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a experiência do conselho de desenvolvimento econômico e social sob o governo lula volume 2

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governo federal secretaria de assuntos estratégicos da presidência da república ministro ­ samuel pinheiro guimarães neto fundação pública vinculada à secretaria de assuntos estratégicos o ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais ­ possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e de programas de desenvolvimento brasileiro ­ e disponibiliza para a sociedade pesquisas e estudos realizados por seus técnicos presidente marcio pochmann diretor de desenvolvimento institucional fernando ferreira diretor de estudos e relações econômicas e políticas internacionais mário lisboa theodoro diretor de estudos e políticas do estado das instituições e da democracia josé celso pereira cardoso júnior diretor de estudos e políticas macroeconômicas joão sicsú diretora de estudos e políticas regionais urbanas e ambientais liana maria da frota carleial diretor de estudos e políticas setoriais de inovação regulação e infraestrutura márcio wohlers de almeida diretor de estudos e políticas sociais jorge abrahão de castro chefe de gabinete persio marco antonio davison assessor-chefe de imprensa e comunicação daniel castro url http www.ipea.gov.br ouvidoria http www.ipea.gov.br/ouvidoria secretaria do conselho de desenvolvimento econômico e social sedes secretária esther bemerguy de alguquerque secretária adjunta Ângela cotta ferreira gomes diretor de gestão ronaldo küfner diretor de políticas de desenvolvimento adroaldo quintela santos diretora de tecnologia do diálogo social ana lúcia de lima starling diretora internacional maria luiza falcão silva gerentes de projetos daniele cristina de souza eduardo de almeida hilta figueiredo de moraes maria frança e leite velloso raquel de albuquerque ramos rosa maria nader assessores técnicos luiz carlos emanuely osório patrícia da silva pego valéria amorim barcelos especialistas cristina ribeiro fernandes quadra larissa carolina loureiro villarroel

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a experiência do conselho de desenvolvimento econômico e social sob o governo lula volume 2 brasília 2010 organizadores josé celso cardoso jr josé carlos dos santos joana alencar

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© instituto de pesquisa econômica aplicada ipea conselho de desenvolvimento econômico e social cdes ­ 2010 projeto perspectivas do desenvolvimento brasileiro série diálogos para o desenvolvimento volume 2 diálogos para o desenvolvimento a experiência do cdes sob o governo lula organizadores josé celso cardoso jr josé carlos dos santos joana alencar equipe técnica josé celso cardoso jr josé carlos dos santos joana luiza oliveira alencar esther bermeguy de albuquerque Ângela cotta ferreira gomes adroaldo quintela santos ana lúcia de lima starling maria luiza falcão ronaldo küfner maria frança e leite velloso patrícia da silva pego ruth helena guimarães vieira ­ consultora diálogos para o desenvolvimento a experiência do conselho de desenvolvimento econômico e social sob o governo lula organizadores josé celso cardoso jr josé carlos dos santos joana alencar brasília ipea cdes 2010 v 2 428 p gráfs inclui bibliografia e anexos projeto perspectivas do desenvolvimento brasileiro isbn 978-85-7811-074-1 1 desenvolvimento econômico 2 conselho de desenvolvimento econômico e social 3 brasil 4 entrevistas i cardoso júnior josé celso ii santos josé carlos dos iii alencar joana iv instituto de pesquisa econômica aplicada v brasil conselho de desenvolvimento econômico e social cdd 338.981 as opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores não exprimindo necessariamente o ponto de vista do instituto de pesquisa econômica aplicada ou da secretaria de assuntos estratégicos da presidência da república É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos desde que citada a fonte reproduções para fins comerciais são proibidas.

