Voces en el Fénix Nº 13 | ¿ Misión Imposible ?

 

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la revista del plan fénix año 3 número 13 abril 2012 issn 1853-8819 la reforma fiscal cada vez más necesaria es una cuenta pendiente en nuestro país es un arma fundamental para combatir la desigualdad social capaz de redistribuir la riqueza a partir de los impuestos y el gasto público el abanico de medidas es amplio desde la reforma del iva y ganancias hasta una nueva ley de coparticipación el desafío está planteado ¿misión imposible?

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sumario nº13 abril 2012 editorial abraham leonardo gak reforma fiscal la más deseada y la más ausente marco histórico y propósitos de esta empresa j gaggero 06 la política fiscal en américa latina pasado reciente presente y futuro j p jiménez a podestá 12 nuevos y viejos desafíos de las políticas públicas en argentina o cetrángolo 22 las políticas tributarias argentina en el marco regional j c gomez sabaini d morán 28 deuda pública de la crisis al desendeudamiento f eggers 36 la problemática de la administración tributaria nacional h castagnola 44 el impacto del presupuesto sobre la equidad 2010 d rossignolo 50 el marco global pone serias restricciones a una fiscalidad de progreso m meinzer 56 esbozo de una propuesta de reforma tributaria j valerdi 64 impuesto a las ganancias algunas propuestas de reforma l fernández 72 la imposición al campo pasado presente y futuro s treber 78 estrategias para el sector energético y fiscalidad un desafío crítico s kozulj 84 ¿por qué aun no tenemos una nueva ley de coparticipación federal j r lenicov 92 la cuestión fiscal federal una visión nacional desde la provincia de santa fe a sciara 98 el aporte federal de la provincia de buenos aires l di gresia 108

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autoridades de la facultad de ciencias económicas decano alberto edgardo barbieri vicedecano humberto luis pérez van morlegan subsecretario general walter berardo secretario académico josé luis franza secretario de investigación y doctorado eduardo scarano secretario de hacienda y administración césar humberto albornoz secretario de extensión universitaria emiliano yacobitti secretario de bienestar estudiantil federico saravia secretario de relaciones académicas internacionales juan carlos v briano secretario de graduados y relaciones institucionales catalino núñez director gral de la escuela de estudios de posgrado catalino núñez voces en el fénix es una publicación del plan fénix issn 1853-8819 registro de la propiedad intelectual en trámite consejo directivo de la facultad de ciencias económicas claustro de profesores titulares humberto luis pérez van morlegan maría teresa casparri josé luis giusti enrique luis scalone leopoldo halperin weisburd walter fabián carnota gerardo fernando beltramo pablo cristobal rota suplentes héctor chyrikins heriberto horacio fernández juan carlos aldo propatto claustro de graduados titulares gabriela verónica russo luis alberto cowes roberto darío pons mayra daniela trujanovich suplentes rubén antonio arena Álvaro javier iriarte daniel gonzález jaime josé korenblum juan carlos jaite claustro de estudiantes titulares juan manuel oro natalia indelicato ailen cristina risso bruno razzari brion suplentes julián gabriel leone césar agüero maría laura fernández schwanek diego alejandro parras los artículos firmados expresan las opiniones de los autores y no reflejan necesariamente la opinión del plan fénix ni de la universidad de buenos aires staff director abraham l gak comite editorial eduardo basualdo aldo ferrer oscar oszlak fernando porta alejandro rofman federico schuster coordinación temÁtica jorge gaggero secretario de redacción martín fernández nandín producción paola severino erica sermukslis tomás villar corrección claudio m díaz fotografÍa sub [cooperativa de fotógrafos diseÑo editorial alejandro santiago desarrollo y diseÑo del sitio leandro m rossotti carlos pissaco córdoba 2122 facultad de ciencias económicas universidad de buenos aires ciudad autónoma de buenos aires teléfono 4370-6135 www.vocesenelfenix.com voces@vocesenelfenix.com

