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accenti quadrimestrale telematico di scienze politiche e sociali non esiste più la cultura completa in senso goethiano ma per questo motivo ogni pensiero ha oggi un pensiero opposto e ogni tendenza una tendenza contraria ogni azione e il suo rovescio trovano oggi nell intelletto le più sottili ragioni perché si possa tanto difendere quanto condannare io non capisco come tu possa giustificare questo robert musil interventi di fiorenzo parziale domenica farinella pietro david ivano scotti claudio caccavale,tommaso ederoclite valentina reda grazia tatarella livio santoro antonietta de feo enrico sacco a cura dell associazione culturale accenti con il patrocinio del dipartimento di sociologia e ricerca sociale g germani università degli studi di napoli federico ii www.scienzesociali.org anno 2010 n°1 à

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accenti ­ quadrimestrale telematico di scienze politiche e sociali rivista telematica a carattere scientifico anno 2010 n°1 issn 2036-9174 progetto grafico tommaso ederoclite associazione culturale accenti sede legale via sossio marchese 32 ­ 80020 frattaminore na sede organizzativa vico monte di pietà 1 ­ 80138 ­ napoli sito web www.scienzesociali.org direttore responsabile tommaso ederoclite responsabile editoriale del numero enrico sacco comitato direttivo enrico sacco dario minervini ivano scotti fiorenzo parziale domenica farinella antonietta de feo enrico gargiulo francesco pirone livio santoro vittorio martone valentina reda la rivista telematica accenti è interamente scaricabile da www.scienzesociali.org in forma gratuita ma tutelata da licenza creative commons 1

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il numero uno di una rivista è sempre il più complesso non solo per le diverse difficoltà che s incontrano sotto il profilo burocratico o finanziario ma anche per la incessante richiesta di impegno collettivo necessaria alla produzione all organizzazione alla gestione e al lancio di un lavoro che per definizione non ha precedenti impegno che pur tra difficoltà logistiche continuiamo ad alimentare e diffondere sia all interno che all esterno dell ambiente accademico per questo numero il compito di responsabile editoriale è toccato ad enrico sacco che pioneristicamente ha cercato di porre al centro dell attenzione il persistente problema dello sviluppo meridionale puntando in particolare a sollevare la questione delle politiche pubbliche espressamente finalizzate a risollevarne le sorti un tema più volte apparso tra le pieghe delle ultime elezione regionali ripreso frammentariamente da numerosi testi pubblicati nel corso del 2010 ma che in ultima analisi non riesce ad affermarsi compiutamente in italia in tutta la sua valenza storica e civile le politiche pubbliche sono state coinvolte in un denso dibattito che spesso è andato al di là della ricerca o della mera analisi esse infatti possono essere considerate come dei veri e propri strumenti di consenso ovvero strumenti per la strutturazione di interventi attraverso i quali la politica e in particolar modo i partiti tentano di trovare risposte alle esigenze e ai bisogni dei territori in questo numero si fornirà dunque una visione degli interventi attivati negli ultimi anni nel mezzogiorno attraverso quella lente che da sempre ha caratterizzato tanto il dibattito quanto le riflessioni dell associazione culturale accenti diversità negli approcci e critica sociale l unitarietà il filo rosso che d altra parte è possibile rintracciare si rinviene nella consapevolezza che lo sviluppo sociale ed economico della penisola passerà invariabilmente dal tipo di soluzione avanzata per superare le forme di arretratezza più acute del sud buona lettura associazione culturale accenti 2

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indice enrico sacco mezzogiorno e politiche per lo sviluppo qualche appunto e una pista di riflessione 5 a nalisi fiorenzo parziale valutazione di alcune pratiche di governance delle politiche sociali in campania domenica farinella spesa pubblica o spreco notazioni al dibattito sullo sviluppo del mezzogiorno pietro david un italia divisa in due la persistenza dei divari nord-sud 14 32 58 o sservazioni valentina reda herbert simon due modelli di razionalità ivano scotti il mezzogiorno da area periferica ad area periferica ragionamenti intorno ai non cambiamenti del sud 78 87 a ccenti claudio caccavale le politiche ambientali nel mezzogiorno tra malgoverno e riscatto civile grazia tatarella le politiche sociali in un contesto multietnico veronica cortese derive 101 107 113 r ileggo tommaso ederoclite dahl r a 1989 democrazia e i suoi critici roma editori riuniti 115 3

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r ecensioni livio santoro foucault m 2009 la vita degli uomini infami bologna il mulino antonietta de feo malatesta m 2009 a cura di atlante delle professioni bologna bonomia university press ivano scotti minervini d 2010 politica e rifiuti napoli liguori 120 121 123 4

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mezzogiorno e politiche per lo sviluppo qualche appunto e una pista di riflessione enrico sacco 1 aumentano le voci diminuiscono le idee il mezzogiorno è un laboratorio affollato dove sono state finanziate politiche ordinarie e straordinarie dove si è discusso di casse speciali di fondi perduti di amministratori sprovveduti di faraonici progetti infrastrutturali su cui far leva per un futuro risorgimento un soggetto accattivante per scrittori e romanzieri in cerca dell esotica arretratezza incontaminata di storie e tradimenti vissuti all ombra di linguaggi morti dove l opinione maturata soggettivamente e la spasmodica ricerca di chiavi di lettura onnicomprensive della realtà meridionale sembra non incontrare più i limiti del buon senso tutto si sovrappone e tutto si confonde eventi politiche concetti e teorie pericolanti si susseguono orfani di una cornice di senso capace di risvegliare una coscienza collettiva forse ha ragione alberto asor rosa quando sostiene che si è esaurita l intelligenza critica la cui funzione non è consistita nell affermare verità assolute ma nel gerarchizzare le diverse verità e nello spiegare perché una cosa è più o meno importante di un altra 2009 p 110 così nella pubblicistica corrente di stampo giornalistico il mezzogiorno assume le fattezze di una terra di conquista per chi ­ smarrito il senso della sua funzione essenziale nel chiacchiericcio massmediatico ­ decide di inoltrarsi in labili avventure riflessive ed è paradossale che la mancata comprensione degli odierni problemi delle regioni delle province e dei comuni meridionali conviva negli ultimi anni con l inflazionamento delle pubblicazioni espressamente ad essi dedicate se invece si decide di prestare attenzione alla scienza che guarda al mezzogiorno d italia magari dall alto di una cattedra accademica o di un istituzione di ricerca legittimata nelle più alte sfere governative questo lembo di territorio può essere definito come quel luogo che ospita una formazione sociale costretta a vivere tra i resti di teorie e di pensatori continuamente digeriti e rigurgitati un vero e proprio cimitero degli elefanti ripercorrendo sommariamente l altalenante emergere e declinare di quelle teorie che guardano allo sviluppo come una meta raggiungibile è facile imbattersi in coloro i quali riaffermano la centralità del mercato come meccanismo ultimo di regolazione sociale incontrare i fermi sostenitori di uno stato interventista che contenga le spinte fratricide di una concorrenza cosmopolita o ancora confrontarsi con chi ha assunto un profilo più pragmatico capace di valutare senza il sostegno di una qualsivoglia sovrastruttura concettuale ed ideologica l impatto virtuoso o vizioso di politiche e strategie per la crescita e la coesione all ombra di una struttura dipartimentale o di un piccolo partito resistono poi i nostalgici di un approccio marxista o neomarxista votato a smascherare i rapporti di dipendenza viziosa che legano tra loro la fortuna e la sudditanza di paesi e regioni cosiddetti in ritardo senza dimenticare infine quelli abituati a ragionare per coppie di variabili fissate sul terreno sdrucciolevole di una giovane tradizione scientifica sopravanzano le generiche etichette del locale o del globale aumentano le discussioni 5