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sumário apresentação 7 introdução 11 parte i ­ desenvolvimento ­ amplitude e concretude 17 capítulo 1 desenvolvimento um tema complexo e interdisciplinar 19 valdir melo capítulo 2 o cdes e a construção da agenda nacional de desenvolvimento um relato particular 41 ronaldo coutinho garcia parte ii ­ brasil visto e revisto por quem o faz 125 capítulo 3 estratégias para o novo ciclo de desenvolvimento uma visão do conselho de desenvolvimento econômico e social 127 sedes/cdes capítulo 4 entrevistas com conselheiros revisitando agendas para o desenvolvimento 139 josé carlos dos santos 1 tânia bacelar 145 2 silvio meira 157 3 cezar britto 168 4 clemente ganz lúcio 183 5 artur henrique da silva santos 193 6 ricardo patah 206 7 josé carlos bumlai 217 8 jorge gerdau johannpeter 225 9 luiz aubert neto 235 10 paulo godoy 243 parte iii ­ concertação ­ contexto e perspectivas 253 capítulo 5 a experiÊncia do cdes como espaço de concertação nacional para o desenvolvimento 255 eduardo costa pinto josé celso cardoso jr capítulo 6 brasil um outro patamar 295 ladislau dowbor notas biográficas 335 anexos 337 anexo i agenda nacional para o desenvolvimento and 339 anexo ii agenda para o novo ciclo de desenvolvimento anc 379 anexo iii lista de publicações da sedes 417

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apresentaÇÃo um dos desafios mais importantes do ipea em seu atual momento de aperfeiçoamento institucional consiste em ajudar o país a formular estratégias abrangentes de desenvolvimento de maneira que estas se materializem em diálogo com atores sociais representativos das aspirações nacionais hoje a interlocução com as diversas instâncias da sociedade desempenha papel relevante perante a tarefa governamental de identificação de prioridades e de formulação de políticas públicas aqui fala-se acerca da questão do planejamento democrático como fato novo para o qual o ipea vem elaborando por meio deste e de outros livros e documentos institucionais algumas diretrizes possíveis e desejáveis para ressignificar a atividade de planejamento governamental nesse novo cenário de complexidade algumas dessas diretrizes seriam · dotarafunçãoplanejamentodeforteconteúdoestratégico-trata-se de fazer da função planejamento governamental o campo aglutinador de propostas diretrizes e projetos trata-se enfim de estratégias de ação que anunciem em seus conteúdos as trajetórias possíveis e/ou desejáveis para a ação ordenada e planejada do estado em busca do desenvolvimento nacional dotarafunçãoplanejamentodefortecapacidadedearticulaçãoedecoordenaçãoinstitucional ­ hoje grande parte das novas funções que qualquer atividade ou iniciativa de planejamento governamental deve assumir estão ligadas de um lado a um esforço grande e muito complexo de articulação institucional e de outro lado a outro esforço igualmente grande de coordenação geral das ações de planejamento dotarafunçãoplanejamentodefortesconteúdosprospectivosepropositivos trata-se fundamentalmente de dotar o planejamento de instrumentos e técnicas de apreensão e interpretação de cenários e tendências ao mesmo tempo que de teor propositivo para reorientar e redirecionar quando pertinente as políticas os programas e as ações de governo dotar a função planejamento de fortes componentes participativos hoje qualquer iniciativa ou atividade de planejamento governamental que se pretenda eficaz precisa contar com certo nível de engajamento público dos atores diretamente envolvidos com a questão sejam estes da burocracia estatal políticos e acadêmicos sejam os próprios beneficiários da ação que se pretende realizar dotarafunçãoplanejamentodefortesconteúdoséticos­ trata-se aqui cada vez mais de introduzir princípios da república e da democracia como referências fundamentais à organização institucional do estado e à própria ação estatal · · · ·

