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o instituto pólis conta com o apoio solidário de action aid ccfd comité catholique contre la faim et pour le développement eed evangelischen entwicklungsdienst el servicio de las iglesias evangélicas en alemania para el desarrollo fph fondation charles léopold mayer frères des hommes fundação ford fundação friedrich ebert ildes idrc/ciid centro internacional de investigaciones para el desarollo novib oxfam centro de documentaÇÃo e informaÇÃo do instituto pÓlis albuquerque maria do carmo org participação popular em políticas públicas espaço de construção da democracia brasileira são paulo instituto pólis 2006 124p 1 políticas públicas 2 políticas sociais 3 participação cidadã 4 reforma do estado 5 política de habitação 6 política de assistência social 7 política de segurança alimentar e nutricional 8 política de defesa da criança e do adolescente 9 conselhos gestores de políticas públicas i título ii instituto pólis iii série fonte vocabulário instituto pólis/cdi organizadora maria do carmo albuquerque coordenação editorial paula freire santoro assistente editorial cecilia bissoli e iara rolnik xavier revisão de texto cecilia bissoli e veronika paulics editoração paula freire santoro[close]
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sumário apresentação introdução maria do carmo albuquerque mudanças recentes no estado brasileiro a reforma do modelo nacional desenvolvimentista entre a garantia de direitos e a abertura do mercado cibele franzese política habitacional no brasil a história e os atores de uma narrativa incompleta renato cymbalista e tomás moreira a política de assistência social no brasil a assistência social como política de proteção social dirce koga políticas públicas de atenção à infância e adolescência no brasil uma breve abordagem sobre origens diagnóstico e perspectivas marcelo nastari políticas públicas em saúde e participação popular luíza heimann e jorge kayano participação e políticas públicas na segurança alimentar e nutricional no brasil christiane costa e mariana pascoal participação no brasil dilemas e desafios contemporâneos tatiana de amorim maranhão e ana claudia chaves teixeira 5 9 15 31 49 65 85 97 109[close]
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apresentação esta revista é parte de uma pesquisa realizada pelo instituto pólis e pelo programa mercosul social e solidário este programa articula experiências participativas em cinco países do cone sul argentina brasil chile paraguai e uruguai o resultado da pesquisa foi publicado1 em 2006 com o título democracia y ciudadanía en el mercosur e apresenta estudos de caso sobre a participação da sociedade civil nas políticas públicas nos cinco países as ongs que participam do programa definiram linhas comuns para esta pesquisa que buscou iluminar a participação da sociedade civil na construção das políticas que garantem direitos sociais nos cinco países a pesquisa deu seqüência a uma primeira publicação do programa intitulada la construcción democrática desde abajo en el cono sur2 na qual as mesmas ongs buscaram reescrever a história da construção da democracia em seus países desde a ótica da participação da sociedade a segunda publicação enfatiza a construção das políticas públicas que garantem direitos sociais nesta publicação encontra-se uma breve história de algumas das principais políticas sociais bem como os recentes impactos de receitas e agendas neoliberais de reformas as distintas formas como um setor democrático da sociedade civil vem reagindo a estas agendas e buscando intervir na construção de uma agenda democrática de reformas das políticas sociais a pesquisa nos cinco países pautou-se por estas mesmas premissas relacionando-se no entanto com realidades diversas embora com características comuns a construção da democracia da cidadania e a participação da sociedade em políticas públicas apresentam formas bastante distintas nestes países se por um lado todos eles enfrentaram ditaduras militares nos anos 70 e 80 e uma nova sociedade civil engajou-se nas lutas contra estas ditaduras e pela reconstrução e ampliação da democracia são distintas as trajetórias históricas de conformação da sociedade civil de construção das instituições públicas dos partidos políticos assim como as relações entre estes atores e as políticas sociais estas distintas realidades e os diferentes enfoques sobre a relação entre a sociedade e as políticas públicas revelam-se nas distintas ênfases dos diversos artigos o livro que ora apresentamos é a parte brasileira desta pesquisa ele dialoga conseqüentemente com estas diferenças e segue o mesmo objetivo de avaliar a participação da sociedade civil na construção de uma agenda atual de reforma das políticas sociais 1 ver garcÉs mario giraldez soraya goldar maría rosa albuquerque maria do carmo riquelme quintín buroni teresa coords 2006 democracia y ciudadanía en el mercosur santiago lom ediciones 2 ver albuquerque maria do carmo org 2002 la construcción democrática desde abajo en el cono sur são paulo instituto pólis 5[close]