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autoreferenziali tra coloro che prediligono l analisi delle dimensioni economiche dello sviluppo e coloro che continuano a privilegiare quelle culturali a fronte di cotanta riflessione frammentata in mille rivoli editoriali sembra che da circa un ventennio si è smesso di indagare con profondità e curiosità i mutamenti che hanno attraversato la società l economia la politica e la cultura meridionale chi dimora ­ o transita ­ nel mezzogiorno quali strategie attua per far fronte alla sua endemica ingovernabilità quali sono le funzioni sociali attribuibili oggi alle grandi città adagiate nella parte bassa dello stivale come sta cambiando l economia sommersa ed i soggetti che in essa trovano riparo sfruttamento ed opportunità si avverte la mancanza in breve di studi ponderati in grado di restituire un immagine più o meno fedele del sud un immagine della vita compatta forte chiara coerente con la percezione che accompagna il quotidiano del cittadino medio un immagine indispensabile per acquisire ­ oltre che una consapevolezza intellettuale scientifica e civile ­ dati veritieri sulle prassi sociali effettive da porre a fondamento di un qualsivoglia progetto di sviluppo di una qualsivoglia strategia politica ma come ha scritto frank furedi il problema attuale non è la richiesta pragmatica di un sapere pratico bensì il fatto che le pressioni strumentali che gravano sulla produzione di conoscenza sono raramente bilanciate da una più ampia richiesta di comprensione 2007 p 92 dovremmo essere oramai consapevoli che l osservazione come l esperienza è priva di significato al di fuori di una prospettiva d insieme ora la questione che in questa sede si vuole sollevare riguarda l incapacità di giungere a delle sintesi analitiche rispettose di una realtà sociale complessa complessa non intrinsecamente ma rispetto alle povertà unidimensionali che continuano ad orientare gli specialisti È pur vero che il mezzogiorno d italia può essere osservato da diverse angolazioni prospettiche la storia delle idee è ricca di punti di vista che hanno influenzato la consapevolezza e la comprensione di quanti hanno deciso di accostarsi al problema meridionale anche i contributi che si presentano nel presente numero di questa giovane rivista riflettono almeno in parte tale ricchezza resta il fatto però che il prisma teoreticamente non articolato attraverso cui si guarda ai problemi del sud muta solo impercettibilmente così come il divario che lo separa dal nord gli anni ottanta del secolo scorso hanno segnato l adozione univoca di un immaginario già forte ed affermato quello economico tecnico strumentale il punto di vista della vulgata neoliberale così lo sforzo di comprendere le cause dell arretratezza che affligge i tanti mezzogiorni del nostro piccolo globo assume i contorni di un impresa impervia titanica nelle note che seguono si cercherà di sostanziare tale considerazione passando sinteticamente in rassegna il dibattito politico e scientifico consolidatosi in riferimento alla strategia e alle prospettive della programmazione negoziata e della politica di coesione europea due grandi disegni di sviluppo ­ uno nazionale l altro sovranazionale ­ due grandi ricettacoli di discorsi sul cambiamento meridionale dei programmi riformistici che hanno orientato giornalisti politici e studiosi nel corso dell ultimo quindicennio come si vedrà non senza difficoltà e contraddizioni la ragione che spinge a prendere in esame tali esperienze di policy si rintraccia nella matrice strategica che le accomuna una matrice tramite cui si è cercato di creare una frattura nell impalcatura economicista che ha orientato il dibattito post-bellico sulle possibilità di progresso del sud È andata crescendo ­ almeno nelle intenzioni ­ 6

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l attenzione nei confronti della dimensione sociale di un percorso di mutamento hanno riguadagnato consenso quelle correnti di pensiero disposte a concedere il giusto rilievo alle condizioni culturali relazionali e istituzionali di una determinata collettività territoriale si sono moltiplicati parallelamente i segmenti di policy decisi a concretizzare in termini di azione pubblica il patrimonio di conoscenze che pur in maniera frammentata si andava accumulando nelle università e nei centri di ricerca insomma a partire dalla metà degli anni novanta sembravano mature molte di quelle precondizioni indispensabili affinché il governo della società meridionale mutasse la sua tradizionale filosofia meccanicista e conservatrice ciò non è stato crediamo si renda necessaria una prima analisi delle piccole e grandi cause che hanno finito per depotenziare l ennesima azione rinnovatrice registrata nel mezzogiorno d italia 2 un solo mainstream per lo sviluppo l intensa discussione politica che ha portato all ideazione di strumenti socioeconomici rispettosi quantomeno formalmente delle peculiarità socioistituzionali di ogni territorio non è stata accompagnata da una parallela discussione pubblica relativa agli obiettivi ultimi cui lo sviluppo dovrebbe protendere e ai tempi necessari per il raggiungimento di tali obiettivi o se discussione c è stata questa non ha travalicato i ristretti confini disciplinari esistenti tra i diversi saperi storico-sociali ciò ha ingenerato una palese confusione circa la valenza dei risultati attribuibili all azione riformatrice esercitata dalle politiche negoziali i teorici dello sviluppo locale dello sviluppo che origina dai territori e dalle strategie d azione degli attori che in esso operano hanno affrontato non poche difficoltà nello schivare le critiche di economisti intransigenti1 ma la piccola comunità scientifica che si è sedimentata intorno ai temi e alle possibilità offerte dalla programmazione negoziata ha risposto a tali critiche ­ tramite una comunanza d intenti evidente ­ non abbandonando il terreno logico-interpretativo caro agli economisti si è cercato di dimostrare in molteplici modi l indimostrabile vale a dire che gli strumenti negoziali fra tutti i patti territoriali in poco meno di dieci anni avevano prodotto qualche risultato apprezzabile anche sul piano strettamente economico-finanziario aldilà della veridicità di queste incerte analisi finanziarie molte volte indirizzate a valutare l occupazione prodotta in determinati territori la questione principale risiede altrove nella valorizzazione dei risultati politici sociali e istituzionali oltre che economici la conclusione da trarre è la seguente insoddisfatti del ristretto punto di vista economico si continua a cercare ­ con ciò raccogliendo i frutti di un processo di legittimazione scientifico intensificatosi nel secondo dopo-guerra ­ nel discorso sociologico un analisi che sia effettivamente olistica dei percorsi di sviluppo locale e inaspettatamente cresce la sensazione che il tentativo è reso vano un tentativo reso vano dall esistenza di un comune sostrato ideologico che ingloba ed illumina con i propri riflessi tutto ciò che oltrepassa il confine dell unica narrazione ad oggi disponibile quella del mercato del pil dell impresa dei disavanzi finanziari delle bolle speculative e degli interessi individuali l indicatore primo per la valutare la buona riuscita dei 1 si rimanda in particolare alle critiche di nicola rossi 2005 7

