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revista de la cepal 85 · abril 2005 101 revista de la cepal 85 · abril 2005 dimensiones de la pobreza y políticas desde una perspectiva de género irma arriagada e n este artículo se sostiene que la pobreza tiene carácter multidimensional y que el modo como se la define determina tanto las formas de medirla como las políticas para superarla tras pasar revista a diferentes definiciones se señala que hay cierto consenso en que la pobreza es la privación de los activos y oportunidades esenciales a los que tienen derecho todos los seres humanos se examinan conceptos relacionados con la pobreza como los de vulnerabilidad desigualdad marginalidad exclusión y discriminación y se analizan las formas específicas que adquiere la pobreza desde una perspectiva de género enseguida se examina el vínculo entre las definiciones de pobreza y las políticas que se implementan se relacionan las políticas para enfrentar la pobreza y las políticas de género y se elabora una tipología que distingue cuatro tipos de políticas con diversos despliegues de acciones proyectos y programas concebidos para disminuir la pobreza de género irma arriagada oficial de asuntos sociales división de desarrollo social cepal irma.arriagada@cepal.org dimensiones de la pobreza y polÍticas desde una perspectiva de gÉnero · irma arriagada

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102 revista de la cepal 85 · abril 2005 i introducción actualmente se reconoce que la pobreza y la desigualdad son fenómenos que aumentan y no han sido superados en la región latinoamericana la pobreza y la desigualdad social siguen siendo objetivos esquivos de nuestro desarrollo y han sido duramente golpeados en los últimos años por nuestra vulnerabilidad macroeconómica ocampo 2002 los procesos de pobreza son aspectos de fenómenos más amplios que se relacionan con los modelos y las estrategias de desarrollo puestos en marcha estos modelos y estrategias delimitan las opciones de apertura comercial y financiera las políticas macroeconómicas y mesoeconómicas que son mediadas por instituciones las normas y prácticas que en conjunto definen el acceso de los individuos y sus familias al uso y control de los recursos y específicamente el acceso al mercado laboral y a los ingresos al tradicional rezago latinoamericano en materia de pobreza y distribución de ingresos se agrega el empobrecimiento reciente de grandes sectores medios de la población latinoamericana a raíz de las crisis económicas que afectaron a la región y con especial fuerza a algunos países en el decenio de 1990 además existen evidencias acumuladas de que los efectos de estas crisis han perjudicado de diferente manera a hombres y mujeres cepal 2003 y 2004b se ha llegado a cierto consenso en que la pobreza es la privación de activos y oportunidades esenciales a los que tienen derecho todos los seres humanos la pobreza está relacionada con el acceso desigual y limitado a los recursos productivos y con la escasa participación en las instituciones sociales y políticas deriva de un acceso restrictivo a la propiedad de bajos ingreso y consumo de limitadas oportunidades sociales políticas y laborales de insuficientes logros educativos en salud en nutrición en acceso uso y control en materia de recursos naturales y en otras áreas del desarrollo según amartya sen y su enfoque de las capacidades y realizaciones una persona es pobre si carece de los recursos necesarios para llevar a cabo un cierto mínimo de actividades sen 1992a y 1992b desai citado en control ciudadano 1997 propone cinco capacidades básicas y necesarias la capacidad de permanecer vivo y de disfrutar de una vida larga la capacidad de asegurar la reproducción intergeneracional biológica y cultural la capacidad de disfrutar de una vida saludable la capacidad de interacción social capital social y la capacidad de tener conocimiento y libertad de expresión y pensamiento de esta forma la pobreza se enlaza con los derechos de las personas a una vida digna y que cubra sus necesidades básicas es decir con los denominados derechos económicos sociales y culturales asimismo se sostiene que la pobreza es de naturaleza compleja relacional y multidimensional las causas y características de la pobreza difieren de un país a otro y la interpretación de la naturaleza precisa de la pobreza depende de factores culturales como los de género raza y etnia así como del contexto económico social e histórico este trabajo examina diversas concepciones de la pobreza y sus connotaciones desde una perspectiva de género analiza brevemente las políticas orientadas a enfrentar la pobreza y finalmente elabora una tipología que relaciona tales políticas con las que apuntan a la equidad de género ii las dimensiones múltiples de la pobreza hace más de dos décadas la cepal definía la pobreza como un síndrome situacional en el que se asocian el infraconsumo la desnutrición las precarias condiciones de vivienda los bajos niveles educacionales las una versión preliminar de este texto se presentó en la reunión de expertos sobre género y pobreza organizada por la unidad mujer y desarrollo de la agosto del 2003 cepal y por la oit cepal santiago 12 y 13 de dimensiones de la pobreza y polÍticas desde una perspectiva de gÉnero · irma arriagada

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revista de la cepal 85 · abril 2005 103 malas condiciones sanitarias una inserción inestable en el aparato productivo actitudes de desaliento y anomia poca participación en los mecanismos de integración social y quizá la adscripción a una escala particular de valores diferenciada en alguna medida de la del resto de la sociedad altimir 1979 en esta primera definición surgen elementos que dan cuenta de las múltiples dimensiones a las que la pobreza alude aspectos relativos a alimentación vivienda educación salud inserción en el mercado laboral y participación social así como a otros de carácter subjetivo y simbólico y que definen también áreas diversas para la intervención de las políticas sociales el concepto de pobreza se ha elaborado y la pobreza se ha medido en función de carencias o necesidades básicas insatisfechas utilizando indicadores como la ingesta de alimentos el nivel de ingresos el acceso a la salud la educación y la vivienda la cepal ha desarrollado una metodología para medir la pobreza sobre la base del costo de satisfacer las necesidades básicas mediante el trazado de líneas de pobreza definidas en términos de consumo o ingreso este método indirecto centra las mediciones en las carencias materiales tiene la ventaja de que permite establecer comparaciones internacionales y efectuar una buena aproximación a la capacidad de consumo de los hogares según las últimas mediciones de la cepal para 2002 ese año vivía en la pobreza el 44 de la población latinoamericana porcentaje que significa 221 millones de personas de las cuales alrededor de 97 millones eran indigentes para 2004 se proyecta una leve disminución en los porcentajes la pobreza afectaría