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editorial reforma fiscal la más deseada y la más ausente e n este primer volumen de los números 13 y 14 de voces en el fénix dedicados al problema fiscal encontrarán intervenciones que contienen más de un hilo conductor en primer lugar la relación a lo largo de la historia que nuestra sociedad tuvo y tiene con la fiscalidad incorporando desde ya los elementos que hacen a nuestra cultura nacional una segunda línea es la referida al desarrollo fiscal de nuestro país y nuestra región teniendo presentes los efectos diferenciados de su impacto en cada caso particular de los artículos se desprende que en líneas generales los países de américa latina se caracterizan por la primacía de los impuestos al consumo por sobre los impuestos directos ya sean estos a las ganancias a las rentas o a las exteriorizaciones de riqueza dándoles a los sistemas fiscales un carácter regresivo que sostiene los elevados niveles de desigualdad social un tercer hilo conductor es la mirada de los efectos fiscales en el desarrollo de las políticas sociales y en los procesos de distribución del ingreso así podremos encontrar desde el análisis acerca de la composición de los ingresos fiscales hasta la manera en que impacta el gasto público en los sectores menos favorecidos todo esto acompañado de propuestas metodológicas claras y realizables para mejorar esta situación además contamos en esta edición con artículos dedicados a dos de las problemáticas sectoriales más relevantes y sensibles en la actual coyuntura como son el sector agropecuario y el sector energético allí aparecen diagnósticos y propuestas para encaminar el sistema fiscal actual en una línea más progresiva siempre teniendo como faro la distribución de riqueza con equidad también está presente un tema inevitable cada vez que lo fiscal se cuela en las relaciones entre las provincias y la nación me refiero a la coparticipación federal que como todos sabemos es una asignatura pendiente de lo dispuesto por nuestra constitución nacional sancionada en 1994 como el título de este número lo menciona una reforma tributaria es urgente y necesaria pero una transformación realmente profunda es muy difícil de llevar a cabo si no se cuenta con dos elementos clave el poder político y el consenso social de todos modos y en opinión del que suscribe estas líneas hay reformas parciales que pueden llevarse a cabo si existe la decisión política de hacerlo avanzar sobre las exenciones a determinadas actividades y modificar el gravamen del impuesto a las ganancias a las sociedades estableciendo que esa erogación represente un pago a cuenta del mismo impuesto que cada accionista o socio debería pagar según sus ingresos son propuestas viables y de relativa rápida y sencilla aplicación por otra parte y dejo a los especialistas la crítica creo que debería modificarse la escala progresiva de los impuestos en general y del impuesto a las ganancias en particular estableciendo valores iniciales más bajos con un paulatino incremento de los topes superiores que deberían superar largamente el 35 actual estamos pues frente a aportes muy significativos para generar un cambio sostenible en el tiempo en materia de distribución desarrollo y equidad aunque es cierto que la sola existencia de una legislación moderna equitativa y eficaz no garantiza resultados óptimos tanto en la percepción como en la ejecución del gasto los altos grados de evasión y elusión podrán ser reducidos en función de la legislación pero no cabe duda de que la administración del sistema y la fiscalización son herramientas fundamentales para que los resultados buscados sean efectivos por último resta decir que en cuanto al gasto público es conveniente un mayor grado de participación popular en la toma de decisiones y el control de su ejecución los presupuestos participativos que algunas jurisdicciones municipales han instituido son un avance pero aún pecan de insuficientes la constitución de nuevas prácticas y herramientas puede ayudar a horizontalizar la disposición de los recursos y generar metodologías de participación ciudadana que nunca pueden ser negativas queda aún otro volumen de próxima aparición para seguir debatiendo un tema tan estratégico como conflictivo es ineludible accionar en este terreno porque mientras tanto todo sigue igual los ricos son cada vez más ricos y los pobres cada vez más pobres abraham leonardo gak director www.vocesenelfenix.com