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progetti di sviluppo locale resta la crescita economica e su questo fronte le voci di dissenso ­ è qui che emerge il conformismo di molti analisti ­ sono estremamente ridotte uno sviluppo economico troppo frequentemente non meglio esplicitato in termini di conseguenze sociali e istituzionali che da esso dovrebbero scaturire ulteriore indicatore della confusione che si è generata in seguito all applicazione delle direttive nazionali e comunitarie per l implementazione dei progetti di sviluppo locale è rinvenibile nell attenzione posta a livello accademico e politico sui livelli di governo nazionale regionale e locale maggiormente funzionali alla gestione dei nuovi percorsi di sviluppo problematica che per quanto centrale non ricomprende al suo interno la questione degli obiettivi dei fini degli approdi societari che si intendono raggiungere o che comunque non investe direttamente la contraddizione teorica sorta intorno alla loro nebulosa natura È su quest ultima questione che in primo luogo occorre trovare accordo tra le parti politiche e sociali pena la perenne incomunicabilità di visioni differenti tra gli obiettivi che un percorso di sviluppo dovrebbe raggiungere ad esempio potrebbe essere inclusa la costruzione di una filosofia programmatoria di lungo periodo nelle pubbliche amministrazioni locali fin qui tutto bene da ciò però deve necessariamente seguire una riflessione circa i tempi opportuni affinché tale apprendimento possa realizzarsi tempi che dipendono naturalmente dal contesto storico e culturale all interno del quale si intende operare se poi questo contesto è il mezzogiorno d italia si tratta sicuramente di tempi medio-lunghi utili a scardinare un modo di fare e di percepire il bene pubblico in maniera distorta e particolaristica questo non significa che gli strumenti negoziali della nuova programmazione dovranno essere valutati a partire dal 2050 significa soltanto che dalle analisi effettuate dopo pochi anni di sperimentazione territoriale non possono e non devono scaturire giudizi scientifici e politici definitivi e totalizzanti come d altro canto si è verificato in tutti i più reconditi anfratti del dibattito pubblico l aver introdotto brevemente l esperienza della programmazione negoziata italiana si giustifica con il timore che anche nelle analisi relative all impatto della politica di coesione europea vengano applicate griglie interpretative nate e consolidatesi all ombra di un primato disciplinare e per il momento gli indizi in tal senso non mancano l ansia di misurare costantemente il divario economicofinanziario che separa le regioni europee rischia anche nel contesto comunitario di minimizzare i risultati sociali e istituzionali ­ ugualmente importanti non solo dal punto di vista economico ­ delle politiche per lo sviluppo patrocinate da istituzioni sovranazionali le similitudini tra ciò che si è verificato nel nostro paese in seguito all applicazione di nuovi principi euristici interdisciplinari e ciò che si prospetta potrebbe accadere in europa dopo circa un quindicennio di sperimentazioni legate alla politica di coesione non sono poche se la prima riforma dei fondi strutturali introdotta dalla commissione delors a metà degli anni ottanta è stata interpretata come il simbolo di un emergente rottura paradigmatica in seno al modello di sviluppo legittimato dalle istituzioni comunitarie la definizione della programmazione degli stessi fondi per il 20072013 può essere intesa come un azione che pone fine a quella rottura la dimensione economica di un percorso di mutamento territoriale ritorna ad assumere la centralità euristica che gli è stata negata per circa un ventennio almeno nelle più alte sfere discorsive quando pur occupando il gradino più alto in una metaforica scala di priorità sovranazionali era stata costantemente interrogata sui rapporti che 8

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intratteneva con la dimensione sociale del mutamento sulla sponda opposta del medesimo campo riflessivo la coesione infatti si ritrova ora essa stessa ad essere interrogata meticolosamente sui rapporti che intrattiene con la competitività territoriale essere competitivi attrarre capitali e risorse piegare ad una logica di mercato l uso di risorse naturali e culturali presupposti a partire dai quali la commissione ha elaborato un elenco limitato di temi chiave ripresi puntualmente durante l ultimo assemblaggio programmatorio delle regioni obiettivoconvergenza innovazione economia della conoscenza ambiente prevenzione dei rischi accessibilità e servizi di interesse economico generale così sul piano paradigmatico si è verificato uno spostamento importante verso il concetto e la pratica della competitività mentre nei territori disagiati del sud si è dato inizio alla proliferazione d interventi regionali avulsi dall ambiente circostante interventi che continuando a minimizzare problematiche sociali quali quelle del lavoro nero della ghettizzazione degli immigrati irregolari dell abbandono delle periferie dell esclusione delle donne meridionali dal mercato del lavoro riconfermano anche per i prossimi anni un disegno di modernizzazione qualunquista e superficiale ampi pezzi di società restano nascosti l ultima programmazione dei fondi strutturali radicalizza l effetto magnetico esercitato da un idea-valore preminente ­ da un egemonia mono-ideologica ­ in seno agli orientamenti comunitari e diffonde un altro ossimoro la competitività è al centro della politica di coesione commissione europea 2008 p 6 la crescente importanza attribuita al territorio alle istituzioni locali alle reti di relazioni tra attori pubblici e privati al patrimonio architettonico-monumentale all istruzione alla ricerca scientifica di base si lega sempre più ai rapporti che in vario modo queste risorse intrattengono con la buona riuscita di un intrapresa competitiva2 l istruzione quindi è interpretata non come strumento per formare le prossime generazioni di cittadini ma come risorsa per accrescere il valore del capitale umano impiegato nelle maglie degli scambi economici la valorizzazione degli spazi architettonici non come presupposto per migliorare la vivibilità all interno di contesti urbani congestionati ma come fattore di attrattività per investitori esterni l affidabilità delle istituzioni pubbliche e delle regole ivi vigenti non è intesa come uno dei presupposti dell integrazione sociale ma è ritenuta indispensabile affinché un territorio sia più attraente di tanti altri per un potenziale investitore in cerca di profitto ne consegue che le filosofie budgetarie dello sviluppo riescano ad imporre la loro sedimentata e interiorizzata ortodossia anche entro contesti tradizionalmente poco inclini ad accoglierne il verbo si tratta di un comportamento istituzionalizzato altamente contraddittorio la mission ­ riprendendo il linguaggio in auge ­ del progetto europeo non può ridursi alla distribuzione di risorse economiche con il solo fine di attenuare le disfunzioni finanziarie derivanti dalla piena realizzazione del mercato unico la programmazione il partenariato l addizionalità la concentrazione e la sussidiarietà sono tutti criteri per l azione politica ed economica che soprattutto nell ultimo decennio sono emersi come vere e proprie icone dell azione 2 il quarto rapporto sulla coesione pubblicato dalla commissione europea nel 2007 non si discosta da questa filosofia gli interrogativi proposti pur arricchendo il dibattito attuale sulle cosiddette sfide del futuro globalizzazione sostenibilità ambientale sviluppo armonico ripartizione delle competenze nazionali regionali ed europee ruotano invariabilmente intorno al concetto di competitività 9

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comunitaria principi che non possono essere ridotti all assiomatica dell interesse del mercato e della visione formale dell economia ma che rispondono ad una logica filosofica attenta non solo alle necessità di crescita aggregata delle società capitaliste ma alle richieste di una maggiore umanizzazione della stessa dimensione economica la semplice constatazione che questi principi-guida sono in ogni caso posti al servizio della convergenza regionale nei livelli di pil che rappresentano in effetti solo dei nuovi mezzi per raggiungere un vecchio fine diversi dai precedenti metodi finanziari deterritorializzati ma comunque meri mezzi organizzativi al servizio dell obiettivo principe non aiuta la comprensione dell impatto destabilizzante e contraddittorio che progressivamente questi stessi principi iniziano a veicolare gli obiettivi di sviluppo perseguiti dall unione europea non hanno subito sostanziali cambiamenti durante le ultime tre programmazioni pluriennali dei fondi strutturali i divari in funzione dei quali è stato introdotto il complesso apparato di interventi a sostegno delle regioni arretrate si riferiscono ai parametri del reddito e dell occupazione paradossalmente quindi è nei mezzi che l unione europea ha introdotto nelle maglie delle pubbliche amministrazioni italiane per raggiungere elevati tassi di crescita che si può ritrovare il seme di una diversa concezione dello sviluppo una concezione inclusiva partecipativa e attenta alle esigenze sostanziali di cambiamento che ogni formazione sociale inevitabilmente esprime nelle piccole crepe di una visione uniformante la difficoltà principale si riscontra ­ anche nel contesto comunitario ­ nel mancato riconoscimento dei risultati socio-istituzionali discendenti dall applicazione di nuove pratiche negoziali le pratiche valutative e l ansia che intorno ad esse si sedimenta riflettono i presupposti teorici che del concetto di sviluppo l unione europea e gli stati membri legittimano le metodologie comunitarie la loro standardizzazione e il tecnicismo tramite cui vengono costruite non devono essere percepite come le roccaforti di una conoscenza obiettiva sui risultati raggiunti dalle politiche strutturali la scelta valoriale culturale di misurare per lo più i risultati finanziari raggiunti dalle regioni europee è abbastanza palese e solo la chiusura in un universo simbolico estremamente rigido può occultare tale scelta ogni criterio di giudizio non esiste mai a priori ma deve essere scelto a partire dagli obiettivi dell azione pubblica se poi questi obiettivi sono indirizzati quasi esclusivamente alla crescita del reddito regionale dell occupazione e della produttività del lavoro i modelli valutativi applicati non possono che registrare i risultati raggiunti per queste sotto-dimensioni dello sviluppo in breve ciò che è valutato non è il grado di sviluppo raggiunto da una determinata regione come spesso si crede o si cerca di far credere ma la variabilità di alcuni indicatori che non assicurano meccanicamente benessere e coesione sociale le relazioni annuali della commissione sull attuazione dei progetti regionali finanziati con i fondi comunitari sono strutturate in modo tale che la concreta realizzazione dei progetti a livello locale non sia mai raccontata nei suoi aspetti concreti fattuali vivi la partecipazione delle comunità locali l innovazione sociale posta in atto le ricadute in termini di costruzione di un nuovo tessuto civile tutto ciò resta sullo sfondo di conseguenza l imperativo che si è diffuso tra le pubbliche amministrazioni centrali e periferiche dalla riforma delors del 1988 alla stesura del piano programmatorio per il 2007-2013 è in gran parte quello di spendere di appaltare di rendicontare le conseguenze sul piano dei 10