a 42,9 de la población latinoamericana y la indigencia a 18,6 de ella de modo que 222 millones de personas se encontrarían en situación de pobreza y 96 millones en la indigencia cepal 2003 y 2004b sin embargo el método basado en el ingreso no considera que el nivel de vida del hogar depende en parte del patrimonio acumulado ni que la distribución interna de los recursos obtenidos es desigual entre miembros de distinto sexo y edad además el ingreso es una variable difícil de medir ya que adolece de subregistros sistemáticos y presenta proporciones significativas de no respuesta más aún al considerar exclusivamente ingresos corrientes en efectivo no toma en cuenta los recursos acumulados patrimonio del hogar las transferencias indirectas y subsidios del estado en especie servicios de salud y educación por ejemplo además con frecuencia las líneas de pobreza cortan intervalos modales de la distribución del ingreso en los cuales se concentra mayor número de personas en estas condiciones las mediciones de la pobreza tienden a ser muy sensibles a cambios causados por situaciones coyunturales incrementos de la inflación o el desempleo por ejemplo mostrando aumentos o disminuciones drásticas en la incidencia de la pobreza martínez 2002 en la actualidad se está tratando de incorporar en las mediciones aspectos no materiales de la pobreza relacionados con la ampliación y fortalecimiento del capital social de la población pobre por medio de su participación en las redes sociales de intercambio educación trabajo información poder político este mejoramiento de los niveles de participación de la población pobre acrecienta la cultura democrática y solidaria en la sociedad y el tiempo libre del que pueden disponer las personas para el descanso y la recreación también representa un bien valioso en situaciones en que la dificultad de generar recursos para la supervivencia lleva a alargar la jornada laboral en suma se han identificado seis fuentes de bienestar de las personas y hogares i el ingreso ii los derechos de acceso a servicios o bienes gubernamentales gratuitos o subsidiados iii la propiedad o derechos sobre activos para uso o consumo básico patrimonio básico acumulado iv los niveles educativos con las habilidades y destrezas como expresiones de la capacidad de hacer y entender v el tiempo disponible para la educación el ocio y la recreación y vi las dimensiones que en conjunto fortalecen la autonomía de las personas de esta forma la pobreza queda definida en su versión más amplia por los ingresos bajos o nulos la falta de acceso a bienes y servicios provistos por el estado como seguridad social y salud entre otros la no propiedad de una vivienda y otro tipo de patrimonio nulos o bajos niveles educativos y de capacitación y la carencia de tiempo libre para actividades educativas de recreación y descanso todo lo cual se expresa en falta de autonomía y en redes familiares y sociales inexistentes o limitadas sin duda que al aumentar el número de dimensiones incluidas en el concepto de pobreza se diluye la especificidad de este concepto y su medición se vuelve más compleja como vemos en el gráfico 1 cada vez más se incorporan aspectos no materiales que se relacionan con el bienestar de las personas y otros de carácter más cualitativo como los vinculados a la vulnerabilidad la inseguridad y la exclusión social por otra parte la visión que tienen los pobres de su propia situación y la concepción de la pobreza en las distintas culturas nacionales y locales han ido adquiriendo progresivamente mayor peso como variables de análisis la dimensiones de la pobreza y polÍticas desde una perspectiva de gÉnero · irma arriagada

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104 revista de la cepal 85 · abril 2005 grÁfico 1 pirámide de los conceptos de pobrezaa banco mundial cp cp rpf cp rpf spe cepal cp rpf spe activos cp rpf spe activos dd pnud cp rpf spe activos dd autonomía tl fuente elaborado sobre la base de baulch 1996 y unifem 2000 a cp consumo privado rpf recursos de propiedad individual y familiar spe servicios y bienes provistos por el estado dd dignidad y derechos tl tiempo libre premisa fundamental es que existiría un conjunto de aspectos que no son fáciles de medir en términos cuantitativos y monetarios que influyen fuertemente en la condición de pobreza son variables vinculadas a componentes sicosociales y culturales y a dimensiones normativas institucionales y cognitivas además desde la filosofía se ha hecho hincapié en los aspectos éticos de la pobreza en hacer compatibles ciertos principios de igualdad y libertad con los criterios de distribución así como con los derechos de los pobres y con el respeto a sus preferencias dieterlen 2003 poner a la pobreza en el centro de la preocupación de las políticas públicas puede influir fuertemente en las posibilidades de superarla porque puede cambiar la amplitud y naturaleza de las relaciones entre los sectores pobres y aquellos que no lo son en suma puede modificar la amplitud de las redes sociales y el grado de asociatividad existente entre familias y grupos con capital social de unión bonding social capital capital social de puente entre grupos similares bridging social capital y capital social de escalera entre grupos con distinto acceso a los recursos económicos sociales y simbólicos linking social capital 1 significa hacer hincapié en el papel de las relaciones sociales de confianza reciprocidad y cooperación en la sustentabilidad de iniciativas comunitarias y de diversas estrategias de vida para mitigar los efectos de la pobreza el concepto de capital social si bien en un comienzo se utilizó para denotar la capacidad de los grupos desposeídos para reaccionar frente a las crisis económicas a las fallas del mercado y a los efectos de la desigualdad económica el debate en curso ha permitido también analizar lo que ha contribuido a perpetuar la exclusión social y la reproducción de la pobreza en el ámbito de la intervención estatal se estima que la promoción del capital social en las estrategias de desarrollo permitirá que los actores tengan mayores niveles de participación y protagonismo en la solución de sus problemas arriagada i miranda y pavez 2004 en síntesis se podría decir que hay ciertas dimensiones básicas de la pobreza que deberán considerarse para una adecuada intervención de las políticas públicas dimensión sectorial educación empleo salud ingresos e inserción laboral vivienda factores adscritos el género la raza y la etnia que cruzan las dimensiones sectoriales también se debe considerar la edad y el ciclo de vida de las personas dimensiones territoriales para contribuir a la superación de la pobreza hay que trabajar a partir de las iniciativas y potencialidades existentes en los sectores pobres capital social y en el entorno donde ellos residen o trabajan raczynski 2003 dimensión familiar es preciso tener en cuenta la etapa y el ciclo de vida familiar en que se hallan las personas así como los intercambios económicos y la distribución del trabajo al