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un recorrido por los 80 años de la fiscalidad moderna en nuestro país los distintos sistemas impositivos las reformas las presiones políticas las necesidades de la población balance y perspectivas de nuestro sistema fiscal marco histórico y propósitos de esta empresa por jorge gaggero economista miembro del plan fénix del centro de estudios legales y sociales cels y de tax justice network tjn e l objetivo de este y el próximo número de voces en el fénix es el de intentar cubrir las cuestiones cruciales de las reformas fiscales largamente pendientes en la argentina abordadas en muchos casos con enfoques de tipo estructural y ­necesariamente­ en horizontes de mediano y largo plazo comparado con los casos de las naciones más avanzadas de occidente las europeas y también de las emergentes más poderosas china india y rusia por ejemplo nuestro estado-nación es muy joven apenas ha cumplido el bicentenario y se acerca a los dos siglos de vida independiente sin embargo la argentina ha logrado construir una fiscalidad ­un aparato del estado que recauda y distribuye entre múltiples funciones los recursos tributarios­ bastante madura que medio siglo atrás estaba más cerca de la alcanzada por la europa desarrollada que del resto de américa latina bastante atrás entonces y que aún hoy ­a pesar de sus graves involuciones y de los déficits subsistentes­ muestra todavía logros por encima de los alcanzados por la mayoría de los países de la región en materia de equidad por ejemplo en el rol de coordinador temático del contenido de ambos volúmenes me ha tocado convocar a un gran número de entendidos en las múltiples disciplinas y problemáticas implicadas en la cuestión fiscal hemos logrado reunir después de recibir una muy alta proporción de respuestas positivas una treintena de trabajos variados y de muy buen nivel dentro de un cierto abanico de ideas de progreso el pluralismo ha sido otro de los valores centrales que ha inspirado nuestra empresa para abrir el juego se presenta entonces un breve bosquejo de los desarrollos principales que desde la fundación de la fiscalidad moderna unos 80 años atrás nos han traído hasta la presente realidad que aspiramos a transformar 6 www.vocesenelfenix.com

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7 el impuesto al mayor valor de la tierra que el poder ejecutivo prestigia aunque conocido desde siglos en la legislación universal ha poco que entrara a formar parte firmemente de los regímenes financieros de naciones que marchan a la vanguardia de la civilización contemporánea presidente roque sáenz peña [mensaje enviado al congreso en las sesiones inaugurales de 1912 propiciando la implantación del impuesto al mayor valor a los plusvalores que no fue convertido en ley diario de sesiones cámara de diputados de la nación año 1912 t i pág 411-2 no creo necesario insistir en un ambiente favorable a la realización de esta reforma exigida por imperiosas circunstancias una de las cuales es la deficiencia de nuestro sistema actual de impuestos igual en su base a la que se aplicó en la época remota del gobierno colonial ministro víctor molinas [ministro del presidente marcelo t de alvear al elevarse al congreso en 1924 un proyecto de impuesto a la renta que no fue aprobado mensajes y proyectos de legislación impositiva y bancaria buenos aires año 1924 pág 13 se equilibró el presupuesto se estableció el impuesto sobre la renta en argentina escribí yo el decreto-ley sobre este impuesto había proyectos en ese sentido desde 1916 y no obstante todo el poder político de hipólito yrigoyen no se pudo sacar esa legislación significaba la reforma del sistema tributario en argentina hacer pagar a la gente que ganaba más y lo curioso es que como tantas veces ha sucedido fue un gobierno conservador y reaccionario el que hizo esa reforma raúl prebisch [acerca de la adopción del impuesto sobre la renta durante el gobierno del general josé evaristo uriburu a principios de la década de 1930 diálogos con raúl prebisch mateo magariños banco nacional de comercio exterior/fondo de cultura económica méxico df 1991 el nuevo régimen impositivo basado en el principio de la desgravación de las pequeñas rentas y el aumento de los gravámenes a las clases más pudientes cumple una alta función social cual es la de contribuir a una más equitativa distribución de la riqueza presidente juan domingo perón [impuesto a los réditos ministerio de hacienda de la nación buenos aires 1952]

