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dokumentation nr 571 dokumentation handlungsleitfaden zum scannen von papierdokumenten www.bmwi.de[close]
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text und redaktion prof dr jur alexander roßnagel dr jur silke jandt universität kassel projektgruppe verfassungsverträgliche technikgestaltung provet produktion/druck harzdruckerei wernigerode gmbh herausgeber bundesministerium für wirtschaft und technologie referat Öffentlichkeitsarbeit 10115 berlin www.bmwi.de stand berlin april 2008 das bundesministerium für wirtschaft und technologie ist mit dem audit berufundfamilie ® für seine familienfreundliche personalpolitik ausgezeichnet worden das zertifikat wird von der berufundfamilie egmbh einer initiative der gemeinnützigen hertie-stiftung verliehen.[close]
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3 grußwort in der möglichkeit papieroriginale rechtskräftig durch elektronische kopien zu ersetzen liegen zudem optionen für den weiteren bürokratieabbau so sind unternehmen auf grund der rechtslage und im eigenen interesse zur sicherung von beweismit teln oftmals gezwungen papieroriginale über lange zeiträume vorzuhalten die o.g forschungsprojekte hatten deshalb das ziel den beweiswert gescannter dokumente z.b durch schaffung geeigneter regel werke für ordnungsgemäßes scannen zu verbes sern und vorschläge zur anpassung rechtlicher rege lungen zu erarbeiten seit vielen jahren ist die elektronische dokumenten verwaltung in wirtschaft und verwaltung nicht mehr wegzudenken die rasche verfügbarkeit erfor derlicher dokumente am jeweiligen ort und zu belie biger zeit trägt wesentlich zu transparenz und effi zienz in geschäftsabläufen bei trotz allem wird der umgang mit papierdoku menten in vielen lebens und arbeitsbereichen auch weiterhin zu unserem alltag gehören dafür gibt es viele gute gründe das vertrauen von bürgern in die papierwelt ist über jahrhunderte gewachsen und zur gewohnheit geworden dagegen ist die anfertigung einer elektronische urkunde mit digitaler unter schrift heute noch eher eine sache von spezialisten jedoch ist nicht zu übersehen dass die verwal tung und archivierung von papierdokumenten für die betroffene wirtschaft und verwaltung vielfach einen enormen und zusätzlichen kostenaufwand bedeutet im rahmen der vom bundesministerium für wirtschaft und technologie geförderten for schungsvorhaben zur rechtskräftigen elektronischen archivierung und insbesondere der studie scate scannen anforderungen trends empfehlungen wurde daher auch untersucht unter welchen umständen die aufbewahrung von papieroriginalen zukünftig verzichtbar wäre der vorliegende handlungsleitfaden soll allen betroffenen eine erste grundlage bieten möglichkei ten und risiken zur einführung des ersetzenden scannens unter heute gegebenen randbedingungen abzuwägen ich hoffe dass er ihnen beim täglichen umgang mit papierdokumenten in einer zunehmend digitalen welt hilfe leistet michael glos bundesminister für wirtschaft und technologie[close]
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5 inhalt einleitung .7 1 zielsetzung des handlungsleitfadens 8 2 grundlagen zum ersetzenden scannen 9 2 .1 2 .2 rechtliche ausgangssituation .9 phasen des scannprozesses .10 3 prüfungsschritte .13 3 .1 3 .2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 erster prüfungsschritt zulässigkeit des ersetzenden scannens 13 zweiter prüfungsschritt ausgestaltung des ersetzenden scannens 15 gesetzliche anforderungen an das ersetzende scannen 16 bedeutung des scannprodukts als beweismittel 21 technische und organisatorische ausgestaltung des ersetzenden scannens 22 4 checkliste 30 ergänzende literatur .31 abkürzungsverzeichnis 32 glossar 33[close]