interior de la familia esto podría indicar que algunos miembros de hogares no pobres por ejemplo mujeres sin ingresos propios podrían ser consideradas pobres de la misma forma que hombres de hogares pobres podrían no serlo si la distribución de recursos al interior del hogar es inequitativa y ellos conservan para su propia disposición la mayor parte de sus ingresos 1 la pobreza desde una perspectiva de género 1 véase un examen conceptual y metodológico del enfoque de capital social en arriagada miranda y pavez 2004 y en arriagada 2003 la pobreza vista desde la perspectiva de género plantea que las mujeres son pobres por razones de discriminación de género el carácter subordinado de la participación de las mujeres en la sociedad por ejemplo limita sus posibilidades de acceder a la propiedad y al control de los recursos económicos sociales y políticos su recurso económico fundamental es el trabajo remunerado al cual acceden en condiciones de mucha desigualdad dada la actual división del trabajo dimensiones de la pobreza y polÍticas desde una perspectiva de gÉnero · irma arriagada

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revista de la cepal 85 · abril 2005 105 por género en que las mujeres asumen el trabajo doméstico y el cuidado de los hijos de manera casi exclusiva y la persistencia de formas tradicionales y nuevas de discriminación para el ingreso y permanencia de las mujeres en el mercado laboral si bien la situación en américa latina no es similar para el conjunto de mujeres en ningún país se logra el mismo ingreso por igual trabajo entre hombres y mujeres la existencia de una gran segmentación ocupacional tanto vertical como horizontal hace que las mujeres no ocupen los mismos puestos de trabajo ni accedan a los niveles superiores de las ocupaciones a la par con los hombres a ello se yuxtaponen visiones esencialistas que atribuyen a las mujeres características que las colocan en situación de inferioridad ante los hombres ligando su potencial reproductivo con la atribución de las tareas reproductivas kabeer 1998a señala que la pobreza puede ser vista de doble manera como privación de la posibilidad de satisfacer necesidades básicas y como privación de los medios para satisfacerlas las mujeres son pobres en la medida en que no cuentan con tiempo disponible para buscar las formas más apropiadas de satisfacer sus necesidades y una proporción importante de ellas carece de ingresos propios así en el caso de las mujeres además de medir la pobreza en términos de ingresos adquiere relevancia medir la pobreza en términos de tiempo para conocer la dinámica de la pobreza es preciso analizar el concepto de tiempo sobre todo porque parte importante del trabajo de las mujeres el trabajo doméstico no es valorizado monetariamente pero sí puede medirse en términos de tiempo diversos estudios en especial las encuestas de uso de tiempo han mostrado que la jornada femenina es más larga que la masculina si en ella se incluye el trabajo doméstico no remunerado que realizan todas las mujeres en sus hogares.2 asimismo la creciente incorporación de las mujeres al mercado de trabajo no ha significado una incorporación paralela de los hombres a las actividades domésticas y de cuidado de los hijos de los ancianos de otros familiares y de los enfermos por lo demás las formas tradicionales de medición de la pobreza que privilegian el ingreso familiar oscurecen la pobreza de los miembros menos favorecidos del hogar mujeres jóvenes niños/as y ancianos as es conveniente entonces examinar el diferente uso del tiempo que hacen hombres mujeres jóvenes niños/as y adultos/as mayores para realizar esta medición se requiere un análisis dinámico de la pobreza y de las formas en que esta aumenta o disminuye a lo largo del ciclo de vida familiar en lo que se refiere al trabajo en el mercado laboral existen cuatro formas de exclusión que afectan de manera más severa a las mujeres i el desempleo ii las formas precarias de inserción laboral iii las formas de trabajo no remuneradas y iv la exclusión de las oportunidades para desarrollar sus potencialidades a estas formas de exclusión se agregan las desigualdades en las ocupaciones a las que acceden segmentación ocupacional horizontal y vertical y la discriminación salarial en el mercado del trabajo en síntesis para analizar la pobreza desde una perspectiva de género hay que hacer visibles diversas relaciones de poder como las ligadas a las exclusiones desigualdades y discriminaciones de género en el mercado laboral el reparto desigual del trabajo no remunerado el ejercicio de la violencia física y simbólica en contra de la mujer y el diferente uso del tiempo de hombres y mujeres 2 aspectos relacionales de la pobreza 2 las últimas encuestas de uso de tiempo realizadas en méxico y uruguay en 2002 y 2003 respectivamente indican que las mujeres mexicanas aportaban 85 del tiempo total de trabajo doméstico y los hombres 15 en tanto que los varones uruguayos responsables del hogar dedicaban un promedio de 31 horas semanales y las mujeres responsables del hogar uno de 50 horas al trabajo doméstico y cuidado de la familia inegi 2004 aguirre 2004 en américa latina la relación entre pobreza y desigualdad es de larga data la evolución de ambos fenómenos en las últimas décadas ha sido desigual aunque se ha logrado disminuir la proporción de población pobre e indigente han persistido los niveles de desigualdad en el ingreso regional la concentración del ingreso es una variable que incide directamente en los plazos en que sea posible superar la pobreza pnud 1997 la desigualdad entendida como el grado de concentración y polarización de la distribución del ingreso urbano según grupos de la población aun cuando constituye una problemática más amplia que la pobreza constituye en el caso de américa latina un referente complementario obligado puesto que tiene determinantes comunes y marca además tanto los niveles de crecimiento económico y gasto social requeridos para la erradicación de la pobreza urbana como los plazos en que puede aventurarse el logro de dicho objetivo en los distintos países arriagada c 2000 se estima que en américa latina entre 1990 y 2002 ha aumentado la desigualdad en la distribución de los ingresos medida por el coeficiente de gini debido dimensiones de la pobreza y polÍticas desde una perspectiva de gÉnero · irma arriagada