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o brasil no entanto distingue-se bastante dos demais quatro países do cone sul o protagonismo da sociedade civil na reconstrução democrática que se seguiu à ditadura militar é mais destacado expressando-se especialmente no processo da constituinte a nova constituição consagrou a criação de espaços institucionais que garantiram a continuidade da participação popular que marcou as lutas contra a ditadura a criação de conselhos e conferências de políticas públicas vem buscando ao longo dos anos propiciar a incidência da sociedade na elaboração e na gestão de políticas sociais a construção destes espaços não tem sido fácil as disputas entre interesses mais e menos democráticos é intensa a precariedade de uma cultura democrática e participativa se faz notar tanto na burocracia estatal como nas organizações da sociedade e no setor privado dificultando a consolidação dos espaços de diálogo e negociação sobre as políticas além destas dificuldades esta agenda de reforma democrática do estado confronta-se desde seu momento inaugural pós-constituição com uma hegemonia crescente de agendas neoliberais de reforma do estado são estas as disputas que esta publicação busca apresentar traz um panorama da trajetória e desafios da participação cidadã no brasil hoje sobre as disputas em torno das agendas de reforma do estado e enfoca a trajetória de construção de cada uma de cinco políticas sociais que se destacam pela presença constante de uma ativa participação social ao enfatizar as distintas relações entre estado e sociedade no desenho e na gestão destas cinco políticas a revista ilumina alguns dos dilemas que permeiam o debate atual sobre as reformas do estado sobre formas de gestão pública sobre o papel do estado da sociedade civil e do setor privado nas políticas públicas e sobre o controle público sobre elas 6[close]
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introdução maria do carmo albuquerque pesquisadora do instituto pólis e do programa mercosul social e solidário o brasil é um país marcado pela desigualdade e por uma cultura do privilégio e do favor que predomina sobre a consciência dos direitos É nesse contexto que o empenho de setores democráticos da sociedade civil especialmente os movimentos sociais vêm desde as lutas contra a ditadura militar e pela conquista de uma constituição cidadã em 1988 convergindo para a construção de políticas públicas inclusivas que buscam garantir direitos universais e o direito da sociedade civil exercer um controle público sobre elas o brasil compartilha com os demais países do cone sul uma herança colonial marcada pela dizimação dos povos indígenas e por um processo tortuoso de construção nacional vinculado aos interesses econômicos das metrópoles portugal espanha inglaterra e mais recentemente os estados unidos polarizaram fortemente os movimentos e decisões econômicas e políticas nestes países a implantação do estado nacional ocorreu sobre nações que se constituíram a partir de sociedades indígenas incluindo povos africanos amalgamados sob relações autoritárias e violentas com povos europeus nestas condições se articularam formas tradicionais e formas ocidentais de relações sociais e concepções sobre o indivíduo a sociedade e o poder que coexistem de forma complexa e contraditória até os dias de hoje apesar destas semelhanças o brasil se distingue dos vizinhos países de colonização hispânica por algumas características importantes entre elas a escravidão negra que perdurou por quase 4 séculos até 1888 e desenvolveu-se de modo peculiar abrangendo quase todo o território nacional ao contrário de outros países as relações escravocratas no brasil propiciaram uma convivência ao mesmo tempo familiar e cruel entre senhores e escravos que compartilhavam o mesmo espaço doméstico gerando a cultura do chamado compadrio do favor e da subserviência os filhos do senhor com as escravas ou os seus protegidos aprenderam que a docilidade era uma via de ascensão social que é assim entendida como favor e não como direito daí se desenvolve uma espécie de cordialidade 1 que marca a cultura brasileira com uma certa aversão ao conflito 1 esta expressão se origina na obra de sérgio buarque de hollanda raízes do brasil 9[close]