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risultati conseguiti sono visibili anche all osservatore più distratto da un lato le regioni meridionali restano orfane di una teoria della programmazione e sono costrette frequentemente a riattivare vecchie logiche redistributive imperniate sulle convenienze congiunturali politiche-affaristiche dall altro sono quotidianamente socializzate ad una cultura rendicontativa formale dove il dato economico e sociale lascia ampi spazi di discrezionalità interpretativa non è nostra intenzione porre sotto silenzio le garanzie derivanti dall introduzione di una cultura amministrativa in grado di rendicontare le risorse spese ciò che si vuole denunciare è la rigidità di una prassi burocratica che dimentica gli obiettivi posti alla base della sua introduzione anche in questo caso superando le differenze in termini di visioni e di giudizi il punto è comprendere su quali aspetti intende soffermarsi il legislatore ­ con l ausilio dello scienziato ­ nel valutare una politica pubblica per lo sviluppo se tra questi aspetti il mutamento di un dato ambito sociale sul medio e lungo periodo ­ inteso come l insieme delle consuetudini tramandate informalmente i rituali che caratterizzano le interazioni le abitudini accumulate e strenuamente resistenti al cambiamento ­ non è prospettato come una delle priorità dell azione pubblica significa che il fallimento delle politiche locali delle politiche regionali europee è stato decretato prima ancora che queste venissero concretamente sperimentate significa altresì rinnegare le rinnovate finalità che l azione pubblica si è posta tempo addietro anche sul piano della responsabilizzazione dei livelli governativi subnazionali occorrerebbe considerare la partecipazione agli interessi della propria comunità per la sua intrinseca desiderabilità come conquista eminentemente sociale e culturale analizzare le diverse forme di capitale sociale come indispensabili supporti relazionali per la realizzazione individuale e la coesione sociale valutare le recenti architetture decisionali ispirate alla multi-level governance non semplicemente come costruzioni istituzionali necessarie per diminuire i costi di transazione economica ­ alla north 1994 per intenderci ­ ma apprezzarne anche il contributo in termini di rappresentanza e quindi di democraticità territoriale tutto ciò non accade perché l europa appare lontana dall affermare un suo peculiare punto di vista sul mondo sulla società sul mutamento sulle cause dell arretratezza il sogno europeo di rifkin 2006 quello sulle relazioni comunitarie sulla diversità culturale sulla qualità della vita sullo sviluppo sostenibile più che sull illimitata crescita materiale è destinato a restare tale ancora per lungo tempo insomma l unione politicamente si trova ad avallare discorsi valutativi e interpretativi che sminuiscono e minimizzano l innovazione in nuce della sua stessa azione riformatrice il discorso monodisciplinare della crescita si è potuto così arricchire di nuovi contenitori concettuali la coesione e poi la sostenibilità la partecipazione la sussidiarietà che non ritrovano più la loro ragione costitutiva contenitori orfani cioè di quella logica riflessiva che ha dimostrato in un contesto votato alla specializzazione scientifica l autonomia e l importanza di una formazione sociale nel determinare la direzione del mutamento storico una crisi più volte annunciata che rischia di travolgere e minimizzare l effervescenza socioculturale che la politica di coesione tra molteplici contraddizioni aveva in ogni caso innescato sovrapponendosi e integrandosi alla crescente sensibilità teorica ­ non solo in europa ­ per la dimensione sociale-locale dello sviluppo 11

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bibliografia asor rosa a 2009 il grande silenzio roma-bari laterza commissione delle comunità europee 2008 quinta relazione intermedia sulla coesione economica e sociale regioni in crescita europa in crescita bruxelles com 371 def european union regional policy 2007 fourth report on economic and social cohesion growing regions growing europe communication from the commission may 2007 luxembourg furedi f 2007 che fine hanno fatto gli intellettuali i filistei del xxi secolo milano raffaello cortina editore [ed originale where have all the intellectuals gone 2004 north d c 1994 istituzioni cambiamento istituzionale evoluzione dell economia bologna il mulino [ed originale institutions institutional change and economic performance cambridge 1990 rifkin j 2006 il sogno europeo milano mondadori [ed originale the european dream 2004 rossi n 2005 mediterraneo del nord bari laterza 12

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à analisi

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accenti quadrimestrale telematico di scienze politiche e sociali n° 1 anno 2010 valutazione di alcune pratiche di governance delle politiche sociali in campania fiorenzo parziale 1 introduzione la governance tra ambiguità concettuale e molteplicità delle pratiche in questo articolo si discute del modo in cui si è tradotto in pratica il concetto di governance nel campo delle politiche sociali campane negli ultimi dieci anni l analisi è circoscritta ad alcuni meccanismi di funzionamento delle social policies individuati dall osservazione e dallo studio di due casi uno relativo all area interna della campania l altro riguardante la città di napoli la tesi di fondo che qui si intende sostenere è che la formazione economicosociale regionale di tipo statuale-dirigista si sta piegando su se stessa perché in crisi di innovazione politico-istituzionale rispetto a quello che è l assetto tipico della società post-fordista È come se fossimo in presenza di una morfostasi del sistema di gestione delle politiche pubbliche regionali nonostante il più generale mutamento socioeconomico degli ultimi decenni o per essere più precisi si è assistito ad una riproduzione del sistema di gestione delle politiche regionali del passato in quanto i nuovi interventi sociali sono stati adattati a questo sistema con effetti in parte regressivi in termini di qualità del welfare andando per ordine è bene soffermarsi brevemente su quello che era il mutamento atteso definito dalle retoriche battistelli 20021 del new public management veicolate soprattutto attraverso i documenti normativi dell unione europea il mutamento atteso consisteva nel passaggio dalle forme di government a quelle di governance epperò non era ben chiaro questo mutamento essendo ancora oggi lo stesso concetto di governance opaco se non ambiguo infatti col termine governance ci si sta riferendo alla governance pubblica si intendono modalità differenti di gestione delle politiche pubbliche si va dalla concezione della governance come mera capacità degli attori sociali di resistere all intervento top-down dello stato alla loro capacità di influenzare le politiche pubbliche sin dalla loro formulazione così come l auspicio della normativa europea di dar vita a forme di gestione orizzontale tra diversi attori pubblici e privati può essere tradotto in maniera diversa a seconda dei contesti istituzionali nazionali e locali per semplificare da una parte la governance è uno dei concetti cardine della filosofia politica neoliberale secondo la quale la riduzione del raggio d azione dello stato deve essere compensata da attori sociali attivatori di capitale sociale e capaci di auto-organizzarsi secondo quella che è la visione del conservatorismo civico in modo tale da favorire la gestione delle policies con budget ridotti rispetto al passato dall altra essa viene impiegata come uno strumento analitico 1 per retorica si intende una data rappresentazione della realtà elaborata dal vertice e trasmessa alla base che porta ad individuare un dato problema e a definire le modalità generali attraverso le quali provare a risolverlo 14