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em linhas gerais portanto trata-se de construir novos estilos de planejamento e desenvolvimento que incorporem aspirações e segmentos sociais representativos da diversidade e da complexidade brasileira em várias de suas dimensões sim fácil falar muito difícil fazer por isso mesmo são por demais significativas as reflexões presentes nesta publicação que toma a exitosa experiência recente do cdes ­ criado em 2003 ­ como ponto de partida para a constatação empírica de que experimentalismos institucionais inovadores estão em curso no brasil e no mundo justamente em busca de alternativas ou soluções para as problemáticas aqui discutidas como sugestão teórica geral que emana deste trabalho portanto afirma-se que um tipo de planejamento como o acima referido é condição necessária mas não suficiente para um país alcançar desenvolvimento em sentido multifacetado e complexo vale dizer politicamente soberano socialmente includente e ambientalmente sustentável isto porque na base deste desenvolvimento é preciso consolidar arranjos institucionais capazes de instaurar processos de concertação social que engendrem o delineamento de projetos ou de estratégias nacionais as quais certamente não poderão ser construídas ao acaso nem tampouco serão fruto de deliberações impostas verticalmente nessas condições será que a democracia representativa formalmente constituída no país consegue tornar claras as aspirações da coletividade dada a atual conjuntura histórica brasileira caracterizada pela existência de uma teia de interesses extremamente complexa e emaranhada o modelo institucional da democracia ao reforçar aspectos formais e procedimentais em detrimento de aspectos relacionais ou substantivos em boa medida não estaria funcionando segundo autores como agamben 2004a 2004b e canfora 2007a 2007b vale dizer como mecanismo eficaz de agregação de interesses e resolução de conflitos.1 com a crise de legitimidade atual do estado e também da própria governança neoliberal outros arranjos institucionais de concertação social poderiam funcionar como espaços inovadores de negociações dos processos decisórios cujo substrato último está fundado em tentativas de reinstitucionalização dos mecanismos de ação coletiva neste sentido tais mecanismos poderiam funcionar como uma espécie de via alternativa entre estado mercado e sociedade ainda mais em contexto de crise ou transição histórica em que recursos ideológicos e materiais das instituições democráticas tradicionais se esvaem 1 agamben g homo sacer o poder soberano e a vida nua i belo horizonte editora ufmg 2004a estado de exceção são paulo boitempo editorial 2004b canfora l crítica da retórica democrática são paulo estação liberdade editora 2007a a democracia história de uma ideologia são paulo edições 70 2007b.

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a despeito disso essa tarefa não é nada simples em face da dificuldade de legitimação dessas inovações institucionais É iminente o perigo de que esses novos espaços possam ser dominados por interesses pequenos ou de que possam se tornar espaços de exercícios autoritários por outro lado vislumbra-se a chance de que em tais espaços as representações ali postadas possam na verdade exercitar o diálogo e produzir momentos e atitudes de concertação política visando influenciar as decisões de estado para além dos interesses corporativos É esta a conclusão ­ e a aposta política mais geral ­ que se extrai deste livro ampla e devidamente fundamentada como o leitor poderá comprovar boa leitura e reflexão a todos todas marcio pochmann presidente do ipea josé celso pereira cardoso jr coordenador do projeto perspectivas do desenvolvimento brasileiro