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106 revista de la cepal 85 · abril 2005 principalmente a la elevada proporción de ingresos que concentra el decil de hogares de ingresos más altos cepal 2004b asimismo es preciso destacar la interrelación del concepto de pobreza con los de distribución exclusión vulnerabilidad discriminación y marginalidad por citar algunos cuando el concepto de pobreza se define por sus dimensiones más amplias los conceptos de exclusión y desigualdad tienden a ser incluidos en él aun cuando es posible diferenciarlos analíticamente sin embargo la distinción es importante puesto que el enfoque escogido definirá políticas y programas diferentes para enfrentar el fenómeno cuadro 1 en esta línea y desde un enfoque de género cabe citar las siete desigualdades específicas por género mencionadas por amartya sen i desigualdad en la mortalidad referida a que en ciertas partes del mundo el norte de África asia incluida china y el sudeste asiático hay un índice desproporcionadamente alto de mortalidad femenina ii desigualdad en la natalidad cuadro 1 conceptos y dimensiones relacionados con la pobreza conceptos marginalidad dimensiones contexto geográfico y ecológico marginalidad económica laboral y educativa contingente de reserva de mano de obra inseguridad y riesgos frente a las crisis incapacidad de respuesta inhabilidad de adaptación grupos objetivo y sus activos dotación de recursos desiguales justicia y equidad reglas y normas de distribución de los recursos quiebre de vínculos sociales comunitarios e individuales con el sistema Énfasis en los procesos y su causalidad múltiple interrelación de aspectos de la pobreza dimensión relacional institucionalidad mecanismos implícitos o explícitos de discriminación por sexo/etnia atribución cultural de la desigualdad de género/etnia diferente asignación de recursos construcción cultural que justifica la discriminación división discriminatoria del trabajo doméstico social y comunitario vulnerabilidad desigualdad exclusión discriminación de género de etnia y raza fuente elaboración de la autora cuando los padres prefieren hijos varones y se efectúan abortos selectivos de fetos de sexo femenino iii desigualdad de oportunidades básicas prohibición o inequidad de acceso a la educación y salud básicas al desarrollo de talentos personales o a funciones sociales en la comunidad entre otras iv desigualdad de oportunidades especiales dificultades o prohibiciones de acceso a la educación superior v desigualdad profesional en el acceso al mercado de trabajo y a puestos de nivel superior vi desigualdad en el acceso a la propiedad de bienes y tierras y vii desigualdad en el hogar reflejada en la división del trabajo por género donde las mujeres tienen a su cargo el trabajo doméstico de manera exclusiva sen 2002 asimismo en el análisis de la pobreza no se puede ignorar el patrón medio de bienestar de la sociedad porque es este estándar el que establece las condiciones de integración sin las cuales no hay ciudadanía el concepto de marginalidad surgió en el decenio de 1960 en américa latina para denotar a los grupos poblacionales que migran del campo y rodean las principales metrópolis latinoamericanas con un cinturón de pobreza según nun y marín 1968 la marginalidad se define como un proceso estructural de formación de proletariado de nuevos pobres y de constitución de clases sociales la población marginal pasó a ser caracterizada como carente de infraestructura de oportunidades educacionales y de empleo constituyendo un ejército de reserva de mano de obra funcional para la economía porque su presión por puestos de trabajo tendería a hacer bajar los salarios de los obreros la noción de vulnerabilidad se relaciona con dos dimensiones una externa y objetiva que se refiere a los riesgos externos a los que puede estar expuesta una persona familia o grupo mayor inestabilidad de los ingresos familiares aumento de la precariedad en el mercado de trabajo reflejado en porcentajes crecientes de personas empleadas con contratos no permanentes a tiempo parcial sin contratos y sin seguridad social y otra dimensión interna y subjetiva que se refiere a la falta de recursos para enfrentar esos riesgos sin sufrir ciertas pérdidas este enfoque integra tres dimensiones centrales los activos físicos financieros de capital humano y social que poseen individuos y comunidades las estrategias de uso de esos activos y el conjunto de oportunidades que ofrecen los mercados el estado y la sociedad moser 1996 el concepto de exclusión social si bien surgió del debate europeo tiene amplia aplicación en la región latinoamericana y específicamente frente a las nuevas situaciones de pobreza y exclusión provocadas por las dimensiones de la pobreza y polÍticas desde una perspectiva de gÉnero · irma arriagada

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revista de la cepal 85 · abril 2005 107 crisis la exclusión social se refiere a dos dimensiones la falta de lazos sociales que vinculen al individuo con la familia la comunidad y más globalmente con la sociedad y la carencia de derechos básicos de ciudadanía lo que diferencia el concepto de exclusión social del de pobreza es que el primero se refiere a las relaciones entre aspectos de la pobreza los elementos de proceso que están incorporados en el debate sobre la exclusión son interesantes de considerar en la medida en que se relacionan los diversos mecanismos y tipos de exclusiones de carácter institucional social cultural y territorial los lazos que unen al individuo con la sociedad pueden ser catalogados en tres niveles los de tipo funcional que permiten la integración del individuo al funcionamiento del sistema mercado de trabajo instituciones de seguridad social legalidad vigente etc los de tipo social que incorporan al individuo en grupos y redes sociales familia grupos primarios sindicatos etc y los de tipo cultural que posibilitan que los individuos se integren a las pautas de conducta y entendimiento de la sociedad participación en las normas y creencias socialmente aceptadas también puede existir exclusión espacial vinculada al territorio y la ubicación geográfica la discriminación por motivos de género y etnia parte con la atribución a las personas de ciertas características de personalidad y comportamiento en razón de su sexo o del color de su piel o de otros rasgos físicos se basa en el esencialismo al relacionar el sexo y los rasgos físicos externos de las personas con características socialmente construidas que segregan a estos grupos en términos analíticos y para los efectos de elaborar una adecuada política antipobreza es necesario distinguir entre factores de diferenciación de la pobreza como etnia género y generaciones nivel educativo y ocupacional alcanzado y zona de residencia entre otros factores de reproducción de las causas de la pobreza transmisión intergeneracional que se relacionan con el ciclo de vida de la persona y el ciclo de vida de la familia y con el acceso a la propiedad al patrimonio y a los recursos económicos sociales y simbólicos consecuencias de la pobreza en lo que se refiere a pérdida de oportunidades y de bienestar y a reforzamiento de la desigualdad el carácter multidimensional de la pobreza obliga a que al enfocarla se tome en cuenta la diversidad de las causas que generan privación mientras que la heterogeneidad de la pobreza destaca la importancia de reconocer las diferentes manifestaciones de ella en esta perspectiva para formular las políticas sociales destinadas a combatirla es esencial identificar las principales fuentes de la pobreza y la heterogeneidad de sus manifestaciones en distintos grupos o países 3 la pobreza como proceso y no