articulación público-privada las garantías sociales son compromisos de conducta inmediatos que requieren alcanzar las coberturas esperadas en plazos breves así es necesario avanzar hacia sistemas de regulaciones y de estímulos orientados a la creación de un marco de ejecución descentralizado y colaborativo con el sector privado que permita por un lado aprovechar y potenciar las capacidades de ambos sectores y por otro configurar una estructura básica de oportunidades para el desarrollo y el bienestar como ya hemos señalado anteriormente en algunas localidades la institucionalidad social es limitada y su presencia territorial escasa así el estado debe recurrir a estrategias de descentralización desconcentración y/o tercerización por ejemplo para favorecer la creación de mercados regulados que fomenten la inclusión del sector privado no lucrativo e inclusive lucrativo supervisión y reclamación en cualquier caso los proveedores fuesen públicos o privados debe ser acreditados certificados monitoreados en sus procesos y resultados esto supone la creación de instancias de supervisión y reclamación que siendo parte del sector público gocen de las mínimas condiciones de independencia y autonomía en la nominación de sus autoridades de modo que cuenten con las condiciones

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capÍtulo 1 un breve diagnóstico · 17 para realizar recomendaciones periódicas y sistematizadas sobre la actualización de los umbrales sociales garantizados la idea es recuperar e institucionalizar la experiencia de los consejos asesores presidenciales y de consejos tales como el que existe en garantías explícitas en salud ges gestión de la información para que el sistema de umbrales sociales garantizados opere de forma integrada es fundamental que exista una adecuada gestión de la información social de los titulares chile avanza hacia la integración de las bases administrativas de datos de los diversos servicios y sectores tal y como lo recomiendan los organismos internacionales para ello se requiere migrar desde los instrumentos de estratificación social tipo encuesta hacia bases más confiables completas y económicas surgidas desde el servicio de impuestos internos los servicios previsionales y de salud el futuro registro laboral propuesto etc que permitan la operación automática de los instrumentos de calificación para invocar la protección financiera y/o acceso a programas específicos esto ya cuenta con antecedentes en el país la implementación de la reforma previsional implicó la integración de la información procesada por treinta y cuatro agencias públicas y privadas lo que permitió construir una base de datos denominada elegibilidad que genera respuestas en línea a consultas ciudadanas vinculadas al ejercicio de derechos previsionales asimismo la experiencia del bono de apoyo a la familia 2009 implicó generar las interfases para la integración de la información relevante contenida en las fichas de protección social y retroalimentarlas con la información de ingresos proveniente de pensiones y prestaciones sociales permitió el pago de beneficios a través de plataformas de servicios financieros como cuenta rut serviestado y caja vecina la atención que las personas tengan que hacer colas enormes gastar tiempo y dinero para llegar a una ventanilla que no siempre tiene las respuestas a sus necesidades y consul tas es quizás uno de los factores más importantes de descontento impotencia y desesperanza entre quienes viven en contextos de pobreza por eso los modelos de atención deben distinguir las dimensiones de información respuesta oportuna pertinente y única a consultas en toda la red de elegibilidad cumplimiento de requisitos para ejercer un derecho de trámite en línea con derivación en el sistema y el compromiso de tiempo de respuesta asimismo adecuar los espacios de atención y las competencias de las personas que operan la red de servicios aptitudes conocimientos y actitudes estos son desafíos importantes para la cultura imperante en los servicios públicos y en los proveedores privados existe experiencia internacional europa canadá brasil entre otros que avala este cambio con significativas ganancias en materia de eficacia eficiencia y valoración pública a ello se suma la oportunidad de integrar a agentes de la sociedad civil y no solo a funcionarios públicos en roles de apoyo a las políticas públicas de protección e integración las experiencias chilenas e internacionales en materia de voluntariado y servicios prestados por organizaciones sociales generan mayor empatía eficacia y costo-eficiencia que el mismo rol desempeñado por funcionarios públicos bajo los mismos estándares de calidad fomenta asimismo una cultura de participación y transparencia en el uso de recursos públicos todos estos cambios constituyen grandes desafíos en la medida en que buscan la reformulación de algunas de las lógicas de funcionamiento históricas del aparato estatal se ha podido constatar que varios de los aspectos recién mencionados han sido introducidos en la acción pública en los últimos años sin embargo todavía no logran permear todo el sistema quedando un importante camino por recorrer es en esta dirección que esta propuesta releva y problematiza la responsabilidad que posee el agente de intervención social directo o mediador en otras palabras la persona que desde la institucionalidad pública o privada dialoga trabaja o atiende directamente a las personas en situación de pobreza o vulnerabilidad.