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accenti quadrimestrale telematico di scienze politiche e sociali n° 1 anno 2010 ma anche politico-normativo per ridefinire l azione pubblica in modo da distribuire più equamente il potere e favorire i processi di partecipazione democratica secondo quella che è una visione progressista dell espansione della democrazia si potrebbe sostenere che il concetto di governance viene impiegato in un senso o nell altro per giustificare questa o quella ideologia a seconda dei casi tuttavia su una cosa bisogna essere chiari la governance sia intesa come processo di interrelazione e coordinamento alternativo a mercato e gerarchia williamson 1979 basato su relazioni per lo più orizzontali tra attori di diversa natura co-interessati alla realizzazione di un dato intervento di natura pubblica sia intesa come capacità dell attore pubblico di coordinare con regole condivise e senza più semplici sanzioni/interventi solo top-down richiede in ogni caso la presenza di regole condivise fornite sulla base di un disegno istituzionale negri 2008 quest ultimo non è il prodotto di mere interazioni micro di natura contingente inventate ogni volta che i diversi attori provano a coordinarsi in sintesi se non si comprende nell intensione del concetto governance la capacità di governo delle interazioni tra molteplici attori allora bisogna individuare un concetto complementare come fanno ciaffi e mela 2006 che parlano di metagovernance infatti come mostrano i diversi studi sul tema compreso quello che verrà presentato in questa sede lo stato e più in generale il potere pubblico non si ritira col passaggio dal government alla governance ma rimodula la propria azione mescolando interventi top-down a crescenti interventi orizzontali se non altro per il coordinamento multi-livello tra le istituzioni pubbliche comuni province regioni fino al livello europeo data l ambiguità concettuale è necessario dunque dare spazio non alla dimensione prescrittiva ma a quella empirica tale operazione va fatta però non dimenticando mai le tre questioni centrali concernenti il nesso forte e di reciproca influenza tra riforma della pubblica amministrazione e governance questo tema sarà qui brevemente affrontato concentrando l attenzione sulla gestione delle politiche sociali 1.1 le questioni di fondo È negli anni novanta che si assiste in italia ad una reale riconfigurazione del sistema di welfare e più in generale del sistema delle politiche pubbliche si passa progressivamente ad una regolazione a rete che è teoricamente agli antipodi della logica del government basato sul principio gerarchico-politico tipico dello stato di diritto novecentesco battistelli 2002 fedele 2002 et al la nuova regolazione si basa sulla costruzione di network di attori di cui solo una parte è costituita da decisori pubblici anche locali mentre un altra parte è costituita da soggetti privati individuali o collettivi ossia da interessi organizzati di conseguenza cambia la relazione tra lo stato ed i cittadini dalle politiche condizionali distributive e settoriali keynesiane si passa alle politiche di scopo attive e intrasettoriali neoliberali il punto è che non esiste un solo modo in cui la rete può configurarsi pertanto il welfare locale assume una natura diversa a seconda del tipo di attori presenti e del 15

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accenti quadrimestrale telematico di scienze politiche e sociali n° 1 anno 2010 tipo di relazioni che tali attori intessono per semplificare si può produrre un semplice accomodamento tra ente pubblico erogatore ed imprese for profit e non profit erogatrici pavolini 2003 oppure si possono creare nuove regole di gestione e programmazione dei servizi attraverso una nuova ridefinizione della sfera pubblica non solo il processo di policy making ed il grado di sviluppo locale che ne consegue dipendono dal tipo di relazione tra sindacati enti locali associazioni imprese cooperative sociali il ruolo di ognuno può mutare in funzione dei reticoli sociali che si strutturano nel tempo di qui può cambiare la stessa mission degli enti locali e più in generale della pubblica amministrazione in direzione di un allargamento dei diritti di cittadinanza o di una loro restrizione il processo di policy making dipende dal tipo di attori coinvolti dal modo in cui si strutturano le relazioni tra questi dalla cultura condivisa sedimentata nel territorio dal modello di regolazione socio-economica locale la realizzazione del welfare locale chiama in causa tre questioni interrelate innanzitutto la polarizzazione possibile nel terzo settore tra cooperative sociali sempre più market oriented ed organizzazioni fondate sui valori donati 2000 da una parte può portare a nuove forme di burocratizzazione inefficaci nel far fronte alle diseguaglianze sociali crescenti e alla nuova domanda sociale sempre più dipendente dal processo di individualizzazione paci 2005 dall altra può aprire nuovi spazi per il non profit più orientato ai valori dando vita ad un welfare che produce legami sociali evitando la strada della burocrazia tradizionale o il ricorso al mercato di qui si apre però una seconda questione relativa alla contraddizione esistente tra l universalismo su cui dovrebbe fondarsi un moderno sistema di welfare ed il particolarismo delle comunità politiche e sociali esistenti su un dato territorio de leonardis 1998 infatti la stessa idea di welfare societario di donati 2000 può tradursi in un welfare che sembra richiamarsi alla visione comunitarista zolo 1994 che non evita particolarismi e che non garantisce l universalismo dei diritti conquistato almeno come tendenza in tutto il novecento grazie ai movimenti sociali a partire dal sindacalismo europeo in tal caso la governance locale è una pratica ancora non strutturata che la stessa normativa non definisce in modo chiaro nella progettazione attori come il sindacato le famiglie i gruppi di self help le associazioni pro-sociali sono chiamati in causa ma senza schemi e ruoli definiti emblematica a questo proposito è la legge 328/2000 che riconosce e legittima questi soggetti ma non stabilisce quale sia il loro margine d azione e decisione ciò può costituire un punto di forza o un punto di debolezza a seconda dell emergenza o meno di coalizioni di attori capaci di innovare le politiche sulla base delle risorse a loro disposizione risorse economiche informative cognitive professionali di tempo etc infine vi è la questione della democrazia partecipativa la crisi della regolazione statale può rafforzare la sfera pubblica attivando i soggetti di una comunità e rendendoli protagonisti consapevoli nella soluzione dei problemi collettivi oppure al contrario può dar vita ad un nuovo governo dei privati che ricorda lo stato di diritto ottocentesco monoclasse zagrebelsky 1992 più in generale la regolazione a rete in italia è il frutto di diversi fattori quali la crisi fiscale e del welfare state la crescita del debito pubblico nonché l ulteriore apertura all interrelazione tra le economie nazionali globalizzazione guidate da nuove politiche economiche col passaggio dal keynesismo alle politiche di matrice 16

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accenti quadrimestrale telematico di scienze politiche e sociali n° 1 anno 2010 monetarista e liberista allo stesso tempo centrale è stato il mutamento della domanda sociale a partire dagli anni settanta e la complessità crescente della società post-fordista paci 2005 in questi ultimi due decenni si è assistito perciò alla ridefinizione del sistema di welfare che si intreccia con la riforma della pubblica amministrazione una riforma ambigua che presenta aspetti contraddittori da una parte può migliorare la qualità dei servizi pubblici dall altra i disegni istituzionali sono densi di rischi e di involuzioni pericolose accorinti 2008 in letteratura sono individuabili almeno tre visioni sul tema della trasformazione del welfare ad una visione economico-privatistica che vede il terzo settore come nuovo attore sostitutivo dello stato capace di contenere costi non più sostenibili si affianca una visione politico-istituzionale secondo la quale è la crescente complessità sociale a rendere necessaria l integrazione tra attività dello stato ed attività di altri soggetti pubblici e privati interessante risulta essere la terza visione definibile come pluralistica secondo questa visione assumono centralità nuovi attori sovrastatali e locali con lo stato che funge da coordinatore delle comunità locali la crescente attivazione di nuovi soggetti della società civile organizzata e l individualizzazione della domanda e dell offerta di servizi relativi alla soluzione di problemi di natura collettiva hanno così concorso insieme agli altri fattori sopra indicati al nuovo welfare italiano caratterizzato dalla razionalizzazione delle politiche sociali da parte dello stato la devoluzione dei poteri dello stato a regioni ed enti locali la privatizzazione dei servizi sociali ponzini 2004 in realtà seguendo polanyi 1944/2000 l emergente sistema di welfare locale può essere inquadrato come parte dell attuale fase socio-economica basata su un nuovo rapporto tra centralizzazione e decentralizzazione dei poteri pubblici con la seconda che assume un importanza crescente gruppi sociali diversi comunità locali attori politici economici istituzionali provano a costruire un nuovo sistema di protezione sociale attraverso relazioni ora cooperative ora conflittuali sono sorte a questo proposito tante definizioni per indicare il nuovo sistema welfare mix welfare community welfare society2 queste definizioni fanno riferimento in più di un caso a diversi modi in cui il welfare si configura a livello locale È l analisi di queste configurazioni locali che va approfondita e per quanto riguarda la nostra analisi si tratta di considerare il contesto campano orbene per questo tipo di studio si è scelto di fare riferimento a due diversi tipi di policy per ragioni opposte le politiche socio-assistenziali e la policy di educazione degli adulti eda le prime sono nel quadro normativo attuale l ossatura del welfare municipale che vede sempre più al centro la relazione tra enti locali soprattutto il comune parti sociali e terzo settore la seconda costituisce invece una nuova politica marginale ma maggiormente legata al contesto politico europeo il lifelong learning l educazione degli adulti si caratterizza per la centralità assunta dalle scuole statali anche se apre in teoria spazi significativi al terzo settore nonché ai sindacati la cui azione ha dato in 2 in verità le tre definizioni contengono sfumature concettuali non secondarie sia dal punto di vista del quadro teorico attraverso il quale fare analisi delle politiche sociali sia dal punto di vista meramente prescrittivo sulle possibili soluzioni in un contesto di restrizione della spesa pubblica considerata come unica via compatibile con l assetto economico attuale peraltro accettato in maniera acritica o quasi 17