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el cenit y la caída en el occidente desarrollado han sido la guerra la presión social las tendencias hacia la democratización y finalmente el compromiso de las clases dominantes con las mayorías emergentes los hitos que han definido el curso del avance y el perfeccionamiento de la imposición y de la construcción del estado desde fines del siglo xix hasta al menos fines de la década de 1970 esta secuencia es la que explica entonces en términos históricos el desarrollo de una progresividad fiscal basada en el avance de la imposición sobre la renta y los patrimonios ¿qué ocurre entretanto en américa latina al estos mismos procesos se plantean con menor intensidad en particular la disposición al compromiso de las clases dominantes aparece mucho más difusa y demorada en la mayor parte de los casos directamente inexistente los países en que a pesar de esta restricción se han verificado avances relativos de importancia en distintos momentos de su historia han sido la argentina brasil chile costa rica y uruguay en el caso de la argentina la presión social y el avance de la democratización política forzaron el envío al congreso nacional de los tres primeros proyectos de impuesto a las ganancias bajo las primeras presidencias democráticas surgidas del sufragio universal 1912 las de yrigoyen y alvear durante la segunda y la tercera década del siglo pasado sin embargo la cámara del senado de entonces de filiación conservadora logró bloquear todas estas iniciativas así como una previa en el mismo año de la adopción del sufragio universal recién después de la crisis de 1930 cuando el país podía verse obligado a dejar de pagar las cuotas de su deuda externa prolijamente canceladas desde 1905 hasta entonces durante más de un cuarto de siglo un régimen político de facto y conservador es el que introduce por primera vez el impuesto a las ganancias en la argentina ya no para impulsar el progreso social sino evitar el default y contribuir al financiamiento de las nuevas gestiones estatales que demandaba el naciente modelo de industrialización sustitutiva de importaciones isi expo en el caso de la argentina la presión social y el avance de la democratización política forzaron el envío al congreso nacional de los tres primeros proyectos de impuesto a las ganancias bajo las primeras presidencias democráticas surgidas del sufragio universal 1912 nentes de las mismas fuerzas conservadoras que habían cerrado el paso al impulso de redistribución y compromiso del primer movimiento democrático de la argentina moderna liderado por hipólito yrigoyen fueron los que terminaron estableciendo el nuevo impuesto la argentina concretó en los años 30 su gran reforma tributaria moderna impuesto sobre la renta refuerzo de la imposición sobre las ventas definición del nuevo sistema federal de responsabilidades fiscales e implementación de un sistema de transferencias interjurisdiccional de recursos fiscales todo esto se hizo al calor de la crisis global con una gran demora respecto de las necesidades de una economía en fuerte ascenso desde fines del siglo xix recién entonces pudo ser sustituido un sistema impositivo ya vetusto de raíz liberal y características decimonónicas en un plazo muy breve se diseñó e instaló un sistema bastante moderno que no persiguió ­sin embargo­ fines redistributivos con el advenimiento de los gobiernos del general juan domingo perón se produjo una década más tarde la efectiva utilización del andamiaje moderno 8 por jorge gaggero