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7 einleitung der Übergang vom papier zum elektronischen doku ment schreitet schnell voran die elektronische ab wicklung von geschäftsprozessen führt vor allem zu zeit und kostenvorteilen im verwaltungs wie auch im unternehmensbereich findet derzeit ein umstel lungsprozess statt der möglichst schonend erfolgen soll solange auch papierdokumente in die vorgangs bearbeitung eingang finden müssen diese aufgrund des aktuellen technologiewechsels digitalisiert wer den um in die elektronischen vorgangsbearbei tungssysteme integriert werden zu können selbst wenn in den nächsten jahren die digitalisierung von papierarchiven abgeschlossen sein sollte werden die anwender weiterhin kommunikationspartner haben die neue papierdokumente produzieren die technische lösung für den umwandlungsprozess von papierdokumenten in elektronische dokumente ist das scannen darüber hinaus muss es aber das ziel des umstellungsprozesses sein dass die elektroni schen dokumente einen vollwertigen ersatz für die papieroriginale darstellen und diese nach dem scan nen vernichtet werden können der vorliegende handlungsleitfaden geht auf die studie scate scannen anforderungen trends und empfehlungen zurück die im rahmen der vom bun desministerium für wirtschaft und technologie ge förderten technologieprojekte archisig beweis kräftige und sichere langzeitarchivierung digital signierter dokumente und transidoc rechtssiche re transformation digital signierter dokumente ent standen sind der handlungsleitfaden konzentriert sich auf die speziellen probleme die beim scannen von papierdokumenten sowohl des posteingangs als auch der altarchive auftreten dabei werden insbesondere die rechtliche zulässigkeit des scannens und der anschließenden vernichtung der originale berück sichtigt die aufgrund bestehender gesetzlicher auf bewahrungspflichten eingeschränkt sein kann außerdem werden die gesetzlichen anforderungen an das scannen und die beweisrechtlichen folgen der vernichtung von papieroriginalen dargelegt es wer den technische und organisatorische vorschläge für die ausgestaltung des scannprozesses vorgestellt die für die umsetzung der gesetzlichen vorgaben geeig net sind die ausarbeitung und gestaltung des hand lungsleitfadens durch prof dr alexander roßnagel und dr silke jandt wurde unterstützt durch die kri tische durchsicht und zahlreiche praktische hinweise von roland müller von der firma pro dokument ggmbh in kassel.[close]
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8 handlungsleitfaden zum scannen von papierdokumenten 1 zielsetzung des handlungsleitfadens fast jedes unternehmen jede behörde und organisa tion erhält tagtäglich eine vielzahl von papierdoku menten zugesandt Überwiegend haben sie auch ein papierarchiv auf dessen altbestand sie regelmäßig zugreifen müssen ein großteil der arbeitsabläufe er folgt allerdings längst nicht mehr papierbasiert viel mehr werden elektronische vorgangsbearbeitungs und archivsysteme eingesetzt daraus ergeben sich im wesentlichen zwei probleme zum einen müssen die papierdokumente in die elektronische vorgangs bearbeitung integriert werden um medienbrüche zu vermeiden zum anderen erhalten die nicht mehr zeitgemäßen papierarchive immer wieder neuein gänge eine technische lösung für beide probleme ist das scannen der papierdokumente und die verwal tung der scannprodukte in einem elektronischen archivsystem die papierdokumente werden durch das scannverfahren in elektronische dokumente umgewandelt und als datei gespeichert die vorteile dieses verfahrens sind allerdings erst dann richtig zu spüren wenn die papieroriginale anschließend ver nichtet werden ersetzendes scannen die bedeu tung der papieroriginale erschöpft sich jedoch nicht in ihrem bloßen inhalt vielmehr weisen sie verschie dene zusätzliche eigenschaften auf sie gewährlei sten die dauerhafte lesbarkeit des dokumentenin halts wenn sie mit einer handschriftlichen unter schrift versehen sind liefern sie zudem den nachweis über die identität ihres ausstellers und für die authentizität und integrität der erklärung es beste hen daher viele unsicherheiten wie die nachteile die mit dem verlust der papieroriginale verbunden sind kompensiert werden können beachte dieser handlungsleitfaden hat primär das ersetzende scannen zum gegenstand da die vorteile der elektronischen vorgangsbearbeitungs und archivsysteme nur vollständig ausgeschöpft werden wenn die papierdokumente nach dem scannen