como un estado de situación un elemento que suele olvidarse en los análisis de la pobreza y especialmente en las políticas sociales diseñadas para erradicarla es que la pobreza es un estado de situación que en ciertos casos se mantiene en el tiempo pobreza estructural pobreza dura pero que en muchos otros varía en los análisis tiende a vérsela como una situación estática en el tiempo sin embargo la situación de pobreza puede alterarse en poco tiempo especialmente en relación con el desempleo empleo así como con los impactos de crisis económicas que pueden traducirse entre otras cosas en devaluación de la moneda nacional la precariedad permanente de la situación de algunas personas especialmente de aquéllas con menor educación y calificación junto con nuevas formas laborales que significan inestabilidad y alta rotación en los puestos de trabajo aumenta la vulnerabilidad ante quiebres de ingresos por desempleo asimismo hay otros procesos de quiebres de ingreso que se enlazan con problemas de salud de vejez de disminución del ingreso debido a jubilación y retiro del mercado de trabajo y de separación y divorcio especialmente en el caso de mujeres cónyuges que carecen de ingresos propios vemos así que comprender la dinámica de la pobreza tiene importancia crucial para establecer quienes entre los pobres pueden salir de ella y quienes están más propensos a caer en ella debido a problemas de salud desempleo divorcio y/o ausencia de pareja entre otros factores las contribuciones realizadas desde el análisis de género para comprender mejor la pobreza apuntan a lo siguiente i ponen de relieve la heterogeneidad de la pobreza y por lo tanto ayudan a comprenderla mejor y a ajustar más las políticas para erradicarla ii permiten una nueva mirada que relaciona el comportamiento de hombres y mujeres iii mejoran el análisis del hogar destacando en especial las asimetrías de poder tanto de género como generacionales en su interior iv aportan una perspectiva multidimensional de la pobreza con el análisis de los múltiples roles desempeñados dimensiones de la pobreza y polÍticas desde una perspectiva de gÉnero · irma arriagada

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108 revista de la cepal 85 · abril 2005 por hombres y mujeres v permiten apreciar otras discriminaciones que se combinan con las de género como las vinculadas a edad y etnia vi agregan una visión dinámica del fenómeno de la pobreza al mostrar sus cambios en el tiempo y vii distinguen entre diversas estrategias para salir de la pobreza por género iii las políticas ante la pobreza la evolución y reformas del estado en américa latina durante el decenio de 1990 desembocaron en una reducción de su tamaño y de sus funciones esto se debió al incremento de los procesos de privatización de empresas públicas cambios en las funciones estatales al perder el estado el papel de productor de bienes y servicios creciente descentralización de los servicios y también de los recursos aparición de nuevos actores en las políticas públicas no estatales donde los organismos no gubernamentales adquieren presencia en la entrega de servicios públicos y promueven la participación y el control comunitarios en ese marco también cambiaron los enfoques orientados a superar la pobreza lo que se tradujo en más recursos nuevas instituciones y programas modalidades de gestión de las políticas y programas más descentralizados y participativos y con mayor injerencia de la sociedad civil y la aplicación de nuevos instrumentos de asignación de recursos raczynski 2003 en síntesis hacia la década del 2000 junto con un aumento en los niveles de pobreza de la población aparecen nuevas formas de gestión pública que reorientan los esfuerzos estatales hacia programas encaminados a disminuir la pobreza en especial la extrema pobreza el concepto de pobreza no es nuevo en la historia ya a mediados del siglo xvi en inglaterra se propusieron leyes para combatirla the english poor laws dictadas en 1563 1572 1576 1597 y 1601 en el período isabelino por diversas razones la primera por las circunstancias económicas y por la presión de la población luego por cambios en la concepción basada en el puritanismo y el protestantismo de lo que los gobiernos podían y debían hacer a favor de los pobres y por último por la ambición política de controlar a quienes las elites consideraban súbditos inferiores dieterlen 2003 lo que es relativamente nuevo es la idea de que el estado así como los organismos internacionales y los organismos no gubernamentales deben intervenir de manera continuada y sistemática para mejorar la situación de quienes viven en la pobreza y en la extrema pobreza más nueva aún es la comprobación de que las causas de la pobreza y la situación de pobreza misma son diferentes para mujeres y hombres y que por lo tanto se necesitan políticas y programas que consideren las diferencias de género en los procesos que originan y mantienen las situaciones de pobreza los modelos explicativos y la forma de medir la pobreza también definen políticas para enfrentarla si se mide la pobreza en función de situaciones de carencia y por el método del ingreso la consecuencia más frecuente es que se actúe sobre las carencias mediante transferencias de subsidios monetarios cursos de capacitación laboral pavimentación de calles saneamiento provisión de servicios en las áreas de educación y salud otorgamiento de créditos bajo condiciones especiales y otras medidas compensatorias de corto plazo raczynski 2003 en cambio las propuestas que se realizaron en la década de 1960 para disminuir la marginalidad consideraban la provisión de infraestructura urbana la organización de los grupos marginales y la incorporación al mercado laboral como los mecanismos centrales que ayudarían a esta población a integrarse social y económicamente las políticas diseñadas en esa época para reducir la desigualdad social incluían redistribución de recursos por la vía impositiva y políticas sociales y económicas redistributivas como la asignación diferenciada de recursos a la educación básica en salud y educación y las políticas de discriminación positiva a favor de individuos y grupos desfavorecidos raczynski 2003 en lo que se refiere a la discriminación por género y por etnia las políticas propuestas en ambos casos apuntan a políticas afirmativas que favorezcan a las mujeres y a las etnias en situación más desmedrada y a políticas de deconstrucción cultural que tiendan a disminuir los prejuicios valorativos respecto de esos grupos cuadro 2 dimensiones de la pobreza y polÍticas desde una perspectiva de gÉnero · irma arriagada