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marco histórico y propósitos de esta empresa 9 establecido en los 30 para impulsar un proceso de fuerte redistribución de los ingresos a través del gasto social principalmente en educación salud y acción social y crear un sistema de seguridad social de alcance universal esta redistribución aseguró la continuidad y el fortalecimiento del nuevo régimen económico de la isi con los avances que el peronismo supuso entre ellos la expansión del crédito y la promoción fiscal con especial impacto en la industria el primer peronismo logró un shock de progresividad en la distribución prefiscal ­llamada primaria ­ que por el devenir de las circunstancias históricas no fue sostenible al que sumó una redistribución fiscal ­denominada secundaria ­ también potente para asegurar esto último se expandieron los recursos provistos por los tributos a los consumos y se fortaleció el impuesto sobre la renta se lo hizo más progresivo extendiendo ampliamente su base y sumando un nuevo tributo para alcanzar a las ganancias de capital llamado impuesto sobre las ganancias eventuales la presión tributaria alcanzó en la argentina niveles desconocidos en al entre los años 40 y 60 la presión de la administración nacional fue del orden del 15 del pib incluyendo los fondos de la redistribución federal que eran transferidos a las provincias y la consolidada incluyendo la recaudación provincial y de los municipios osciló alrededor del 18 del pib en esos años la imposición sobre las rentas recaudaba cerca de 5 puntos del pib sumando al impuesto sobre las ganancias el tributo sobre las ganancias eventuales mucho más que en el resto de al para dar una idea comparativa con respecto al período posterior de decadencia económica y fiscal el nivel de presión tributaria alcanzado por la administración nacional a mediados del siglo pasado recién pudo ser superado al promediar los años 90 vale decir cuatro décadas más tarde no obstante la mejora en la recaudación del impuesto a las ganancias no había logrado alcanzar entonces en términos de pib los niveles máximos de mediados del siglo pasado después de haberse ubicado en apenas 1 en promedio durante el largo período de crisis económica y fiscal que transcurrió entre 1975 y 1990 el modelo tributario argentino de fuerte redistribución logró sobrevivir al primer peronismo durante casi dos lustros ­hasta la mitad de los años 60 digamos­ cuando se inició un proceso de largo y gradual deterioro que se aceleró a partir de 1975 resulta notorio que el esquema económico y fiscal de mediados del siglo pasado no pudo sostenerse las causas principales hay que buscarlas en los muy severos quiebres político-institucionales que con el tiempo afectaron también a la estructura económico-social estos quiebres implicaron ­durante un confuso y largo proceso­ el amplio triunfo en el plano económicosocial de los sectores económicos de mayor poder en el agro la industria y las finanzas los cuales lograron resistir primero y luego destruir aquel sistema productivo con fuerte equidad social tan característico como inusual en al sólo se verificaron algunos reflejos temporarios fuera de la argentina ­en brasil y en chile principalmente­ con regímenes políticos que mostraban algunas similitudes fueron breves los tiempos del abc en el cono sur alianza regional impulsada por los presidentes perón vargas e ibáñez como consecuencia de las señaladas rupturas y de sus efectos en términos de deterioro económico-social el país entró en un extenso período de la argentina concretó en los años 30 su gran reforma tributaria moderna impuesto sobre la renta refuerzo de la imposición sobre las ventas definición del nuevo sistema federal de responsabilidades fiscales e implementación de un sistema de transferencias interjurisdiccional de recursos fiscales.

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sustancial inestabilidad y estancamiento de largo plazo una extensa fase de alta volatilidad caracterizada por crisis cada vez más fuertes frecuentes y destructivas de casi de treinta años 1975-2002 desde mediados de los 70 se extiende un período de una década y media de duración durante el cual impera una altísima inflación ­que culmina en un proceso hiperinflacionario­ con un paralelo y creciente deterioro fiscal el sistema impositivo progresivo se derrumbó a partir del 75 la combinación de alta inflación eficaces acciones de los sectores del establishment orientadas a minar la progresividad del sistema y emergencias económicas sucesivas ­que sistemáticamente llevaron a la aplicación de políticas de corto plazo tendientes a tapar agujeros ­ terminaron por erosionarlo y finalmente hacerlo desaparecer el primer gobierno democrático posterior al proceso 1983-89 hizo algunos esfuerzos para restablecer cierta progresividad tributaria pero estos intentos fueron frustrados y luego largamente revertidos por la administración subsiguiente de un modo tal que a la caída de la convertibilidad 2001 el sistema tributario mostraba un patético contraste con el que imperó entre 1945 y 1960 gráfico 1 ratio decil 1/decil 10 de la distribución del ingreso familiar equivalente para la argentina 1974 1992 a 2006 y rusia 2006 36.0 31.0 26.0 21.0 16.0 11.0 6.0 1.0 1974 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 los empalmes de 1998 y 2003 se considera como dato el correspondiente a la nueva metodología en tanto que para la epc continúa el valor aplicado que corresponde al segundo semestre del año argentina rusia al final de este proceso la estructura tributaria resultó muy regresiva debido al predominio de los impuestos indirectos principalmente un iva de altísima alícuota de tipo francés o sueco y sin excepciones para los pobres en alimentos básicos y vestimenta como es usual en los países avanzados esta circunstancia pervive en el presente en contraste un débil impuesto a las ganancias se aplicaba ­y se aplica aun hoy con pocos cambios­ en gran medida a las empresas con un impacto muy limitado sobre las personas sin incidencia significativa sobre los más ricos una cuestión que incluso se ha agravado esto ocurre por dos razones por una parte la alícuota marginal máxima del impuesto es baja 35 igual a la alícuota general que tributan las empresas y por la otra las bases de tributación son muy limitadas para las personas se grava casi exclusivamente el trabajo personal con una débil progresividad y un relativamente alto nivel del mínimo no imponible en la argentina no están gravadas las ganancias de capital que obtienen las personas físicas el impuesto establecido en los años 40 fue eliminado por el ex presidente menem en 1991 ni las herencias este tributo fue eliminado en 1977 y a la fecha después de casi tres décadas de restablecida la democracia sólo la provincia de buenos aires lo ha restablecido esta es una circunstancia muy anómala a nivel mundial y constituye quizá la nota más provocativa del carácter extremadamente regresivo que muestra todavía el sistema impositivo argentino y lo distingue de los de chile y brasil la precedente es una descripción necesariamente sintética y estilizada del devenir de esos casi treinta años en su transcurso hubo por supuesto hitos de progreso sólo a título de ejemplo la adopción durante la década de los 70 ­sin gran demora respecto de europa­ del iva un moderno y eficaz instrumento tributario y la recuperación de la gestión presupuestaria a principios de los 90 luego de tres lustros de virtual desaparición de este crucial instrumento para el planeamiento ejecución y control del gasto público fuente elaboración propia en base a altimir 1986 y http www.depeco.econo.unlp.edu.ar/cedlas/estadisticas_arg/excels/desigualdad_arg.xls 1 0 por jorge gaggero