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18 · umbrales sociales para chile las distancias que separan a los chilenos brechas sociales para seguir avanzando en los niveles de bienestar de la población y en la superación de la pobreza es preciso volver a analizar la realidad social los nuevos desafíos e identificar las líneas de acción que son prioritarias y coherentes con las demandas actuales la dinámica y complejidad de los contextos de desarrollo social y económico requieren de un conocimiento actualizado que permita tener una mirada profunda precisa y comprensiva de la pobreza y la vulnerabilidad social para poder seguir avanzando en su reducción el país ha hecho esfuerzos importantes y los logros obtenidos en esta materia nos imponen nuevos desafíos para que podamos sentir que hemos cumplido con generar una sociedad más equitativa e integrada para ello se hace imprescindible reconocer las áreas en que se han observado avances pero también identificar y poner en discusión aquellos puntos en donde nos falta hacer mayores esfuerzos para lograr dichos objetivos como una forma de responder a esa necesidad en la siguiente sección se presenta un diagnóstico de las condiciones de vida y los niveles de bienestar de la población nacional a partir del análisis del acceso a recursos bienes y servicios sociales como también a las oportunidades para participar de la sociedad que hemos ido construyendo y en sus beneficios esta caracterización se construye a partir de perfiles que refieren a los grupos socioeconómicos según quintiles de ingreso per cápita del hogar aludiendo a una tipología conocida y ampliamente utilizada en los estudios sociales de nuestro país la mayoría de los datos provienen de la encuesta casen 2006 y otras fuentes más recientes de información socioeconómica que permiten sondear la situación existente en materia de ingresos empleo educación salud y vivienda con estos datos se espera identificar las brechas que están separando a los chilenos y que en nuestro nivel de desarrollo actual son éticamente inaceptables brechas en educación la educación es uno de los ámbitos del desarrollo humano de carácter más sinérgico no solo porque está directamente relacionada con la participación en el mercado laboral y la productividad del país sino porque permite la inserción social y una mayor autonomía o responsabilización en dichos procesos lo que favorece tanto a la persona y sus condiciones de vida como al país en su conjunto dado este carácter de la educación las brechas que se manifiestan en esta área tienen fuertes repercusiones en la estructura de oportunidades de las personas y en sus proyecciones de bienestar presentes y futuras por lo mismo el estado ha tenido una fuerte presencia en la provisión de los servicios educacionales a lo largo de toda la historia nacional y ha hecho importantes esfuerzos económicos desde 1990 a la fecha con el fin de inyectar más recursos y propiciar mejores condiciones para la equidad en este campo de hecho es uno de los sectores que más ha expandido el gasto social con una variación promedio de 7,4 anual entre el año 2000 y el 2008 cuadro 3 gasto del sector público en la educación fiscal por nivel de educación país 2003-2007 total 2003 2004 2005 2006 2007 715.354.146 765.207.818 770.531.914 896.245.303 1.217.604.725 adultos 2.424.304 2.442.395 3.124.106 19.932.957 23.126.086 pre-básica 184.889.829 200.735.103 174.638.759 213.550.137 191.715.859 básica 184.889.829 200.735.103 174.638.759 213.550.137 297.016.382 media humanístico -científica 35.820.463 41.887.288 38.612.757 52.972.675 84.254.376 media técnico profesional 30.875.284 34.447.056 31.228.208 39.619.417 59.171.746 superior 269.179.696 283.320.609 305.128.774 352.213.148 402.355.179 sin distribución por nivel 122.970.546 99.860.801 103.370.624 79.580.702 159.965.098 la información corresponde a gasto efectivo no incluye subvenciones a los establecimientos educacionales fuente ine compendio estadístico 2008 noviembre 2008 división de planificación y presupuesto ministerio de educación junto con estos mayores esfuerzos de inversión pública el país ha dado importantes avances en materia legal que favorecen un mejor acceso y equidad en la educación así por ejemplo se ha instaurado una reforma constitucional que establece doce años de escolaridad obligatoria y se ha expandido el apoyo es tatal para los niveles iniciales de educación tanto a nivel de salas cuna como de educación parvularia a la vez se ha ampliado el sistema de créditos que permite el acceso a la educación superior constituyéndose el propio estado como aval de los jóvenes con menores recursos económicos.

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