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revista de la cepal 85 · abril 2005 109 cuadro 2 conceptos y propuestas de política relacionados con la pobreza conceptos marginalidad propuestas de política · ampliación de servicios urbanos · organización de la población marginal · incorporación al mercado laboral · apoyo focalizado para fortalecer los ingresos · promoción de nuevas fuentes de ingresos o subsidios · fortalecimiento de redes de protección individuales familiares o sociales · redistribución de recursos · políticas sociales y económicas redistributivas · políticas de discriminación positiva · creación de condiciones para una ciudadanía ampliada y para el pleno ejercicio de derechos · políticas sociales integrales · políticas de participación e integración · acceso a servicios institucionales vulnerabilidad desigualdad exclusión discriminación · acción afirmativa de género y · deconstrucción cultural de etnia · políticas de conciliación entre trabajo remunerado y familia fuente elaboración de la autora antes de elaborar políticas sobre pobreza es importante hacer una precisión conviene distinguir entre por un lado las políticas de reducción de la pobreza que aluden a las causas del fenómeno y a su corrección y que se relacionan con la gestión macroeconómica las regulaciones y las políticas institucionales para generar un desarrollo equitativo y evitar las crisis y la desigualdad y por otro las políticas de alivio y enfrentamiento protección social de la pobreza que apuntan a disminuir el riesgo social en situaciones de crisis es decir buscan atenuar las consecuencias en las diversas manifestaciones de la pobreza entre las políticas para reducir la pobreza se pueden distinguir las orientadas a establecer derechos económicos y sociales entre las de alivio y enfrentamiento de la pobreza se pueden incluir las de carácter compensatorio de asistencia social y las orientadas a proporcionar bienes y servicios sectoriales a grupos de población focalizados 1 diversos enfoques de la pobreza de género han sido aplicados por separado o combinadamente a lo largo de las tres últimas décadas y se sintetizan a continuación:3 i enfoque asistencial incluye programas específicos para las mujeres pobres como grupo vulnerable plantea un apoyo a las mujeres teniendo en cuenta sólo sus funciones reproductivas como esposas y amas de casa se aplicó de manera más generalizada en los decenios de 1970 y 1980 pero existen remanentes de él en algunos programas actuales del banco interamericano de desarrollo bid el banco mundial la organización de las naciones unidas para la agricultura y la alimentación fao y el fondo de población de las naciones unidas unfpa ii enfoque basado en la eficiencia sostiene que para lograr un mayor desarrollo sería más eficiente considerar al conjunto de la población hombres y mujeres en tanto personas disponibles para el mercado de trabajo o en una versión más elitista por el aporte económico que la incorporación de las mujeres educadas en su calidad de recurso humano altamente calificado puede hacer a la economía lo aplican el banco mundial el bid la cepal la organización internacional del trabajo oit iii enfoque basado en la equidad plantea que mejorar la situación de las mujeres pobres contribuiría a la equidad puesto que hay una incidencia mayor de pobreza en los hogares encabezados por mujeres que las mujeres reciben salarios más bajos y que su inserción laboral es precaria y segmentada lo cual se traduce en una mala calidad de vida y dificulta el logro de equidad está presente en los estudios de la cepal y la oit iv enfoque basado en el empoderamiento el ejercicio de la ciudadanía social y la toma de decisiones según este enfoque relativamente reciente para que los programas dirigidos a las mujeres y otros grupos etnias clases sean mejores y más eficientes hay que comprometer en su elaboración y ejecución a los propios afectados reforzando sus capacidades mediante la organización el mejoramiento de la autoestima el acceso a recursos materiales y el fortalecimiento de sus redes sociales para que puedan ejercer plenamente su ciudadanía y tomar decisiones en los planos individual familiar y social lo utilizan el programa de las naciones unidas para el desarrollo pnud la cepal el instituto de las naciones unidas para el desarrollo social unrisd la agenda de políticas públicas de los gobiernos y de los organismos internacionales muestra una gran diversidad de enfoques ante la pobreza y el género los que 3 véase al respecto moser 1991 dimensiones de la pobreza y polÍticas desde una perspectiva de gÉnero · irma arriagada

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110 revista de la cepal 85 · abril 2005 este último enfoque hace hincapié en la promoción de políticas para superar la pobreza que tomen en cuenta todos los factores que causan la pobreza desde los más personales falta de autoestima y autonomía así como la violencia que se ejerce sobre las mujeres hasta los de carácter social y económico como el acceso al empleo la salud la educación y los servicios técnico-financieros para ello propone comprometer en la elaboración y ejecución de estas políticas a los propios afectados y a actores estatales sindicales y empresariales y asigna un importante papel a los nuevos criterios de empoderamiento y capital social entre las políticas orientadas a eliminar las desigualdades basadas en el género se encuentran a su vez dos conjuntos importantes las políticas de reconocimiento de las diferencias y las políticas de redistribución entre las cuales se hallan las de igualdad de oportunidades fraser 1998 y 2000 las políticas de reconocimiento que fraser denomina modelo de la identidad se refieren a las políticas de reconocimiento de identidades injustamente desvalorizadas las de redistribución en cambio buscan una transformación o reforma socioeconómica para la solución de la injusticias de género y de etnia las políticas de igualdad de oportunidades se han generalizado en el plano internacional la igualdad de oportunidades en la tradición política liberal clásica implica que todos los individuos han de tener la misma oportunidad y que las desigualdades que se producen se deben a los distintos méritos que tienen las personas es decir todos han podido utilizar las mismas oportunidades pero como son diferentes algunos son más capaces que otros por lo que terminan siendo desiguales existen por lo tanto desigualdades injustas que deben ser corregidas cuando no se ha tenido en el punto de partida las mismas oportunidades y desigualdades que sólo expresan diferencias de mérito y que son legítimas con el propósito de corregir las desigualdades ilegítimas se han diseñado acciones afirmativas destinadas a establecer la igualdad de oportunidades en el punto de partida astelarra 2003 sin embargo como la igualdad de oportunidades de inicio no produce igualdad de resultados desde una perspectiva democrática se hace hincapié en crear las condiciones sociales para una verdadera igualdad de oportunidades pero aunque se partiera de una situación inicial igualitaria la retribución desigual tendería a perpetuarse de una generación a otra mediante las herencias y sesgos de género afectando así la igualdad de condiciones y oportunidades de las mujeres las políticas de reconocimiento hacen hincapié en temas relativos a la identidad que define a los grupos discriminados su esfuerzo se orienta a que la cultura dominante reconozca los