vernichtet werden können die nachfolgend dargestellten anforderun gen an die auswahl des scannsystems und die gestaltung des scannprozesses sollten jedoch auch berücksich tigt werden wenn das scannen lediglich der erstellung einer elektronischen arbeitsversion dient und die papieroriginale zusätzlich aufbewahrt werden dieser handlungsleitfaden zum ersetzenden scannen von papierdokumenten bietet hilfestellun gen für alle bereiche der wirtschaft verwaltung und justiz er bietet hinweise für die ausgestaltung des scannverfahrens und die auswahl der technischen komponenten enthält aber kein patentrezept mit konkreten antworten für alle problemstellungen die sich beim ersetzenden scannen ergeben können der handlungsleitfaden kann aber den leser nicht nur in die lage versetzen die wesentlichen fragen hinsicht lich der art und weise des ersetzenden scannens auf zuwerfen sondern ihm auch anhaltspunkte für die erarbeitung individueller antworten geben um diese ziele zu erreichen zeigt der leitfaden auf wel che rahmenbedingungen beim ersetzenden scannen und der auswahl des geeigneten scanners zu beach ten sind und welche organisatorischen und tech nischen lösungen eingesetzt werden können der handlungsleitfaden ist nach den schritten aufgebaut die ein planer gedanklich vollziehen soll te um zu entscheiden welche hard und software für das scannen erforderlich ist wie das scannverfahren gestaltet werden soll sowie ob und unter welchen bedingungen die papieroriginale anschließend ver nichtet werden können zur information das domeakonzept erweiterungsmodul zum domeaorganisationskonzept 2.0 scan prozesse okt 2004 für die öffentliche verwaltung erstellt von der koordinierungs und beratungsstelle der bundesregierung für informationstechnik in der bundesverwaltung kbst kann ergänzend zu diesem hand lungsleitfaden berücksichtigt werden es zeigt scann und erfassungsstrategien sowie organisatorische und technische gestaltungsmöglichkeiten der scannverfahren auf umfasst allerdings nicht die rechtlichen aspek te des ersetzenden scannens.[close]
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9 2 grundlagen zum ersetzenden scannen scannen ist eine möglichkeit papierdokumente für die verwendung in einem elektronischen datenver arbeitungssystem zu erfassen technisch beschreibt es das verfahren der digitalisierung das heißt der umsetzung von papiergebundenen informationen in elektronische daten zur information die seit den sechziger jahren praktizierte sicherung von papierdokumenten auf mikrofilm stellt in diesem zusammenhang keine adäquate alternative dar denn bei der Übertragung von papierdoku menten auf mikrofilm wird von diesen lediglich ein analoges abbild erstellt dieses verfahren eignet sich zwar für eine platz sparende langfristige konservierung und aufbewahrung der dokumente allerdings können die auf mikrofilm abgebildeten dokumente nicht in die elektronische vorgangsbearbeitung integriert werden 2 .1 rechtliche ausgangssituation bei einer rechtlichen bewertung des ersetzenden scannens müssen grundsätzlich drei fragestellungen klar unterschieden werden 3 das ersetzende scannen zulässig bestehen ist spezifische rechtliche aufbewahrungspflichten erfüllen die scannprodukte diese pflichten so dass die papierdokumente vernichtet werden dürfen 3ie muss der scannprozess ausgestaltet sein w knüpft der gesetzgeber die zulässigkeit oder bestimmte rechtsfolgen an die erfüllung konkre ter technischer und organisatorischer vorausset zungen 3elche rechtsfolgen sind mit dem scannpro w dukt verbunden kann dieses im gerichtsverfah ren beweis für eine tatsache erbringen ist die scannende stelle auf diese funktion angewiesen zudem ergeben sich unterschiedliche funktionale anforderungen an den scannprozess und das scann produkt je nachdem welche absichten hinsichtlich der verwendung des scannprodukts verfolgt werden zu unterscheiden sind im wesentlichen drei ziel setzungen 3 wirklichkeitsgetreue wiedergabe und dauer die hafte konservierung des papierdokuments 3 verbesserung der lesbarkeit durch die erzeu die gung eines qualitativ hochwertigeren elektro nischen