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introduÇÃo a série diálogos para o desenvolvimento nasceu da necessidade de trazer à discussão a temática do planejamento governamental como estratégia fundamental para desenvolver o país desenvolvimento como já se sabe vai além de crescimento econômico e inclui necessariamente aspectos outros que possam garantir a compatibilização entre segurança social e prosperidade material diálogos para o desenvolvimento portanto nomeia publicações de uma série do ipea iniciada em 2009 com a transcrição e edição de palestras proferidas no âmbito de um ciclo de seminários organizado para pensar grandes temas e desafios ao desenvolvimento brasileiro.1 o volume 2 ora concluído em linha de continuidade com a temática dos diálogos para o desenvolvimento e de acordo com o arco maior de princípios norteadores do projeto perspectivas do desenvolvimento brasileiro também está associado a um dos desafios estratégicos do processo de fortalecimento institucional do ipea qual seja formular estratégias de desenvolvimento nacional em diálogo com atores sociais este segundo volume dedica-se a disponibilizar os primeiros estudos ­ ainda que parciais e de maneira exploratória ­ sobre a experiência institucional recente que é a criação do conselho de desenvolvimento econômico e social cdes no âmbito da presidência da república por meio da secretaria de relações institucionais basicamente trata-se portanto de discutir essa inovação institucional que nasceu no país nos últimos anos e vem se consolidando como instrumento de representação e organização de interesses explicitação de conflitos e produção de consensos coletivos finda a primeira década do século xxi parecem emergir sinais fortes de que a ideia anterior de desenvolvimento ­ cristalizada imageticamente como associada sobretudo às noções de crescimento econômico ­ já não retrata o conjunto de variáveis necessárias e desejáveis a uma interpretação mais densa do que vem a ser desenvolvimento em um ambiente de ampliação das franquias democráticas caracterizado por ampla participação de novos atores e interesses em novas arenas e em constante fricção ressignificado desenvolvimento expande-se incorpora nuances mais amplas que aquelas tradicionais de crescimento econômico e passa a abranger necessariamente aspectos como igualdade de oportunidades inclusão social distribuição de renda equilíbrios regionais sustentabilidade ambiental construção e manutenção de uma infraestrutura tecnologicamente avançada e espacialmente 1 ver cardoso jr josé celso siqueira carlos henrique romão orgs diálogos para o desenvolvimento brasília-df ipea volume 1 2009.

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12 diálogos para o desenvolvimento integrada que possa dar sustentação longeva às necessidades do país frente às suas mazelas históricas têm-se com isso novíssimas tensões imediatamente emerge a necessidade de também ressignificar e reorientar a compreensão e a práxis do planejamento governamental pois em democracias participativas ­ que não podem abrir mão de suas lógicas tradicionais de representatividade ­ devem-se elaborar construções e concertações sociais de maneiras as mais porosas possíveis com efetiva participação dos diversos segmentos da sociedade além da imprescindível ação do próprio estado como agente coordenador nesse sentido são trazidos novos problemas às conjunturas de formação de agenda sob o desafio de pensar o desenvolvimento nacional em colégios mais amplos tensionando também a tradicional lógica setorial as aspirações da coletividade precisam então ser organizadas e explicitadas por meio dos diversos grupos que constituem a sociedade atual e que a representam este movimento de incorporação de atores incluindo os tradicionais representantes das relações capital-trabalho do pensamento acadêmico de lideranças religiosas e ativistas da cidadania dentre outros amplia-se e torna-se mais complexo já que a busca por consensos tende a se tornar mais demorada e mais intensa o conselho de desenvolvimento econômico e social ­ cdes criado por lei em 2003 como órgão assessor da presidência da república é formado por representantes da sociedade civil e do governo federal trabalhadores empresários movimentos sociais ministros numa composição ampla e plural que inclui cidadãs e cidadãos de diversos grupos e classes sociais metodologicamente o cdes se organiza priorizando o diálogo amplo entre esses atores uma atuação que se dá por meio de grupos de trabalho reuniões plenárias colóquios seminários mesas redondas entre outros eventos essencialmente o cdes tem como principais objetivos constituir base de argumentação para o debate público e subsidiar a ação política do governo federal destinado a ser um espaço de diálogo qualificado constitui experiência auspiciosa no brasil É ainda uma inovação institucional em observação mas sinaliza para o fortalecimento das instituições e da democracia capaz de suprir certos déficits de representação em sociedades complexas e heterogêneas como a brasileira lastreado na ideia de formular diretrizes estratégicas de planejamento para o desenvolvimento nacional o cdes elegeu primeiramente a questão das desigualdades sociais e econômicas como prioridade a partir da qual estruturou diversas de suas iniciativas concretas como fruto desses esforços e em paralelo a inúmeras outras atividades o cdes produziu duas agendas nacionais de desenvolvimento a primeira delas foi finalizada em agosto de 2005 e a segunda foi