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accenti quadrimestrale telematico di scienze politiche e sociali n° 1 anno 2010 passato un forte impulso a questa policy col ccnl dei metalmeccanici nel 1973 furono introdotte le 150 ore di formazione retribuite per i lavoratori sul primo tipo di politiche ci si soffermerà in maniera più veloce per poi passare all analisi di alcune dinamiche emergenti da una ricerca più strutturata sul secondo tipo di policy prima però urge anticipare un risultato ottenuto da entrambi gli studi la centralità del contesto socio-economico nella formulazione e gestione delle politiche 2 la formazione economico-sociale statuale-dirigista quanto argomentato lungo questo articolo deriva da due studi diversi per completezza e metodo ma in un certo senso legati il primo concerne l analisi normativa relativa alla legge quadro sulle politiche sociali 328/2000 che è alla base della rimodulazione del welfare locale e del suo rafforzamento quest analisi è stata coadiuvata da quella che è stata l esperienza e l osservazione diretta da parte di chi scrive dei meccanismi di funzionamento della governance locale in un area della campania interna a proposito degli interventi socio-assistenziali previsti dalla suddetta legge quadro pertanto data l incompletezza dell analisi si può parlare di risultati parziali di prime osservazioni da validare con future e più strutturate ricerche allo stesso tempo va aggiunto tali risultati sono in parte confermati da quanto emerge da una ricerca più strutturata condotta sulla politica di educazione degli adulti in campania quest ultima ricerca è stata di durata annuale ed è consistita nell impiego di tre diversi metodi il metodo standard realizzato con survey ed integrato dall analisi ecologica di dati secondari il metodo non standard basato sulla realizzazione di interviste non direttive e sull analisi secondaria di interviste condotte in ricerche precedenti sul tema il metodo non standard etnografico basato sull osservazione partecipante ed una serie di interviste condotte su due studi di caso il punto che qui si vuole subito mettere in evidenza è la centralità del contesto socio-economico prima ancora di quello politico-istituzionale nel definire i meccanismi di funzionamento delle politiche analizzate ora è utile soffermarsi sulla nozione chiave condivisa in larga misura dalla comunità sociologica di formazione sociale o economico-sociale se si segue un accezione più marxiana3 utile per comprendere il contesto di riferimento dell azione pubblica il modo in cui essa si manifesta risente dell influenza del sistema di relazioni socio-economiche consolidate sui meccanismi di produzione delle politiche pubbliche per formazione sociale si intende quell insieme di forme storicamente determinate e tra loro coerenti di organizzare la politica la produzione la riproduzione socio-culturale e biopsichica ceri gallino garelli milanaccio scamuzzi 1997 le formazioni sociali sono sezioni di società omogenee aventi diversa origine storica e diversa durata ogni formazione sociale si basa su un progetto di società 3 non sfugge il diverso modo di concepire la formazione sociale da parte della prospettiva sistemica rispetto a quella marxiana tuttavia per semplificare in questa sede i due concetti si fanno combaciare si chiede venia per l inesattezza 18

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accenti quadrimestrale telematico di scienze politiche e sociali n° 1 anno 2010 verso cui essa tende ad esempio per quanto concerne lo sviluppo socioeconomico degli ultimi quattro secoli circa in europa la formazione sociale capitalistica è stata originata da frazioni di classe diverse ossia mercanti tecnici e proprietari terrieri coagulatesi nella nuova classe degli imprenditori così si è formato un dato modo di produrre privatizzazione dei mezzi di produzione mercato del lavoro etc un dato sistema politico democrazia liberale un dato sistema culturale mass media e scolastico istruzione di massa relativamente pubblico un dato sistema biopsichico la famiglia nucleare depurata dalle funzioni economiche questa formazione ha anche richiesto l urbanizzazione e dato vita al processo di individualizzazione questo è il capitalismo imprenditoriale poi col capitalismo oligopolistico la produzione ha cominciato a controllare il mercato è aumentato l intervento dello stato si è sviluppato un sistema pubblico di servizi ed istruzione la città ha cambiato dimensioni e forme si sono sviluppati e differenziati gli stili di vita i partiti sono divenuti centrali con la democrazia di massa la famiglia è rimasta mononucleare ma ha perso peso rispetto alla scuola e ai mass-media con la liberalizzazione dei comportamenti sessuali e sociali poi vi è stata la moderna formazione sociale statuale nella variante collettivista ed in quella dirigista le diverse formazioni sociali possono coesistere e possono essere complete nel senso che agiscono in tutti e quattro i sistemi politica economia riproduzione socio-culturale riproduzione biopsichica o incomplete perché agiscono solo in alcuni sistemi le formazioni sociali possono distruggersi per effetto di conflitti tra classi e gruppi sociali al suo interno per i conflitti tra le stesse formazioni sociali per un cattivo adattamento con l ambiente esterno per effetti inattesi che cambiano la struttura sociale etc alcune relazioni possono essere incorporate ad esempio la produzione edile incorpora relazioni sociali feudali o interprenetrate ad esempio l operaio della grande fabbrica in città che poi torna a casa e fa il contadino in una formazione sociale tradizionale e teocratica ancora possono essere basate sulla cooperazione capitalismo organizzato oligopolistico e capitalismo concorrenziale imprenditoriale o sul conflitto formazione contadina e capitalismo oligopolista in italia la formazione sociale dominante è stata negli ultimi cinquant anni quella statuale-dirigista che ha cooperato con la formazione del capitalismo oligopolista e si è interpenetrata con la precedente e più antica formazione contadina la formazione capitalistica imprenditoriale è risultata invece in conflitto con quella statuale dirigista anche il capitalismo oligopolista è in alcune sue frazioni in conflitto con la formazione statuale dirigista a seconda delle aree del paese questa formazione sociale dominante ha assunto specifiche caratteristiche in particolare nel sud italia essa è stata molto più forte che altrove interconnettendosi sia con la declinante formazione contadina sia più in generale con quel mondo artigianale dell economia diffusa tipicamente meridionale un mondo diverso da quello della terza italia bagnasco 1977 2003 questa formazione sociale si è retta sul connubio pubblica amministrazioneagricoltura per poi sostituire al secondo termine della coppia il lavoro autonomo urbano sarebbe meglio dire semi-urbano data la diffusione nei piccoli centri consistente nel piccolo commercio e nell artigianato la coesione sociale era data dalla distribuzione particolaristica delle risorse pubbliche a specifiche categorie del ceto medio coltivatori diretti commercianti impiegati pubblici dal manteni 19