abbilds des papierdokuments 3 erstellung einer elektronischen version des die papierdokuments zur umfangreichen bild lichen und inhaltlichen weiterverarbeitung die erste zielsetzung setzt voraus dass der scann prozess zu keinerlei veränderungen des inhalts oder der darstellung führt sondern es muss ein detailge naues abbild des papieroriginals geschaffen werden soll dagegen eine qualitätsverbesserung erreicht wer den wird das äußere erscheinungsbild des dokuments absichtlich so verändert dass das scannprodukt eine höhere optische qualität erreicht als das original es können z.b vergrößerungen oder verkleinerungen vorgenommen bildausschnitte gewählt farben und kontraste optimiert sowie flecken und vergilbungen ausgeblendet werden wobei der dokumentinhalt je doch nicht verändert wird bei der letzten zielsetzung wird die digitalisierung eingesetzt um sich die eigen schaft der spurenlosen veränderbarkeit elektronischer dokumente zunutze zu machen es steht also nicht die erhaltung sondern gerade die mögliche spurenlose veränderbarkeit des dokuments im vordergrund etwa bei der einspeisung eines dokuments mit dem ziel der arbeitsteiligen text oder bildbearbeitung die relevanz der verschiedenen verwendungs varianten ist im rechtlichen kontext unterschiedlich stark von vorrangiger bedeutung für den hand lungsleitfaden sind grundsätzlich die ersten beiden verwendungsvarianten die umwandlung sowohl des posteingangs als auch des altbestands soll ohne inhaltliche veränderungen erfolgen und gleichzeitig lesbar sein so dass das scannprodukt ein original oder zumindest inhaltsgetreues abbild des papierdo kuments darstellt dies folgt z.b aus der intention des gesetzgebers die er mit der normierung gesetzlicher pflichten zur dokumentation von vorgängen und zur anschließenden aufbewahrung der dokumente ver folgt ein sachverhalt soll für die zukunft durch die schriftliche niederlegung fixiert werden nach der fertigstellung des dokuments die in der regel durch[close]
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10 handlungsleitfaden zum scannen von papierdokumenten eine unterschrift bestätigt wird dürfen veränderun gen nicht mehr vorgenommen werden können oder müssen zumindest erkennbar und nachvollziehbar sein auch die funktion von dokumenten im beweis recht zielt eindeutig auf den erhalt der unveränder ten informationen ab dies lässt sich bereits aus der regelung des § 420 zpo entnehmen der im urkunds beweisverfahren grundsätzlich die vorlage des origi nals fordert soweit nachträgliche veränderungen am text des originals vorgenommen worden sind müssen sie auch hier zumindest erkennbar und nach vollziehbar sein und werden entsprechend in die beweisrechtliche bewertung des dokuments einbezo gen allerdings sind auch fälle denkbar bei denen der inhalt eines papierdokuments durch die bearbei tung im scannprozess und die hierdurch verbesserte darstellung im scannprodukt überhaupt erst wahr nehmbar insbesondere lesbar gemacht wird format und kontraststärke ausgewählt werden anschließend werden die papierdokumente dem scanner entweder in form der einzelblattauflage oder der einlage der papierstapel in das einzugfach automatic document feeder adf zugeführt.1 anschließend wird der scanner aktiviert und der technische scannvorgang ausgeführt der scannvor gang ist beendet wenn die informationen der papier vorlage als elektronische daten zur verfügung ste hen dritte phase indizierung integration und integritätsschutz des scannprodukts die aufbewahrung eines papierdokuments erfolgt um auf die in ihm enthaltenen informationen jeder zeit und möglichst schnell zugreifen zu können um dies für die scannprodukte zu gewährleisten müssen sie nach einem festgelegten und nachvollziehbaren ordnungsprozess in dem elektronischen archiv abge legt werden dies setzt ihre indizierung und zuord nung in die dokumentenstruktur des vorgangsbear beitungs oder archivsystems voraus neben dem speicherort ist auch das speichermedium näher zu bestimmen die integrität des scannprodukts ist durch den einsatz geeigneter sicherungsmittel wie z.b durch bestimmte dateiformate tiff pdf pdfa