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os bancos de desenvolvimento e a integração da américa do sul bases para uma política de cooperação

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ministÉrio das relaÇÕes exteriores ministro de estado secretário-geral embaixador antonio de aguiar patriota embaixador ruy nunes pinto nogueira fundaÇÃo alexandre de gusmÃo presidente instituto rio branco diretor embaixador gilberto vergne saboia embaixador georges lamazière a fundação alexandre de gusmão instituída em 1971 é uma fundação pública vinculada ao ministério das relações exteriores e tem a finalidade de levar à sociedade civil informações sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomática brasileira sua missão é promover a sensibilização da opinião pública nacional para os temas de relações internacionais e para a política externa brasileira ministério das relações exteriores esplanada dos ministérios bloco h anexo ii térreo sala 1 70170-900 brasília df telefones 61 3411-6033/6034/6847 fax 61 3411-9125 site www.funag.gov.br

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augusto césar batista de castro os bancos de desenvolvimento e a integração da américa do sul bases para uma política de cooperação brasília 2011

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direitos de publicação reservados à fundação alexandre de gusmão ministério das relações exteriores esplanada dos ministérios bloco h anexo ii térreo 70170-900 brasília ­ df telefones 61 3411-6033/6034 fax 61 3411-9125 site www.funag.gov.br e-mail funag@itamaraty.gov.br equipe técnica henrique da silveira sardinha pinto filho fernanda antunes siqueira fernanda leal wanderley juliana corrêa de freitas revisão júlia lima thomaz de godoy programação visual e diagramação juliana orem impresso no brasil 2011 castro augusto césar batista de os bancos de desenvolvimento e a integração da américa do sul bases para uma política de cooperação augusto césar batista de castro ­ brasília fundação alexandre de gusmão 2011 176 p isbn 978-85-7631-311-3 1 política externa 2 integração da américa do sul 3 política de cooperação 4 relações internacionais cdu 327.38=6 ficha catalográfica elaborada pela bibliotecária sonale paiva crb /1810 depósito legal na fundação biblioteca nacional conforme lei n° 10.994 de 14/12/2004.

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sumário prefácio 7 introdução 11 importância e oportunidade do tema 16 objetivo e metodologia 18 capítulo i a integração sul-americana 19 1.1 introdução 19 1.2 a herança colonial latino-americana 21 1.3 inserção internacional em busca do pragmatismo da américa latina à américa do sul 27 1.4 resumo 47 capítulo ii teorias do desenvolvimento 49 2.1 introdução 49 2.2 origens de um conceito periférico 50 2.3 o debate sobre o desenvolvimento ­ subdesenvolvimento uma realidade periférica 58 2.3.1.osdesafiosdaindustrialização,59 2.3.2.furtadoeaautonomiadosubdesenvolvimento,67 2.3.3.estratégiasdedesenvolvimento,69 2.4 síntese políticas para o desenvolvimento 71 2.4.1.políticasparaampliaçãodomercado,72 2.4.2.políticasdefinanciamentodelongoprazo,74

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capítulo iii fontes de financiamento 77 3.1 introdução 77 3.2 experiências liberais 78 3.2.1 lições das experiências liberais do cone sul no período 1974-83,82 3.2.2.liçõesdosanos1990,86 3.3 as agências de desenvolvimento na américa latina 93 capítulo iv o papel dos bancos de fomento na integração da américa do sul 103 4.1 introdução 103 4 2 os bancos de fomento que atuam na região 106 4.2.1.obancointeramericanodedesenvolvimentobid 106 4.2.2 o fondo financiero para el desarrollo de la cuenca del platafonplata 116 4.2.3.acorporaciónandinadefomentocaf 118 4.2.4.quadrocomparativo,122 4.3 o sistema bndes/proex de apoio às exportações brasileiras 127 4.4 movimentos recentes do brasil em busca de maior intercâmbio com os vizinhos 134 4.5 bases para uma política de cooperação 138 capítulo v conclusões 147 bibliografia 151 apêndice ao capítulo i 163