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accenti quadrimestrale telematico di scienze politiche e sociali n° 1 anno 2010 mento di un contesto culturale tradizionale dalla mobilità sociale attraverso la leva dell istruzione per l ottenimento di un posto pubblico in maniera tale da creare una bipartizione tra ceti poveri popolari non organizzati in classe data la scarsa presenza della grande industria il cui insediamento era ostacolato dalla classe dirigente nel periodo fordista per motivi sia economici sia politici e classe media impiegatizia legata ai gangli del potere notabiliare formato per lo più da dirigenti pubblici e liberi professionisti entrambi foraggiati dalla spesa pubblica e dalla redistribuzione statale l evasione fiscale della piccola impresa necessaria al mantenimento di questa formazione tradizionale faceva il resto in questo contesto l azione pubblica nazionale e soprattutto meridionale era basata più sul trasferimento monetario che sui servizi ferrera 1993 quindi al di là dell economia malavitosa il contesto economico meridionale e campano si reggeva sull elevato potere simbolico e materiale della macchina statale questo contesto sebbene vada oggi mutando in funzione delle dinamiche strutturali degli ultimi tre decenni che hanno modificato il rapporto tra domanda ed offerta di lavoro gershuny 1984 harvey 1993 vede rimodulare alcuni meccanismi di coesione sociale e di produzione dell azione pubblica venendo al contesto campano con lo sviluppo dell autonomia regionale prima e della programmazione europea attuale poi si è assistito probabilmente ad una maggiore razionalizzazione degli interventi politici e ad una professionalizzazione nella loro progettazione ed erogazione tuttavia i meccanismi di funzionamento del sistema politico sembrano gli stessi nonostante tre dinamiche abbiano compromesso la coesione sociale di un tempo queste dinamiche possono essere così sintetizzate 1 la nuova politica agricola comunitaria ha accelerato la diminuzione dell esercito di lavoratori agricoli indipendenti 2 le politiche industriali degli ultimi decenni hanno portato all espansione della grande distribuzione e alla diminuzione degli insediamenti industriali presenti soprattutto nell area metropolitana in un contesto di de-regolazione dello stesso mercato del lavoro 3 la riforma della pubblica amministrazione ha visto una diminuzione delle risorse pubbliche con una precarizzazione delle forme di contratto di lavoro da parte di quello che era un serbatoio occupazionale nel mezzogiorno cerase 1998 pugliese rebeggiani 2004 e allo stesso tempo con lo sviluppo di nuove figure autonome che svolgono lavoro di natura tecnica intellettuale o imprenditoriale ora queste dinamiche hanno contribuito ad un mutamento della struttura socioeconomica campana mentre il sistema politico-istituzionale regionale si è semplicemente adattato ridefinendo senza metterla in discussione la sua logica di funzionamento per essere più chiari l interazione tra la dinamica 1 e la dinamica 2 ha accelerato la sostituzione del settore agricolo con quello del terziario tradizionale con molti giovani delle classi subalterne rurali e urbane che hanno rimpinguato le fila della forza lavoro non solo della grande distribuzione la cui crescita ipertrofica andrebbe indagata anche per sedare le malelingue che vedono in questo fenomeno uno strumento di riciclaggio del denaro proveniente dalla malavita organizzata con una maggiore compenetrazione tra economia legale ed illegale ma anche delle 20

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accenti quadrimestrale telematico di scienze politiche e sociali n° 1 anno 2010 emergenti semi-professioni del benessere consistenti in verità in attività spesso tradizionali ma tipiche dell economia post-industriale tale espansione contiene un mutamento ancora più profondo che è dato dalla ridefinizione quantitativa della piccola borghesia autonoma già molto numerosa nella campania interna ma non solo ed anche qualitativa la de-regolamentazione del lavoro con l aumento di forza lavoro formata da donne e giovani a bassa qualificazione studenti migranti delle aree più povere del mondo disposta a lavorare a salari bassissimi sia perchè questi salari sono utili a rispondere all aumento complessivo dei consumi del tempo libero delle famiglie sia perché sono necessari a limitare condizioni oggettive di bisogno il rafforzamento del capitale rispetto al lavoro ha favorito così la trasformazione di parte di artigiani e commercianti in piccoli imprenditori in ogni caso una parte delle fasce sociali meno legate a percorsi formativi qualificati ed in linea con le tendenze più modernizzanti della società postindustriale si è ritrovata ad appartenere o alla piccola borghesia autonoma o ad un nuovo sottoproletariato di servizi tale mutamento come è evidente non ha messo in discussione ma ha rafforzato la base culturale della formazione sociale statuale-dirigista che trae giovamento dalla gestione attraverso l intermediazione burocratica4 dell economia diffusa si potrebbe sostenere che la dinamica 3 tuttavia riduce i margini d azione della classe dirigente tradizionale epperò la fuga dai territori meridionali di parte della forza lavoro più istruita con uno spostamento delle risorse economiche e culturali dal sud verso il nord italia per quanto metta in discussione la riproduzione di quel ceto medio impiegatizio che in maniera contraddittoria evitava in passato la desertificazione intellettuale dei centri urbani anche dei più piccoli tuttavia favorisce il contenimento del malcontento il contenimento è dato da un riequilibrio tra l offerta politica e la domanda sociale formata da una parte di giovani e meno giovani che non emigrano dedicandosi in maniera precaria alle professioni intellettuali o tecniche un esempio eclatante è dato dalla gestione del fse e dal sistema di welfare locale governato dalla legge quadro 328/2000 alla lenta e parziale professionalizzazione ad esempio della tecnocrazia regionale ha corrisposto la nascita di un gruppo locale di imprenditori del mercato sociale molto eterogeneo per grado di professionalità espressa e di precari impiegati nel terzo settore nella pubblica amministrazione e nelle agenzie di ricerca più in generale il contesto di quasi-mercato del welfare locale ha così rafforzato i meccanismi di controllo dell èlite politica locale tali meccanismi si poggiano da una parte sulle logiche tradizionali del mercato del lavoro dei liberi professionisti 4 l intermediazione burocratica può favorire come avviene logiche particolaristicheclientelari dovute anche alla particolare situazione di lavoro dei cosiddetti burocrati di strada ossia gli impiegati pubblici a contatto diretto con gli utenti assistenti sociali insegnanti poliziotti etc per ridurre le richieste degli utenti questi impiegati producono routine che rendono impervia la strada per l ottenimento di prestazioni sul punto si rinvia a lipsky 1980 ora non è escluso che il contesto di bassa sollecitudine della burocrazia prodotto da questo atteggiamento favorisca dinamiche che rafforzano la richiesta/offerta di protezione alternativa da parte della sfera politica secondo un circolo vizioso di riproduzione del bisogno come fonte del consenso politico 21