oder elektronische signaturen zu gewährleisten der letzte arbeitsschritt beim ersetzenden scannen ist die vernichtung der papieroriginale dies gehört aller dings nicht zum eigentlichen scannprozess so dass es bei der phasenspezifischen aufteilung außer betracht bleibt aus der rechtlichen perspektive ergibt sich für jede phase des scannens eine grundsätzliche voraus setzung die erfüllt sein sollte erste phase echtheit des papieroriginals zweite phase korrekte Übertragung der analogen in elektronische daten dritte phase auffindbarkeit und unverfälschtheit des scannprodukts 2 .2 phasen des scannprozesses die erfassung der probleme und risiken des ersetzen den scannens sollte im rahmen der organisato rischen vorüberlegungen zur einführung dieses ver fahrens erfolgen eine vollständige problemerfassung wird am ehesten durch eine phasenspezifische be trachtung des scannprozesses erreicht erste phase vorbereitung des papierdokuments die papierdokumente müssen bestimmte eigenschaf ten aufweisen um sich überhaupt für eine verarbei tung durch ein scanngerät zu eignen die prüfung ob dies gegeben oder gegebenenfalls eine präparie rung des papierdokuments erforderlich ist erfolgt in der vorbereitungsphase welche konkreten vorberei tungshandlungen zu treffen sind hängt wesentlich von der heftung und qualität der papiervorlage vom ordnungssystem und den funktionalitäten des scanngeräts ab zweite phase konvertierung zunächst müssen in der scansoftware capturing software spezifische parameter wie z b papier 1 zur erfassung hoher belegzahlen pro tag wie sie in einer behörde oder einem unternehmen regelmäßig anfallen werden doku mentenscanner eingesetzt die standardmäßig über einen automatischen dokumenteneinzug verfügen.[close]
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11 erste phase zweite phase dritte phase echtheit des papierdokuments korrekte konvertierung auffindbarkeit und unverfälschtheit des scannprodukts in den verschiedenen scannphasen können sich ganz unterschiedliche praktische probleme und risi scannphase erste phase vorbereitung des papierdokuments ken ergeben die in der folgenden tabelle nicht abschließend dargestellt werden probleme und risiken 3 mehrseitige papierdokumente bei denen die zusam mengehörigkeit der einzelseiten durch eine öffentliche stelle besonders bestätigt ist z.b siegelschnur niete stempel 3klebezettel auf dem papierdokument 3unzureichende bildqualität 3unterschiedliche dokumentenformate 3differierende oder unzureichende papierstärke 3ausreichende farb und kontraststärke 3 verdeckte sicherheitsmerkmale z.b wasserzeichen oberflächenstruktur prägung 3 mittel die die zusammengehörigkeit von einzelblättern herstellen z.b heftklemmen büroklammern heftstrei fen ordner gummibänder siegel Ösen schnur akten gurt 3manipulierte dokumente 3farb grau oder schwarz/weißscannen 3höhe der auflösung und kontraststärke 3 schlechte papierqualität z.b risse knicke klebstellen verunreinigungen 3 zusammengehörigkeit reihenfolge und vollständig keit der einzelblätter eines mehrseitigen dokuments 3dateiformat 3auffindbarkeit des scannprodukts 3dauerhafter integritätsschutz 3 sicherung der lesbarkeit bei hard und softwarewech seln 3 gesetzliche löschungspflichten bzgl einzelner doku mente zweite phase technischer scannvorgang dritte phase indizierung integration und integritätsschutz des scannprodukts[close]
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12 handlungsleitfaden zum scannen von papierdokumenten aus diesen problemen und risiken können sich unterschiedliche konsequenzen ergeben teilweise ist es technisch nicht möglich ein lesbares abbild des papierdokuments durch das scannen herzustellen z.b wenn das papieroriginal eine zu niedrige kon traststärke aufweist es muss entschieden werden ob es überhaupt sinnvoll ist diese dokumente zu scan nen weil das scannprodukt für die elektronische datenverarbeitung vermutlich unbrauchbar ist andere probleme lassen sich durch eine präparierung des papierdokuments beseitigen indem z.b heftun gen oder klebezettel entfernt werden des weiteren bieten die scannsysteme integrierte technische lö sungskonzepte wie z.b doppeleinzugskontrolle automatisches geraderücken duplexscannen dyna misches schwellenwertverfahren und multipagever fahren durch die weitere probleme behoben werden können der handlungsleitfaden wird im folgenden zwar nicht für alle dankbaren aber zumindest für einige problemstellungen lösungsmöglichkeiten vorschlagen.[close]