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2 veja forjaz 1982 citado nesta publicação por cibele francese 10 no início do período colonial o país organizou-se em capitanias hereditárias cuja forma de organização favoreceu a indistinção entre o público e o privado ao longo dos primeiros séculos os proprietários de terras e donos de empreendimentos privados converteram-se em chefes políticos conhecidos como caudilhos no sul ou como coronéis em muitas outras regiões especialmente no nordeste onde a preponderância do exercício privado do poder chegou ao extremo em fenômenos como o chamado cangaço em que se disseminou a atuação de milícias privadas nas disputas locais geraram-se então oligarquias locais que dominaram o poder político nas províncias a independência foi proclamada em 1822 por um príncipe português e pouco se alteraram as relações políticas ao contrário dos demais países o brasil viveu 67 anos num regime monárquico que consolidou dominando inúmeras revoltas e guerras regionais um extenso império fortemente centralizado a república em 1889 finalmente acolhe o pensamento liberal em voga na europa pós-revolução francesa o qual permanece em conflito durante longas décadas com as tradições patrimonialistas coronelistas e caudilhescas que predominam nas províncias a chamada política dos governadores caracteriza este período 1889 a 1930 marcado pelo predomínio de alguns governadores são paulo e minas gerais no comando do estado nacional o início da industrialização e da urbanização gera o surgimento de uma pobreza urbana acompanhada de doenças e epidemias até então a filantropia de base religiosa e o controle sobre os pobres caracterizam as políticas sociais voltadas por exemplo à saúde e aos chamados menores de idade na virada para o século xx o anarco-sindicalismo e o ideário socialista marcam movimentos sociais que organizam por um lado formas de auxílio mútuo e por outro reivindicam maior proteção social por parte do estado somente na segunda república que se inicia com a chamada revolução de 30 e a era vargas começa a delinear-se um projeto de estado nacional nesse período ocorreu uma forte centralização do estado que passou a intervir na economia e nas relações sociais de forma marcante auxiliado por um processo de burocratização da administração apoiado no autoritarismo durante os quinze anos da ditadura de getúlio vargas 1930 a 1945 o estado brasileiro passou de uma estrutura de estado federal-oligárquica na qual os governadores gozavam de significativo poder e autonomia para um modelo nacional-centralizado2 acentua-se então a urbanização e a industrialização a organização sindical fortemente controlada pelo estado torna-se base de políticas de proteção social corporativas gerando o que temos chamado uma cidadania regulada pois os direitos trabalhistas e sociais são reconhecidos apenas a uma parcela muito restrita dos trabalhadores formais no brasil uma imensa maioria de trabalhadores informais urbanos e rurais permaneceu sempre à margem destas garantias as políticas sociais higienistas repressoras e policialescas continuam visando controlar epidemias bairros e moradias populares menores desocupados e trabalhadores que são vistos[close]
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como as classes perigosas constituem-se institutos que provêm assistência médica e organizam projetos habitacionais para trabalhadores formais a saúde pública volta-se apenas a alguns grupos prioritários como bebês mulheres grávidas e pessoas afetadas por doenças contagiosas entre o final dos anos 50 e o início dos anos 60 houve uma forte mobilização sindical camponesa e social que se associa ao chamado movimento pelas reformas de base foram antecedentes de movimentos que persistem até hoje na sociedade como o movimento pela reforma agrária reforma urbana reformas na educação e o movimento sanitarista o golpe militar de 64 interrompeu estas mobilizações e reorientou estas propostas restando a unificação dos institutos de saúde aposentadoria e pensões e o surgimento do sistema financiamento da habitação sfh que produziu uma política habitacional forte e centralizada a centralização também caracterizou políticas voltadas ao menor a resistência e a luta contra a ditadura provocaram o surgimento de novas formas de organização na sociedade brasileira a perseguição aos partidos de esquerda e aos movimentos sindical camponês e estudantil gerou a politização de novos espaços de organização social como os bairros as questões de gênero de etnias do meio ambiente das crianças e jovens marginalizados estes novos movimentos sociais emergiram na cena pública questionando o autoritarismo e o centralismo da ditadura militar e colocando em pauta a exigência de direitos civis sociais e políticos e o direito de participar da definição das políticas que viessem a garantir esses direitos um vigoroso movimento de participação popular na assembléia constituinte propiciou o surgimento de uma nova sociedade civil democrática articulando movimentos populares e associações profissionais que contribuíram para a sistematização das reivindicações populares reivindicações convertem-se assim em propostas de políticas públicas que visaram garantir através do novo ordenamento constitucional a universalização de direitos que jamais houvera na sociedade brasileira