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marco histórico y propósitos de esta empresa 1 1 los avances de los últimos años se han realizado algunas reformas positivas de relevancia en el sistema tributario después del derrumbe del régimen de convertibilidad que se han apoyado en gran medida en la creación de impuestos extraordinarios no tradicionales los derechos sobre las exportaciones son los principales aportaron mayor progresividad porque gravan las ganancias extraordinarias de las exportaciones en un período de precios internacionales favorables para las commodities que produce la argentina y tipo de cambio relativamente alto ha sido fuerte su aporte que en rigor debe sumarse a la recaudación adicional que provee el impuesto a las ganancias ­debido al gran crecimiento económico y los altos márgenes de las empresas durante la última década­ para completar el peso de la imposición a las ganancias en sentido amplio el capítulo de los recursos previsionales es también uno en el que se han sumado transformaciones estructurales necesarias y avances sustanciales en los ingresos respectivos subsisten sin embargo en el caso del impuesto a las ganancias de las personas las desgravaciones que benefician a los ingresos de los más ricos vale decir el decil y ­en especial­ el centil superiores de la escala de ingresos el diez y el uno por ciento más afortunado de la población respectivamente este segmento social se las arregla para poner su patrimonio y la mayor parte de sus flujos de ingreso a buen resguardo ­a cubierto de la acción fiscal­ a partir de una eficaz gestión que aprovecha las graves fallas en la legislación y en la administración tributarias en un contexto global que estimula la ubicuidad del capital la anomalía argentina ha consistido como se vio en un proceso de caída desde el cenit alcanzado por el país integrante del grupo de naciones de desarrollo intermedio en los años cincuenta una caída que ha durado medio siglo no se encuentra en la literatura otro caso histórico de tal deterioro de un sistema tributario de tan severísima reversión de una situación de notable progresividad y de logro final de su opuesto una gran regresividad no al menos en occidente y hasta fines de los años 70 la caída de la unión soviética sí ha acarreado retrocesos abismales en términos de equidad social expertos rusos han estimado hace casi seis años en 25 veces la distancia que separaba el nivel de ingresos medio del primer decil del que beneficiaba al último vale decir la brecha entre el 10 peor dotado y el 10 más favorecido una brecha similar fue estimada para la misma época para la argentina cuando en 1974 tal diferencia era de sólo 8 veces ver gráfico 1 por otra parte la estructura del gasto público consolidado no parece mostrar aún en la argentina un sesgo progresivo suficiente para avanzar hacia una mayor equidad al ritmo que la mayor parte de la sociedad parece reclamar para asegurar ­a la vez­ la estabilidad en el tiempo de los progresos alcanzados esto a pesar del aumento sustancial del nivel del gasto estatal unos 12 puntos de pbi en los últimos años lo que nos ha acercado en este punto a brasil las razones de las limitaciones distributivas de la presente asignación del gasto público se deben a 1 el peso de los servicios de la deuda externa a pesar de la fuerte quita y las adecuadas condiciones obtenidas por el país en un muy exitoso proceso de renegociación y la adecuada política de desendeudamiento posterior mantenida a rajatabla 2 las abultadas transferencias a empresas privadas y los subsidios orientados a sectores sociales que no los necesitan que están hoy en un todavía lento proceso de desarme 3 las ineficiencias y filtraciones en la inversión pública 4 el limitado alcance e insuficiente progresividad en el suministro de bienes públicos aun después de alcanzarse altos niveles de gasto en términos de pib por ejemplo en los casos de educación y salud 5 la baja eficiencia general del aparato de gestión estatal y también las limitaciones en el funcionamiento de los tres poderes del estado al nivel político y 6 las propias debilidades y desvíos en la gestión de los programas sociales las ya mencionadas reformas previsionales de los últimos años que han culminado en la recuperación de la gestión pública del sistema y la asignación universal por hijo establecida después constituyen ­junto a la estrategia de reducción de la deuda pública neta­ las más importantes transformaciones recientes que van en el sentido correcto de todos modos mucho queda por hacer para darle al sistema fiscal argentino la necesaria sustentabilidad en el tiempo mayor eficacia en la gestión en particular la necesaria frente a los ciclos económicos mayor equidad una más alta eficiencia de cara a las necesidades de los sectores productivos y mayor equilibrio federal.