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introdução 13 concluída em setembro de 2010 ambas estão anexas na íntegra a esta publicação e têm seu processo de formatação e discussão extremamente bem detalhado nos capítulos que compõem este livro as diretrizes para as agendas nacionais de desenvolvimento foram forjadas sempre como ponto culminante de um amplo e intenso processo de concertação qual seja de construção de consensos num ambiente onde as divergências são explícitas dada a diversidade de composição do conselho mas as intenções são convergentes ­ sempre caminhando em direção a um país menos iníquo e mais justo nessa perspectiva ipea e cdes se propuseram a publicar a sistematização de uma série de entrevistas realizadas no início de 2010 com 10 dos conselheiros como subsídio para elencar prioridades à formulação da segunda agenda nacional de desenvolvimento finda como dito em setembro de 2010 junto às entrevistas encontram-se artigos que se propõem a investigar desde o conceito de desenvolvimento almejado no atual cenário brasileiro passando por formas de planejar coletivamente esse desenvolvimento contextualizando-se a experiência do cdes dentre as novas formas de participação e governança no cenário mundial contemporâneo por fim o objetivo é mostrar os desafios para construção do futuro do país a partir do atual patamar econômico e social inédito e extremamente favorável a novas propostas de atendimento às demandas da população e às necessidades de crescimento que o brasil requer assim a intenção é trazer ao gestor e ao conhecimento público de forma estruturada a incipiente ­ mas já densa pois permeada de resultados palpáveis ­ trajetória do conselho de desenvolvimento econômico e social brasileiro atualizar essa reflexão e levá-la a diversas instâncias sociais e debates públicos é também tarefa de um instituto de pesquisa e planejamento como o ipea a parte i intitulada desenvolvimento amplitude e concretude traz textos do economista valdir melo técnico de planejamento e pesquisa do ipea sobre a evolução histórica da problemática do desenvolvimento e do sociólogo ronaldo coutinho garcia também técnico da instituição a respeito da emergência do cdes como instrumento potencialmente valioso de participação da sociedade civil na formulação de alternativas e diretrizes de desenvolvimento que se deseja para o país o primeiro capítulo denominado desenvolvimento um tema complexo e interdisciplinar discorre sobre o desenvolvimento como um processo que abrange amplas facetas da sociedade cujo conhecimento requer abordagem interdisciplinar crescimento econômico que persiste ao longo de décadas é um componente essencial do processo todavia ao desenvolver-se a sociedade se transforma e não apenas cresce o autor sugere que se pode entender a noção de desenvolvimento