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prefácio este trabalho foi escrito como tese de mestrado em diplomacia do instituto rio branco irbr em 2005 passados mais de seis anos de sua conclusão recebi com um misto de satisfação e angústia a notícia da fundação alexandre de gusmão ­ funag sobre sua possível publicação quando estudante no programa de pós-graduação do irbr ­ em larga medida devido aos inspiradores diálogos com meu orientador professor renato baumann ­ uma de minhas principais preocupações era a de produzir algo que fosse útil ao trabalho da chancelaria brasileira Àquela altura após as crises financeiras que acometeram os países da região entre o final dos anos 1990 e o início da década seguinte era clara a necessidade de dar novo impulso ao mercosul e à integração sul-americana de forma geral em minha avaliação os acordos de preferência tarifária eram insuficientes para expandir geograficamente o projeto do mercosul de forma análoga o aprofundamento da união aduaneira enfrentava obstáculos políticos que em larga medida decorriam de dinâmicas de teor mais nacionalista ligadas à tentativa de superar os efeitos das crises do início da década era preciso assim encontrar novos motores para o projeto regional a integração da infraestrutura física nesse contexto me parecia uma ideia bastante promissora pois buscava corrigir ou superar obstáculo 7

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augusto césar batista de castro original à integração do continente sul-americano cujo espaço econômico era fragmentado desde o período colonial ao implicar a necessidade de debater regionalmente a melhor forma de desenvolver e integrar o espaço geográfico a ideia parecia destinada a produzir sinergias e a elevar o grau de interdependência econômica da região com base nessa premissa me dediquei a analisar a melhor forma de superar o que talvez fosse o maior gargalo à consecução daquela ideia ou seja a provisão de financiamento para grandes projetos com isso busquei analisar o corpo de bancos de fomento presente na região bem como a possibilidade de políticas que promovessem uma atuação articulada dessas instituições em torno do projeto de integração regional após seis anos sinto certa satisfação ao perceber que a convicção que animou esta tese ­ a de que uma política de cooperação comum para a integração física poderia ser um grande impulso para o projeto regional ­ me parece ainda fundamentalmente válida por outro lado tenho a sensação de que o tema ainda não encontrou o espaço que em minha modesta avaliação merece na agenda política ou se o encontrou não parece obedecer a uma visão articulada por uma estratégia de longo prazo capaz de fazer convergir em alguma medida os projetos de desenvolvimento dos diferentes países da região a angústia por outro lado decorre da detecção de problemas metodológicos e na análise substantiva que uma releitura após seis anos tende a revelar além disso é evidente que ao menos parcialmente a tese envelheceu e não contemplou elementos que hoje forçosamente teria que analisar como a correção de tais problemas significaria escrever nova tese tenho que contar com a boa vontade do leitor na esperança que tais falhas não maculem a apreciação do argumento central do trabalho em meados de 2011 o sistema internacional passa por grande transformação a ordem liberal construída após a segunda guerra mundial está sob forte tensão diante da necessidade de acomodar economias emergentes cujas taxas de crescimento sinalizam significativa redistribuição do poder entre as nações não está ainda claro se a nova ordem será igual à antiga mas com novos atores se a nova ordem será liberal mais nos procedimentos e menos na substância ou ainda se estamos diante de um mundo que tende a se fragmentar pelo menos por algum tempo em grandes blocos econômicos 8

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prefácio diante desse quadro ainda nebuloso e sem negligenciar aspirações globais de países como o brasil ­ na verdade acredito que tais aspirações em larga medida reforçam o argumento ­ acredito que a estratégia de apostar no projeto regional permanece atual ainda como um dos maiores desafios à criatividade da diplomacia dos países da região londres 25 de julho de 2011 9

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introdução o presente trabalho busca testar a possibilidade de convergência entre as agendas do desenvolvimento e da integração regional na américa do sul de forma mais específica tem por objetivo avaliar a hipótese de que a questão sempre atual do baixo nível da taxa de investimentos comum a quase todo o continente seja tratada no nível regional sob a ótica da integração antes de iniciar um debate no entanto é necessário definir seus termos em meio ao regionalismo que marca os anos 80 e 90 como aponta castells 2002 o mercado comum do sul mercosul se destaca como bloco comercial em construção diversamente do north american free trade area nafta ­ que teria institucionalizado interpenetração já existente das três economias norte-americanas ­ e da união europeia ­ que já deu passos em direção a maior nível de supranacionalidade ­ o mercosul é um arranjo regional ainda muito dependente do avanço de sua construção política atualmente empreendem-se esforços em duas direções aprofundamento do mercosul e sua expansão para toda a américa do sul mediante acordos já celebrados com chile e comunidade andina can formando o que posteriormente veio a ser chamado de união de nações sul-americanas unasul cumpre observar no entanto que tais iniciativas ocorrem em um contexto em que i existem mais de trinta acordos de preferências tarifárias 11