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la política fiscal en américa latina pasado reciente presente y futuro a pesar de las mejoras económicas y sociales del último decenio américa latina sigue siendo la región más desigual del planeta ¿qué política fiscal se necesita para cambiar esta situación el rol del gasto público social los impuestos directos e indirectos y los recursos naturales 1 2 www.vocesenelfenix.com

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13 por juan pablo jiménez 1 andrea podestá 2

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l a evolución económica y social de los países de américa latina se destaca por dos aspectos principales una alta volatilidad macroeconómica y una elevada desigualdad en la distribución del ingreso el problema de la volatilidad en la región está ligado a rasgos estructurales profundos de las economías como las pautas de especialización del comercio internacional el dualismo las instituciones y la falta de desarrollo en todos los mercados en general y en los financieros en particular por el lado de la desigualdad a pesar de las recientes mejoras distributivas alcanzadas en los últimos años américa latina sigue siendo la región más desigual del planeta lo que se observa en múltiples dimensiones que abarcan desde una alta concentración del ingreso hasta una significativa disparidad regional al interior de los países estas características generales que por supuesto observan rasgos particulares entre subregiones y países hacen especialmente importante la acción del estado a través de la política fiscal sin embargo evaluada por su desempeño y resultados la política fiscal en la región parece haber sido poco efectiva para atenuar la volatilidad y reducir la desigualdad en este contexto cabe preguntarse por qué la política fiscal no ha cumplido en forma adecuada con estos roles varias características explican estas limitaciones que van desde carga fiscal insuficiente y volátil estructura tributaria sesgada hacia impuestos indirectos baja inversión pública hasta gasto público social y acceso al financiamiento procíclicos no obstante esto parece haber cambiado al menos en parte en los últimos años lo que permitió a los países enfrentar la crisis de 2008-2009 de manera diferente al pasado pero la gran incertidumbre externa y las múltiples tareas todavía pendientes hacen que sea necesario concentrarnos también en los desafíos presentes y futuros de una política fiscal orientada hacia la igualdad y que al mismo tiempo sea compatible con una estrategia de crecimiento sostenible principales características de la política fiscal en américa latina de una mirada en conjunto y de largo plazo se observa que la carga fiscal promedio de américa latina ha sido insuficiente para financiar el gasto público generando un estrecho espacio para la gestión de la política fiscal por ejemplo en el período 1950-2011 menos del 20 de los resultados de las cuentas públicas de los países fueron superavitarios debe resaltarse que esta evolución promedio esconde realidades diferentes no todos los países tienen bajos ingresos fiscales y varios complementan su carga tributaria con una importante recaudación no tributaria proveniente de la explotación de los recursos naturales más allá de las diferencias entre los países y a pesar de los significativos avances observados en los últimos años la carga tributaria es en general baja con respecto al nivel de desarrollo tal como se aprecia en el gráfico que relaciona la carga tributaria con el pib per cápita en 121 países gran parte de los países latinoamericanos tiene cargas tributarias inferiores a otras regiones de similar pib per cápita en los casos de la argentina y brasil la presión tributaria aparece mayor a lo que indica la relación de corte transversal un grupo de países conformado por uruguay costa rica bolivia y honduras se encuentran cercanos a la línea de regresión los restantes países latinoamericanos presentan un nivel de presión tributaria menor al de otros países de similar nivel de desarrollo por el contrario todos los países desarrollados se encuentran cercanos a la línea de regresión o por encima de ella la evolución económica y social de los países de américa latina se destaca por dos aspectos principales una alta volatilidad macroeconómica y una elevada desigualdad en la distribución del ingreso 1 4 por juan pablo jiménez y andrea podestá