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14 diálogos para o desenvolvimento de forma menos vaga concebendo-a como uma idealização das grandes transformações econômicas sociais institucionais e políticas que ocorreram na europa e nos estados unidos do final do século 18 ao final do século 19 desenvolvimento é certo tipo de progresso de uma sociedade mas o que é progresso depende de julgamentos e de valores por isso as propostas e as apreciações de agendas de desenvolvimento requerem contribuições da axiologia e das filosofias sociais e políticas além das diversas ciências sociais da história e das humanidades no capítulo 2 o cdes e a construção da agenda nacional de desenvolvimento em 2004 um relato particular temos a descrição do processo de constituição do cdes e de elaboração da primeira agenda nacional de desenvolvimento ao longo do ano de 2004 visto como exercício intenso de diálogo social no qual se depositaram criatividade esperanças e utopias pois estava em jogo a criação de um projeto para o futuro do país o capítulo descreve de maneira bastante informada e circunstanciada a origem e os motivos que determinaram a criação do conselho suas atividades rotineiras formas de deliberação e atuação junto ao governo a escolha de sua composição e a diversidade interna que permite que pessoas situadas em ângulos distintos na sociedade reúnam-se para discutir assuntos que são do interesse de todos tudo isso favorecido pelo governo que em 2003 opta por privilegiar o diálogo social do qual a própria criação do cdes é parte É preciso por outro lado destacar que a construção de novos espaços de concertação não é tarefa simples entre as dificuldades de implementação e de consolidação dessas novidades destacam-se aqui quatro elementos a saber i a dificuldade de legitimação de inovações institucionais por parte dos vários agentes envolvidos bem como pelo próprio governo e sociedade ii a linha muito tênue entre a capacidade do estado de desencadear um novo espaço de concertação sem ser ao mesmo tempo colonizado por interesses particulares e sem se tornar um agente autoritário ou impositivo iii a capacidade real de que as deliberações construídas nesses espaços possam influenciar as decisões estratégicas dos governos e iv o risco de sobrerrepresentação dos atores estratégicos ­ vinculados a determinados interesses ­ indicados à posição de conselheiros não obstante as advertências acima o que se vê na parte ii do livro denominada brasil visto e revisto por quem o faz é na verdade a possibilidade de afirmação do cdes como espaço auspicioso de produção de consensos na sociedade brasileira nela na forma dos capítulos 3 e 4 foram organizadas as entrevistas concedidas por dez conselheiros que falaram de suas impressões acerca do desenvolvimento do país nos últimos anos e perspectivas para o futuro em relação a temas como infraestrutura matriz energética pré-sal educação saúde,

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introdução 15 salário mínimo reforma tributária eventos como a copa do mundo de futebol no brasil em 2014 além dos jogos olímpicos do rio em 2016 e etc na tentativa de representar proporcionalmente os membros do cdes as entrevistas foram realizadas com conselheiros atuantes em vários setores empresariais além de sindicalistas e porta-vozes de trabalhadores acadêmicos e outros membros representativos de setores sociais específicos os entrevistados mostraram-se portadores de expectativas extremamente positivas em relação ao desenvolvimento do brasil na próxima década e consideraram que o país está em um rumo que o levará à prosperidade apesar de que para tanto segundo eles algumas reformas primordiais não poderiam ser adiadas tais como investimento maciço e imediato em educação esforço conjunto do estado e da sociedade organizada para a diminuição das desigualdades além de propostas em torno de reformas nas áreas tributária política e previdenciária por fim na parte iii do livro chamada concertação contexto e perspectivas reúnem-se artigos dos economistas e técnicos de planejamento e pesquisa do ipea eduardo costa pinto e josé celso cardoso jr bem como do professor da puc-sp ladislau dowbor ambos os casos pretendem situar o cdes em seu contexto histórico e teórico além de prospectá-lo como possível e virtuoso espaço de concertação social nesta nova e promissora quadra de desenvolvimento do país o capítulo 5 intitulado a experiência do cdes como espaço de concertação nacional para o desenvolvimento toma tal experiência como inovação institucional importante do momento presente vislumbrando seu funcionamento em um nível mesoinstitucional de relacionamento entre estado e sociedade logo o conselho de desenvolvimento econômico e social mereceria um olhar atento às possibilidades que esse espaço oferece para o exercício democrático de concertação política e social pró-desenvolvimento nesse sentido argumenta-se que o primeiro desafio que se coloca a essa nova institucionalidade é o de identificar as aspirações da coletividade nacional amplamente representada como as demais a sociedade brasileira também se tornou mais complexa e se mesmo antes já não era fácil obter consensos hoje sem dúvida as dificuldades são muito maiores o capítulo reconhece a existência ­ e defende o uso ­ de modelos neocorporativistas tais como o seria o próprio espaço de convivência do cdes como um encaixe à democracia representativa em outras palavras esse novo modelo de institucionalização estaria complementando as instâncias representativas tradicionais sem obviamente substituí-las ou com elas conflitar o argumento é desenvolvido no sentido de identificar funções diferentes a tais instâncias representativas em que fóruns como o próprio conselho serviriam para facilitar a co-

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