desta forma foram elaboradas emendas populares à constituinte articulando forças sociais que coletaram centenas de milhares de assinaturas em torno de propostas de políticas públicas como a liberdade sindical a reforma agrária a reforma urbana a criação de um sistema único de saúde a criação de políticas públicas de assistência social e de atenção à criança e ao adolescente a natureza participativa deste processo de elaboração de políticas públicas bem como a necessidade de enfrentar a tradicional impermeabilidade autoritarismo e centralismo do estado brasileiro marcaram as propostas elaboradas com exigências de descentralização e de criação de instrumentos de participação e controle social sobre estas políticas nos âmbitos federal estadual e municipal aprovaram-se então em decorrência da nova constituição a lei federal que criou o sistema Único de saúde sus o estatuto da criança e do adolescente eca e a lei orgânica da assistência social loas somente em 2001 se conseguiu aprovar o estatuto da cidade que possibilita a constituição de 11[close]
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12 um sistema descentralizado e participativo de política urbana semelhante aos demais estas políticas foram escolhidas por nós como representativas do engajamento de um setor dos movimentos sociais e da sociedade civil brasileiros na ampliação dos direitos e da democracia em nosso país agregamos a estas a construção ainda que posterior a esta cronologia de uma outra política pública que se destaca hoje como um desafio especialmente relevante no mundo e no âmbito do mercosul assim como as demais a política de segurança alimentar foi pautada por uma campanha popular conhecida como ação da cidadania contra a fome os textos a seguir recuperam a trajetória de constituição do estado brasileiro e de algumas das políticas públicas que tiveram uma destacada participação da sociedade na sensibilização do estado para o problema social e na elaboração e conquista de uma legislação que busca garantir a efetivação ainda que tardia de direitos universais a aprovação da chamada constituição cidadã significou o momento de vitória de um projeto democrático de reforma do estado brasileiro e o engajamento de um setor importante da sociedade civil protagonizado por movimentos sociais nesta construção democrática esta vitória no entanto coincidiu com um vigoroso movimento neoliberal que se disseminou no mundo todo acompanhando as crises dos estados nacionais frente à reorganização global da economia e do mundo do trabalho e ao fim da guerra fria crises econômicas fiscais inflacionárias abertura financeira e industrial provocaram de forma diferenciada a busca dos estados latino-americanos por soluções que incluíram a adoção de ajustes fiscais e propostas neoliberais de reformas do estado no brasil este movimento ocorre a partir do governo de fernando collor de melo 1990 observando-se então um forte refluxo na implementação das políticas aprovadas na constituição dois anos antes uma contra-reforma neoliberal passa então a frear a aprovação das leis que viriam a regulamentar as novas políticas constitucionais de direitos estabelece-se uma forte disputa entre os setores democráticos presentes na sociedade e em diversos governos sub-nacionais e os setores que defendem as novas reformas além da morosidade e do retrocesso na aprovação da legislação de garantia de direitos o orçamento nacional é fortemente ajustado às novas exigências dos mecanismos internacionais que buscam equacionar o pagamento da dívida externa uma nova legislação lei de responsabilidade fiscal lrf busca inserir os municípios nas políticas de ajuste limitando as suas possibilidades de atender às novas demandas por direitos atribuídas aos municípios pelo processo de descentralização os textos que seguem apresentam o relato desta disputa que provoca em muitos casos o contraste entre uma legislação avançada e a extrema limitação dos resultados obtidos em cada área de política pública apresentam a mobilização constante de segmentos democráticos da sociedade civil que avançam na participação cidadã e no controle social construindo sistemas de informações[close]
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mais avançados como nos casos das políticas públicas de saúde e de crianças e adolescentes e por outro lado a total incapacidade do estado em financiar estas políticas abortando na raiz a maioria dos esforços realizados os textos procuram realizar um balanço apresentando os avanços conquistados principalmente na mobilização e acesso da sociedade às informações referentes às políticas assim como os aspectos em que não se avançou o necessário ou mesmo em que se notam retrocessos importantes especialmente o aumento da desigualdade social e da violência e a ocorrência de mortes violentas entre jovens e adultos 13[close]
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