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augusto césar batista de castro na américa latina muitos dos quais envolvendo países de fora da região devlin et alli 2004 ii o mercado estadunidense e crescentemente o chinês é de grande relevância para a grande maioria dos países da região e iii há baixa representatividade dos fluxos intrarregionais nas pautas de comércio de muitos dos países da região1 a indicar reduzido grau de interdependência econômica entre eles diante disto assim como no caso do mercosul a viabilização da unasul depende de construção política voltada para o incremento do intercâmbio entre os países da região a mera concessão recíproca de preferências tarifárias como já assinalado não pode per se alterar o peso dos mercados extrarregionais sobretudo o dos estados unidos para os países da região a evolução para instituições supranacionais tampouco faz sentido neste quadro de reduzida interdependência econômica mesmo na esfera do mercosul fatores como a baixa convergência macroeconômica e a preferência por soluções políticas ex post tem dificultado o aprofundamento institucional a insuficiente integração física do continente ­ o norte da américa do sul é muito menos articulado em termos de transporte do que o sul ­ também levam a crer que os efeitos de um rebaixamento tarifário no âmbito da unasul são potencialmente mais baixos do que aqueles decorrentes do lançamento do mercosul no início dos anos 902 esta percepção está na base de projetos como a iniciativa para integração da infraestrutura sul-americana iirsa além do incremento da infraestrutura regional o aumento de interdependência passa pela diversificação das pautas de comércio e integração de cadeias produtivas os três fatores estão relacionados e apontam para o mesmo desafio o aumento dos níveis de investimento na região após a ressaca econômica dos anos 90 a maior parte dos países sul-americanos busca trazer suas dívidas para níveis sustentáveis bem como resguardar seu equilíbrio macroeconômico o que tem imposto severo aperto fiscal e contração monetária neste quadro a capacidade de investimento público é reduzida e não há incentivo para investimentos privados ironicamente este constrangimento comum é um dos principais fatores que une atualmente a região 1 2 ver tabela 2 no capítulo i mesmo na esfera do mercosul os diferentes graus de competitividade têm mostrado que o aprofundamento do bloco não depende apenas de uma política comercial comum 12

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introdução a tese do presente trabalho é a de que o enfrentamento comum deste constrangimento é uma via para o aumento da interdependência entre os países da região e desta forma para a integração regional para tanto é necessário aperfeiçoar o mercado de financiamento de longo prazo na região mediante estabelecimento de uma política de cooperação cujos instrumentos sejam os bancos de fomento ao desenvolvimento que atuam na região o incremento deste mercado poderia viabilizar investimentos na infraestrutura regional especialmente no marco da iirsa criando um círculo virtuoso visto que maior articulação física da região amplia o mercado regional cria novas sinergias abre possibilidades para novos fluxos de comércio e assim favorece novos investimentos analisaremos assim os bancos de fomento que atuam na região atentos especialmente para a orientação de seu mandato sua capacidade financeira e sua estratégia em relação à integração regional de posse destas informações buscaremos estabelecer as bases para uma política de cooperação entre estes bancos voltada para a integração sul-americana para chegar nesta proposição política no entanto faz-se necessária uma trajetória que mostre sua oportunidade seu embasamento teórico e a inadequação de proposições alternativas É disto que tratam os três primeiros capítulos do trabalho no capítulo i fazemos uma breve retrospectiva da herança colonial da região embrião de sua dependência externa desagregação e carência estrutural de capitais reconstituímos na segunda seção as iniciativas históricas de integração regional ressaltando sempre como a dependência externa que motivava os países da região a buscar relações privilegiadas com as potências hegemônicas e a busca de sua superação substituição de importações e desenvolvimento associado inviabilizaram projetos regionais como a alalc e a aladi destacaremos ainda como uma mudança de rumo da diplomacia brasileira ­ cuja origem remota é a política externa independente ­ levou à resistência à proposta da alca e à busca de aprofundamento e ampliação do mercosul formando a unasul foge aos propósitos do presente trabalho uma análise acurada do rebaixamento da antiga meta de integração latino-americana pelo objetivo menos ambicioso de unir a américa do sul há evidência da maior dependência das economias centro-americanas e do méxico em 13