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la política fiscal en américa latina 1 5 gráfico 1 américa latina ingreso gasto y resultado global del gobierno central en porcentajes del pib promedios simples 30.0 30.0 8.0 8.0 6.0 6.0 4.0 4.0 25.0 25.0 20.0 20.0 15.0 15.0 10.0 10.0 5.0 5.0 0 0.0 2.0 2.0 0 0.0 -2.0 -2.0 -4.0 -4.0 -6.0 -6.0 así la carga tributaria promedio de américa latina es prácticamente la mitad de la registrada en los países de la oecd también la composición de dicha carga es muy heterogénea la principal causa de las diferencias corresponde a la menor recaudación relativa por impuestos directos a la renta y a la propiedad y en particular por la baja recaudación del impuesto a la renta personal en américa latina menos de un tercio de la recaudación corresponde a impuestos directos mientras que el grueso de la carga recae en los impuestos sobre el consumo y otros impuestos indirectos por lo tanto la carga tributaria no solamente es baja sino que tiene un claro sesgo regresivo e importantes implicancias para las funciones redistributiva y de estabilización de la política fiscal en los últimos años tanto la carga tributaria total fundamentalmente a través del crecimiento del iva como la recaudación de impuestos directos se han incrementado en la región no obstante en el caso del impuesto a la renta esa evolución 1951 1951 1953 1953 1955 1955 1957 1957 1959 1959 1961 1961 1963 1963 1965 1965 1967 1967 1969 1969 1971 1971 1973 1973 1975 1975 1977 1977 1979 1979 1981 1981 1983 1983 1985 1985 1987 1987 1989 1989 1991 1991 1993 1993 1995 1995 1997 1997 1999 1999 2001 2001 2003 2003 2005 2005 2007 2007 2009 2009 2011 2011 resultado global ingresos resultado global gastos ingresos -8.0 -8.0 gastos fuente cepal sobre la base de cifras oficiales positiva es explicada principalmente por el crecimiento en la recaudación de los impuestos sobre la renta de las empresas y en este último caso de aquellas vinculadas a la producción y exportación de bienes primarios debe resaltarse que el impuesto a la renta sobre sociedades es el menos directo de este tipo de tributos en la medida en que las empresas tienen la posibilidad de traslación de la carga fiscal hacia los precios de los bienes y servicios consumidos por las personas debilitando su capacidad redistributiva además en los países con mayor presencia de recursos naturales lo anterior implica una mayor volatilidad de los ingresos tributarios ante cambios en los precios internacionales la débil imposición directa en américa latina se debe fundamentalmente a tres razones básicas las reducidas tasas aplicadas al impuesto sobre la renta en el promedio de los países las estrechas bases imponibles y los altos niveles de incumplimiento por el lado de las alícuotas durante las últimas dos décadas los países de américa latina evidenciaron un proceso de paulatina reducción en sus niveles tanto para personas físicas como para las sociedades que las ubicaron en promedio por debajo de los niveles internacionales partiendo de tasas de 49,5 para las personas físicas y 43,9 para las sociedades durante la década de los ochenta los promedios regionales fueron descendiendo hasta ubicarse ambas alícuotas en torno a los 27 puntos porcentuales para el año 2009 con la mayoría de los países dentro de un rango entre 25 y 35 por ciento.

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