derechos propios de esos grupos una de las principales críticas a este enfoque es que podría tender a estigmatizar a tales grupos al centrarse en la mantención de una identidad que los mantiene segregados de los demás según fraser las políticas de reconocimiento y las de redistribución no se excluyen mutuamente 2 la interrelación de las políticas referidas a la pobreza y al género las políticas sobre la pobreza con una perspectiva de género cruzan dos grupos importantes de políticas establecidas y puestas en marcha desde hace varias décadas en américa latina las orientadas a eliminar las desigualdades de género y las dirigidas a disminuir la pobreza al cruzar estos dos grupos se obtiene un conjunto posible de políticas destinadas a reducir la pobreza de género con orientaciones muy dispares el despliegue de acciones proyectos y programas diseñados para disminuir la pobreza de género origina cuatro tipos de políticas combinadas cuadro 3 en el conjunto posible de políticas que se han aplicado hasta el momento podemos distinguir cuatro tipos cuyos rasgos más estilizados se indican a continuación i políticas universales ciegas al género son las políticas que no distinguen entre hombres y mujeres se las aplicó en diversos sectores sociales como la educación y el empleo con el resultado de perpetuar las desigualdades de género ii políticas redistributivas y compensatorias económicas este tipo de políticas se puso en marcha con sesgo más redistributivo en la década de 1960 y más compensatorio y asistencialista frente a la pobreza en el decenio de 1980 se ha reflejado en muchos programas para las mujeres jefas de hogar que con diversos grados de éxito se han ejecutado en la región hacia la década de 1990 los programas dedicados a la pobreza extrema incorporaron una focalización territorial más precisa y una ejecución más descentralizada con transferencias monetarias dirigidas principalmente a las madres pero no han modificado la visión de las mujeres en general y de las madres en particular como personas al servicio de otros ni se han relacionado nítidamente con las políticas sectoriales dimensiones de la pobreza y polÍticas desde una perspectiva de gÉnero · irma arriagada

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revista de la cepal 85 · abril 2005 111 cuadro 3 políticas contra la pobreza con una perspectiva de género políticas contra la pobreza derechos compensatorias y sectoriales servicios de reconocimiento y compensatorias de redistribución y compensatorias económicas de reconocimiento políticas pro equidad de género de redistribución e igualdad de oportunidades derechos y reconocimiento cultural derechos y redistribución casillero vacío fuente elaboración propia iii políticas de derechos y reconocimiento cultural son políticas más recientes se han aplicado a partir del decenio de 1990 y tienen como objetivo que se reconozcan los derechos de los grupos excluidos entre ellos las mujeres incluyen principalmente medidas legislativas orientadas a la equidad de género iv políticas de redistribución y de derechos económicos sociales y culturales a este conjunto se le denomina casillero vacío puesto que se trata de políticas para el futuro que no han sido aplicadas en país alguno si bien su diseño requiere un equilibrio cuidadoso no son incompatibles entre ellas y necesitan voluntad y consenso políticos más vigorosos para su puesta en marcha y ejecución en especial estas políticas debieran brindar más autonomía y poder a las mujeres modificando el desequilibrio de género existente y flexibilizando los roles de género con miras a acrecentar las opciones de hombres y mujeres en cuanto al diseño de las políticas sociales la heterogeneidad de la pobreza obliga a elaborar políticas que sean universales y al mismo tiempo selectivas y orientadas a grupos específicos no es el mismo tipo de pobreza el de una mujer pobre que es madre adolescente y el de una mujer viuda sin ingresos propios así como serán diferentes sus necesidades sus potencialidades y los programas y políticas que deberán formularse para ellas si se considera la pobreza como un proceso que va más allá de una fotografía instantánea kabeer 1998b queda en claro la importancia de formular políticas heterogéneas flexibles y adecuadas para encarar las situaciones cada vez más diversas y cambiantes por las que atraviesa la población pobre y para el tránsito continuo de la población entre etapas de bienestar pobreza e indigencia las políticas orientadas a reducir la pobreza desde una perspectiva de género por lo tanto consideran los recursos individuales familiares y sociales de hombres y mujeres toman en cuenta el uso del tiempo de ambos géneros apoyan el fortalecimiento de las mujeres pobres que se hallan en posiciones más débiles tienen en cuenta la subjetividad y las diferentes necesidades de hombres y mujeres toman en consideración la dinámica de los procesos de pobreza y por consiguiente las entradas y salidas de la pobreza y atienden a las relaciones entre diversos aspectos de esos procesos 3 evaluación de las políticas sobre pobreza desde una perspectiva de género una primera medida para evaluar las políticas de género es la de determinar sus fundamentos éticos culturales económicos y otros y comprobar si las formas de conceptualización medición y aplicación no han desvirtuado sus objetivos centrales es válido preguntarse entonces si con la puesta en marcha de las políticas se avanza hacia la equidad de género o si se han ido gestando nuevas formas de desigualdad y si en el proceso se afianza la autonomía o la dependencia respecto de los programas arriagada i 1998 otro aspecto fundamental es el fomento de la participación activa de hombres y mujeres pobres en el diseño ejecución y evaluación de los programas e intervenciones sociales que les afectan incorporar a la población en la toma de decisiones puede hacer más lento el proceso pero a la larga redunda en un mayor compromiso con los programas haciéndolos más sustentables y en una notable mejora de la autoestima de la población cabe recalcar la necesidad de efectuar una evaluación precisa de los cambios introducidos para aprender de la experiencia pasada y reciente en el diseño de programas y proyectos sociales esto contribuirá a generar una política de género coherente con dimensiones de la pobreza y polÍticas desde una perspectiva de gÉnero · irma arriagada