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13 3 prüfungsschritte die entscheidung für das ersetzende scannen sowie die bestimmung der anforderungen an das scannver fahren und das scannsystem kann strukturiert auf basis einer zweischrittanalyse erfolgen 3elche papierdokumente dürfen zwar gescannt w werden aber müssen aufgrund einer gesetzli chen verpflichtung oder sollten aus eigenem interesse weiterhin aufbewahrt werden 3ie ist das verfahren des ersetzenden scannens w technisch und organisatorisch auszugestalten 3elche anforderungen stellt das gesetz an w das ersetzende scannen sofern es zulässig ist 3elcher beweiswert soll dem scannprodukt w zukommen 3 welchen technischen komponenten mit muss oder sollte das scannsystem hard und software ausgestattet sein und wie ist das scannverfahren organisatorisch zu gestalten dokumente erstellt worden sind und die zukünftig durch die scannprodukte erfüllt werden soll zwingende gesetzliche einschränkungen der zulässigkeit des ersetzenden scannens ergeben sich nur wenn die papierdokumente zur erfüllung gesetz licher dokumentations und aufbewahrungsvor schriften erstellt worden und die aufbewahrungsfris ten noch nicht abgelaufen sind in diesen fällen erfolgt die dokumentation und aufbewahrung über wiegend zugunsten dritter personen deren interes sen der gesetzgeber für schützenswert erachtet hat unterliegen die papierdokumente dagegen keiner gesetzlichen dokumentations und aufbewahrungs pflicht ist das ersetzende scannen rechtmäßig gesetzliche aufbewahrungs und dokumenta tionspflichten beziehen sich historisch bedingt auf papierdokumente beim ersetzenden scannen soll das gescannte dokument die aufbewahrung des papieroriginals entbehrlich machen problematisch dabei ist dass nach der vernichtung des originals nicht festgestellt werden kann ob das scannprodukt mit dem original übereinstimmt es kann auch nicht mehr geprüft werden ob das original bereits vor sei ner digitalisierung verändert wurde weil das erset zende scannen daher immer mit einem verlust zu lasten des dritten verbunden ist ist es grundsätzlich nicht zulässig die einer dokumentations und aufbe wahrungspflicht unterliegenden papierdokumente nach dem scannen zu vernichten.2 3 .1 erster prüfungsschritt zulässigkeit des ersetzenden scannens die frage der rechtlichen zulässigkeit des ersetzenden scannens ist unter berücksichtigung der zweckbestim mung zu beantworten für die ursprünglich die papier beachte von fragen des scannens zu unterscheiden ist die situation dass dokumentations und aufbewah rungspflichten durch originär elektronisch erstellte dokumente erfüllt werden sollen dies ist zulässig soweit der gesetzgeber entsprechende regelungen für eine elektronische dokumentation erlassen hat eine ausnahme besteht nur dann wenn rege lungen bestehen die einen ersatz der papieroriginale durch die gescannten elektronischen kopien aus drücklich erlauben.3 da die nationale rechtsordnung kein allgemeines und anwendungsübergreifend gel tendes aufbewahrungsgesetz oder scanngesetz kennt finden sich diese regelungen im jeweiligen fachrecht im zusammenhang mit den vorschriften über die dokumentations aktenführungs und auf bewahrungspflichten in der nachfolgenden tabelle werden nicht abschließend einige dokumentations und aufbe wahrungspflichten ihre rechtlichen grundlagen und gegebenenfalls die vorschriften die eine zulässigkeit des ersetzenden scannens normieren aufgelistet 2 3 es bleibt aber selbstverständlich zulässig die papierdokumente zu scannen um eine elektronische arbeitsversion des papierorigi nals zu erhalten ausführlich zu den regelungsspezifischen anforderungen an das ersetzendes scannen s prüfungsschritt zwei.[close]
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