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augusto césar batista de castro relação ao mercado dos estados unidos e desta forma há claro e óbvio pragmatismo na opção pela américa do sul É preciso ressalvar ainda que a integração regional aqui referida se dá no marco do que se denomina novo regionalismo ou regionalismo aberto cepal 1994 baseado na premissa de que o regionalismo não é um fim em si mas um instrumento de inserção competitiva no mercado globalizado em sua estratégia busca-se aliar a interdependência promovida de fato pela ação do mercado àquela decorrente de acordos de preferências comerciais o capítulo ii é o marco teórico do presente trabalho para justificar políticas de fomento ao desenvolvimento faz-se necessário recorrer às teorias do desenvolvimento como mostramos neste capítulo estas teorias são datadas o debate sobre o desenvolvimento econômico situou-se no pós-guerra dissipando-se nos anos 70 quando especialmente após o primeiro choque do petróleo as preocupações com a estabilidade macroeconômica passaram a concentrar as atenções dos economistas buscaremos extrair deste debate os conceitos que ainda hoje fundamentam políticas de desenvolvimento como as de provisão de financiamento de longo prazo fundamento da criação de bancos de desenvolvimento e de integração regional ­ que destacaremos no final do capítulo É preciso observar no entanto que o debate sobre o desenvolvimento buscava solucionar alguns problemas postos pela economia clássica estes problemas são sublinhados na primeira seção do capítulo no capítulo iii analisamos duas experiências de abertura aos fluxos internacionais de capital a do cone sul nos anos 70 ­ que encerrou nos três países da região o modelo substitutivo de importações ­ e a da américa latina de forma geral nos anos 90 nosso objetivo é mostrar que a mera abertura ao capital externo não levou a uma melhor alocação de recursos nem a incremento sustentado dos níveis de investimento buscamos extrair as lições dos dois períodos entre as quais a de que o fluxo de capitais externos necessita de canais institucionais que os canalizem à expansão da capacidade produtiva na seção seguinte mostramos como a atrofia do mercado acionário e de títulos na américa latina assim como seu histórico de inflação fez com que o mercado financeiro na região fosse constituído basicamente de créditos bancários de curto prazo com impacto negativo sobre as possibilidades de 14

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introdução financiamento dos setores produtivos a necessidade de prover recursos de longo prazo levou à criação de bancos de desenvolvimento ­ nenhuma região tem tantos como a américa latina ­ que nos últimos 50 anos foram importantes catalisadores de investimentos privados na região sagasti 2004 no capítulo iv analisamos os principais bancos de fomento que atuam na região segundo os seguintes critérios já mencionados de orientação de seu mandato capacidade financeira e estratégia para a integração regional ­ sempre contrastando esta última com o projeto da unasul em seguida comparamos as instituições de forma a explicitar suas prioridades e forma de atuar na região nas duas seções seguintes nos concentramos no papel desempenhado pelo brasil na provisão de financiamento de longo prazo na região sublinhando alguns atos no sentido de ampliar a cooperação com os vizinhos neste tema no final do capítulo finalmente apresentamos com base em todo o exposto as bases de uma política de cooperação regional de fomento ao desenvolvimento logo após apresentamos as conclusões do trabalho no marco teórico das relações internacionais o enfoque do presente trabalho está mais próximo das proposições dos realistas do que aquelas dos funcionalistas segundo estes últimos a interdependência econômica gera incentivos naturais para o aumento da cooperação para a redução dos custos de transação e para adoção de regimes comuns o aumento dos fluxos de comércio no âmbito do mercosul no entanto não levou a uma maior cooperação entre seus membros muito menos ao aprofundamento institucional do bloco somos assim tentados a crer que há razão na proposição realista de que a cooperação regional decorre da liderança e da visão coletiva dos países mais poderosos da região com base nisto o presente trabalho privilegia o ponto de vista da diplomacia brasileira sobre esta política de cooperação país de maior produto interno bruto pib população e mercado o brasil tem fronteiras com todos os países da américa do sul exceto chile e equador além disso a integração sul-americana nasceu de uma iniciativa do brasil ­ pela primeira vez em 1993 e reiterada mais recentemente em 2004 como tese de mestrado apresentada na academia diplomática brasileira é natural que o presente trabalho privilegie o ponto de vista do brasil no tratamento do tema enfatizando os recursos de que dispõe o país para estabelecer e aperfeiçoar o projeto regional 15

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