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112 revista de la cepal 85 · abril 2005 los objetivos iniciales planteados y a evitar que estos se desvirtúen en su ejecución por lo mismo es preciso evaluar también y de manera permanente el impacto diferente en hombres y mujeres de las políticas sociales y económicas tal evaluación debe referirse a la totalidad de las políticas ya que no ha sido ajeno a la experiencia latinoamericana que los efectos adversos de una política por ejemplo de una determinada política económica deban paliarse con otras como es el caso de los programas sociales compensatorios para evaluar los resultados esperados e inesperados de los programas es preciso contar con información actualizada tanto previa como posterior a las intervenciones sociales en especial es necesario velar por la incorporación en la agenda pública de las políticas sobre pobreza con perspectiva de género fortalecer la voluntad política de llevar a cabo tales políticas ampliar la cobertura y calidad de los servicios y programas para las mujeres pobres desde una visión de género y evaluar permanentemente el grado de participación y de creciente autonomía de las personas en especial de las mujeres que son sujeto de las políticas bibliografía altimir o 1979 dimensión de la pobreza en américa latina serie cuadernos de la cepal nº 27 santiago de chile aguirre r 2004 trabajo no remunerado y uso del tiempo fundamentos conceptuales y avances empíricos la encuesta montevideo 2003 santiago de chile comisión económica para américa latina y el caribe cepal por publicarse arriagada c 2000 pobreza en américa latina nuevos escenarios y desafíos de políticas para el hábitat urbano serie medio ambiente y desarrollo nº 27 lc/l.1429-p santiago de chile publicación de las naciones unidas nº de venta s.00.ii.g.107 arriagada i 2003 capital social potencialidades y limitaciones de un concepto revista mexicana de estudios sociológicos vol 21 nº 63 méxico d.f el colegio de méxico 2002 cambios y desigualdad en las familias latinoamericanas revista de la cepal nº 77 lc/g.2180-p santiago de chile agosto 2001 familias latinoamericanas diagnóstico y políticas públicas en los inicios del nuevo siglo serie políticas sociales nº 57 lc/l.1652-p santiago de chile comisión económica para américa latina y el caribe cepal diciembre publicación de las naciones unidas nº de venta s.01.ii.g.189 1998 políticas públicas y de género una relación difícil revista paraguaya de sociología año 35 nº 101 asunción centro paraguayo de estudios sociológicos enero-abril arriagada i f miranda y t pavez 2004 lineamientos de acción para el diseño de programas de superación de la pobreza desde el enfoque del capital social guía conceptual y metodológica serie manuales nº 36 lc/l.2179-p santiago de chile comisión económica para américa latina y el caribe cepal publicación de las naciones unidas nº de venta s.04.ii.g.106 arriagada i y c torres comps 1998 género y pobreza nuevas dimensiones ediciones de las mujeres nº 26 santiago de chile isis internacional astelarra j 2003 veinte años de políticas de igualdad de oportunidades en españa presentación realizada en la comisión económica para américa latina y el caribe cepal baulch b 1996 the new poverty agenda a disputed consensus ids bulletin vol 27 nº 1 sussex instituto de estudios para el desarrollo cepal comisión económica para américa latina y el caribe 2003 panorama social de américa latina 2002-2003 lc/g.2209-p santiago de chile publicación de las naciones unidas nº de venta s.03.ii.g.185 2004a caminos hacia la equidad de género en américa latina y el caribe lc/l.2114crm.9-3 documento presentado a la 9ª conferencia regional sobre la mujer de américa latina y el caribe méxico d.f 10 al 12 de junio de 2004 2004b panorama social de américa latina 2004 lc/l.2220.p santiago de chile control ciudadano 1997 las dimensiones de la pobreza montevideo instituto del tercer mundo desai meghnad 1995 poverty and capability towards an empirically implementable measure en m desai ed poverty famine and economic development aldershot edward elgar publishing company dieterlen p 2003 la pobreza un estudio filosófico méxico d.f universidad nacional autónoma de méxico unam fondo de cultura económica fce fraser n 1998 la justicia social en la época de la política de la identidad redistribución reconocimiento y participación contextos n° 4 año 2 lima programa de estudios de género pontificia universidad católica del perú octubre 2000 ¿de la redistribución al reconocimiento new left review nº 0 edición en español londres grinspun a comp 2001 choices for the poor lessons from national poverty strategies nueva york programa de las naciones unidas para el desarrollo pnud inegi instituto nacional de estadística geografía e informática 2004 encuesta nacional sobre uso de tiempo 2002 comunicado de prensa aguascalientes 8 de marzo kabeer n 1998a tácticas y compromisos nexos entre género y pobreza en i arriagada y c torres comps género y pobreza nuevas dimensiones ediciones de las mujeres n° 26 santiago de chile isis internacional 1998b realidades trastocadas las jerarquías de género en el pensamiento del desarrollo estudios de género méxico d.f paidós/universidad nacional autónoma de méxico martínez j 2002 exposición en el panel inaugural el combate a la pobreza en las visiones estratégicas para la consolidación de un proyecto país del seminario cepal/mideplan perspectivas innovativas en política social santiago de chile 29 y 30 de octubre moser c 1991 la planificación de género en el tercer mundo enfrentando las necesidades prácticas y estratégicas del género en v guzmán p portocarrero y v vargas comps una nueva lectura género en el desarrollo lima ediciones entre mujeres 1996 situaciones críticas reacciones de los hogares de cuatro comunidades urbanas pobres ante la vulnerabilidad y la pobreza serie estudios y monografías sobre desarrollo dimensiones de la pobreza y polÍticas desde una perspectiva de gÉnero · irma arriagada

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revista de la cepal 85 · abril 2005 113 ecológicamente sostenible n° 75 washington d.c banco mundial nun m y j.c marín 1968 la marginalidad en américa latina documento de trabajo nº 53 buenos aires instituto torcuato di tella versión preliminar raczynski d 2003 equidad inversión social y pobreza innovar en cómo se concibe diseña y gestiona las políticas y los programas sociales documento presentado en el seminario cepal/mideplan políticas innovativas de desarrollo social santiago de chile 23 y 24 de mayo ocampo j.a 2002 discurso pronunciado en el día de las naciones unidas santiago de chile 24 de octubre pnud programa de las naciones unidas para el desarrollo 1997 informe sobre desarrollo humano 1997 nueva york oxford university press sen a 1992a conceptos de pobreza en l beccaria y otros américa latina el reto de la pobreza conceptos métodos magnitud características y evolución bogotá d.c programa de las naciones unidas para el desarrollo pnud 1992b pobreza identificación y agregación en l beccaria y otros américa latina el reto de la pobreza conceptos métodos magnitud características y evolución bogotá d.c programa de las naciones unidas para el desarrollo pnud 2001 many faces of gender inequality india s national magazine vol 18 nº 22 octubre-noviembre 2002 la desigualdad de género la misoginia como problema de salud pública letras libres abril unifem fondo de desarrollo de las naciones unidas para la mujer 2000 el progreso de las mujeres en el mundo 2000 nueva york dimensiones de la pobreza y polÍticas desde una perspectiva de gÉnero · irma arriagada

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