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accenti quadrimestrale telematico di scienze politiche e sociali n° 1 anno 2010 dall altra sulla gestione intermittente e rinnovabile di risorse pubbliche scarse appetibili da parte di un esercito di precari al loro interno diversificati per condizione sociale e grado di qualificazione si va dagli operatori dei servizi di pubblica utilità ai tecnici e ricercatori della pubblica amministrazione del terzo settore e di altre agenzie su questo punto vale la pena soffermarsi 3 l applicazione della legge quadro 328/2000 un meccanismo perverso si è manifestato la legge 328/2000 costituisce sicuramente il perno del nuovo welfare locale organizzato all interno di un quadro giuridico nazionale che riconosce legittimità ai diritti sociali e ridefinisce allo stesso tempo i servizi connessi a questo tipo di diritti concependoli come attività che devono integrare diverse sfere di intervento in particolare gli obiettivi della legge sono l integrazione tra la sfera sociale e quella sanitaria e il rinnovato ruolo attribuito ai comuni nella gestione del welfare locale battistella de ambrogio ranci ortigosa 2004 i due obiettivi peraltro sono legati in quanto l integrazione dipende dal ruolo assunto dai comuni rispetto ad altri livelli istituzionali la capacità programmatoria del comune non implica però un suo isolamento/separazione dagli altri enti pubblici bensì un nuovo modo di fare azione pubblica in linea con la diffusione delle pratiche di governance il punto è che la capacità programmatoria del comune può essere inficiata non solo dal sistema istituzionale consolidato in una data area che potrebbe rivelarsi povera di risorse politiche professionali e sociali adeguate ma anche dalla difficile cooperazione tra questo ente e la regione che detiene titolarità e competenze nel campo della programmazione e gestione socio-sanitaria quest ultima attività è svolta in larga misura da parte delle aziende sanitarie locali le asl a livello locale una delle problematiche principali della governance delle politiche sociali è data proprio dalla difficile cooperazione tra comuni e asl un problema che concerne la storia delle politiche sociali degli ultimi quarant anni e che ha avuto inizio negli anni settanta con le pratiche associative dei comuni di alcune aree del paese che diedero vita ai comitati socio-sanitari di zona trasformati prima in consorzi e poi nelle vecchie usl introdotte con la riforma sanitaria legge 833/1978 col tempo però il peso politico crescente delle regioni ha tolto la competenza su queste unità organizzative ai comuni fino a giungere all aziendalizzazione delle usl e alla loro trasformazione in enti strumentali del livello regionale dpr 502/1992 così si è assistito ad un braccio di ferro nella divisione delle deleghe tra aziende sanitarie e comuni con il ritiro progressivo dei secondi dalla gestione delle politiche sociali fino alla legge quadro 328/2000 quest ultima ha introdotto la novità del piano di zona con l aggregazione dei comuni in ambiti stabiliti in larga misura ma non esclusivamente dalla regione e il loro ricorso a nuovi strumenti tecnici quali gli uffici di piano questi ultimi possono in linea teorica limitare la dipendenza dei comuni dalle risorse professionali ed informative della regione attraverso lo strumento dell accordo di programma i comuni consorziati divengono sulla carta attori addetti alla programmazione dell integrazione sociosanitaria delle attività previste dalla legge 328/2000 22

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accenti quadrimestrale telematico di scienze politiche e sociali n° 1 anno 2010 la realizzazione in concreto di questo sistema vede tuttavia annidarsi diversi problemi in particolare 1 gli uffici di piano non vengono riempiti di risorse professionali capaci di fare ricerca-azione adeguata alla comprensione della domanda sociale 2 con l eccezione dei comuni di ampia dimensione le risorse pubbliche sono davvero scarse e non adeguate a garantire i livelli essenziali di assistenza socio-sanitaria i lea 3 esiste un conflitto permanente sulla ripartizione dei finanziatori delle prestazioni con i comuni che possono pagare prestazioni programmate di fatto dalle sole asl 4 la suddivisione prevista dalla legge quadro delle prestazioni per target per quanto utile può produrre interventi frammentati e tipici di un welfare minimale ed orientato solo alla cosiddetta underclass 5 il ruolo delle cooperative sociali è per certi versi troppo ampio per altri ristretto possiamo ora analizzare meglio questi aspetti contestualizzandoli alla realtà campana e facendo distinzione tra funzione di governo produzione tutela e promozione dei diritti sociali la funzione di governo consiste nella scelta delle priorità nelle attività di controllo e accreditamento nella definizione dei parametri nel coinvolgimento degli altri attori locali i comuni giocano in tal senso un ruolo fondamentale attraverso la creazione dello spazio comune rappresentato dall ufficio di piano coordinato dal sindaco o dall assessore alle politiche sociali del comune capofila d ambito data la riforma del titolo v della costituzione questo aspetto è stato complicato da un rafforzamento della regione rispetto alle autonomie locali e dall elevata varietà dei modelli regionali ora nel caso campano caratterizzato dal grande ruolo attribuito agli ambiti di zona se si incrociano in modo particolare le problematiche 1 2 e 3 con le suddette attività scopriamo che i comuni sono costretti a fare delle scelte di priorità e scartare tante altre attività date le esigue risorse mentre di fatto la programmazione avviene senza una reale valutazione degli interventi sociali con la sostituzione della pratica valutativa in uno scarno sistema di monitoraggio nonostante la regione campania sia stata all avanguardia nel prevedere l assunzione presso i piani di zona di professionisti quali ad esempio i sociologi oltre agli assistenti sociali anzi il rischio che si sta profilando è la dipendenza di questi professionisti dalle dinamiche politiche locali con uno svuotamento della loro base cognitiva mentre maggiori competenze programmatorie restano nelle mani della regione che gestisce le politiche attraverso un modello quasi-gerachico top-down tale modello nel tempo risulta peraltro l unica strada praticabile per ottenere un minimo di programmazione razionale degli interventi sul territorio essendo poco frequenti i feedback bottom-up degli attori locali in merito alla ridefinizione della programmazione sociale sul proprio territorio infatti l ufficio di piano può tramutarsi in un comitato locale che razionalizza a posteriori gli interventi di fatto programmati dalle cooperative sociali che nel tempo si tramutano in vere e proprie agenzie degli enti locali il risultato è una 23

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accenti quadrimestrale telematico di scienze politiche e sociali n° 1 anno 2010 commistione tra progettazione e funzione di produzione dei servizi affidate al terzo settore senza una reale partecipazione di attori diversi capaci di innovare davvero la programmazione locale nel caso della campania interna abbiamo potuto osservare l emergente sistema di quasi-mercato delle cooperative sociali mentre le associazioni pro-sociali o meno mercatistiche sono inesistenti a parte la presenza di qualche ente religioso che opera sotto il regime della convenzione per lo più si tratta delle strutture residenziali per anziani o delle attività rivolte ai migranti svolte da soggetti come la caritas o le acli il risultato è stato la scarsa attivazione di quegli attori di promozione e tutela dei diritti sociali e di auto-aiuto costituenti una parte del variegato mondo del terzo settore anche i sindacati chiamati ad attività di promozione e tutela appaiono a livello locale poco incisivi le problematiche 4 e 5 hanno concorso in diversi casi alla creazione di una relazione di accomodamento tra comuni e cooperative sociali pavolini 2003 accorinti 2008 i primi soprattutto attraverso il ruolo degli assessori comunali alle politiche sociali si basano sulla riproduzione meccanica degli schemi programmatori regionali senza davvero arricchirli di contenuti specifici del territorio le seconde garantiscono l organizzazione e produzione dei servizi ottenendo risorse economiche in cambio della produzione di servizi continuativi a basso costo e con la garanzia di inserimento tra la popolazione locale di personale da impiegare con contratti atipici in attività esecutive assistenza domiciliare agli anziani telesoccorso etc in altri termini l emergente sistema della 328/2000 in aree storicamente caratterizzate dalla separazione netta tra enti locali ed asl produce in alcuni casi un meccanismo perverso di scambio politico l impiego di personale indicato dai poteri locali porta alla tragica conseguenza che spesso gli operatori sociali sono scelti all interno di quei gruppi sociali più marginali che traggono un vantaggio immediato dall ottenimento di un lavoro intermittente e a bassa retribuzione essendo la loro grave condizione economica priva di una solida rete istituzionale di protezione sociale il profitto di queste cooperative deriva poi sia dall impiego di personale poco qualificato dal punto di vista contrattuale già più debole sia dal pagamento di fatto inferiore a quello che sono gli standard di legge le cooperative si configurano come detto in termini di agenzie comunali addette al coordinamento delle attività prodotte di fatto da un esercito di precari politicamente selezionato con voto di scambio questo accomodamento si traduce così nell accettazione da parte delle cooperative sociali di un ruolo di secondo piano nella programmazione vera e propria in cambio della continuità delle commesse mentre gli enti locali ottengono la continuità del servizio a basso costo ed in cambio di un meccanismo di consenso politicamente vantaggioso tale meccanismo deve però poi confrontarsi con la macchina burocratica pubblica formata dagli assistenti sociali dei comuni e dai dirigenti e professionisti delle asl che chiedono altre garanzie ed hanno comunque una responsabilità non secondaria sulla gestione socio-sanitaria di qui i frequenti conflitti in maniera particolare tra le asl maggiormente orientate al rispetto di standard migliori di qualità dei servizi e il connubio comuni-cooperative sociali gli ultimi due attori sono uniti anche se attraverso negoziazioni continue nel garantire al di là della riproduzione di un meccanismo 24

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