VOCES EN EL FÉNIX Nº59 - "LOS OJOS SIN ROSTRO"

 

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VOCES EN EL FÉNIX Nº59 - "LOS OJOS SIN ROSTRO"

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ISSN 1853-8819 La revista del Plan Fénix año 8 número 59 marzo 2017 La rendición de cuentas de los gobernantes constituye una de las grandes cuestiones pendientes de nuestras democracias. Un imperativo de estos tiempos es perfeccionar los mecanismos de auditoría y responsabilización en los diversos aspectos y niveles del funcionamiento oficial. Mayor eficacia y eficiencia, menos corrupción, más transparencia, mayor efectividad de las políticas y una creciente participación de la ciudadanía son algunas de las ventajas que se derivan de la institucionalización del control sobre las acciones del Estado. LOS OJOS SIN ROSTRO

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sumario nº59 marzo 2017 editorial La inoperancia de un sistema que no garantiza plena democracia Abraham Leonardo Gak Juan Manuel Abal Medina Los mecanismos institucionales de control estatal 6 Carlos R. Constenla Las instituciones de defensoría del pueblo 15 Sebastián Gil Los mecanismos de control de la corrupción 24 Nora Gorrochategu Inventario de mecanismos preventivos de control de la corrupción 36 Enrique I. Groisman Controles jurídicos vs. reglas técnicas 44 Ester Kaufman Acceso a la información, datos abiertos y lucha contra la corrupción 50 Oscar Lamberto La Auditoría General de la Nación 58 Emilia Raquel Lerner Del control de legalidad al control por resultados 66 Andrea López El mecanismo de audiencia pública como herramienta participativa: cuando el futuro repite el pasado 76 Oscar Oszlak Control de gestión, responsabilización y democracia 86 Alejandro Otero Hacia nuevas formas de control fiscal y ciudadano 96 Marta Oyhanarte Estado Abierto para maximizar el control 104 Mario Rejtman Farah El derecho social al control público 112 José Sbattella Creación del sistema de contralor del lavado de activos en la Argentina 122 Guillermo Schweinheim Los mecanismos institucionales de control estatal: balance del caso argentino 132 Carlos M. Vilas La regulación estatal de las empresas públicas privatizadas 140

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Autoridades de la Facultad de Ciencias Económicas Decano César Humberto Albornoz Vicedecano José Luis Franza Secretario General Gustavo Montanini Secretario Académico Pablo Rota Secretaria de Hacienda y Administración Carolina Alessandro Secretario de Investigación Adrián Ramos Secretario de Bienestar Estudiantil Marcelo Conti Secretario de Graduados Rubén Arena Secretario de Posgrado y Relaciones Institucionales Catalino Nuñez Secretario de Transferencia de Gestión Tecnológica Omar Quiroga Secretario de Relaciones Académicas Internacionales Humberto Luis Pérez Van Morlegan Secretaria de Doctorado y Posdoctorado Maria Teresa Casparri Voces en el Fénix es una publicación del Plan Fénix ISSN 1853-8819 Registro de la propiedad intelectual en trámite. Consejo Directivo de la Facultad de Ciencias Económicas Claustro de Graduados Titulares Gabriela Verónica Russo Luis Alberto Cowes Rubén Arena María Jose Canals Claustro de Alumnos Titulares Mauro Roberto Sartori Carla Joana Kranevitter Antonio Benito Ambrune Ena Ailin Andrada Suplentes Roberto Darío Pons Daniel Roberto González Juan Manuel Oro Adrián Zappia Suplentes Julian Gabriel Leone Jonatan Rafael Barros, Antonella Cesare Ignacio David Los artículos firmados expresan las opiniones de los autores y no reflejan necesariamente la opinión del Plan Fénix ni de la Universidad de Buenos Aires. staff DIRECTOR Abraham L. Gak COMITE EDITORIAL Eduardo Basualdo Oscar Oszlak Fernando Porta Alejandro Rofman Federico Schuster COORDINACIÓN TEMÁTICA Oscar Oszlak SECRETARIO DE REDACCIÓN María Sol Porta y Martín Fernández Nandín PRODUCCIÓN Paola Severino Erica Sermukslis Gaspar Herrero CORRECCIÓN Claudio M. Díaz DISEÑO EDITORIAL Martín Marpons Desarrollo y Diseño deL SITIO Leandro M. Rossotti Carlos Pissaco Córdoba 2122, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires. Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Teléfono 5285-6819. www.vocesenelfenix.com / voces@vocesenelfenix.com

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La inoperancia de un sistema que no garantiza plena democracia En los últimos años, sin duda se han dado pasos en el camino de mejorar el sistema democrático en todo lo referente al control de gestión y calidad de servicios. Se han generado y desarrollado mecanismos de control e inter- vención ciudadana para garantizar que no sea solo la actividad electoral el único canal de participación social. De modo que estamos frente a un nuevo desafío: por un lado, mejorar y contro- lar la gestión pública y, por el otro, acentuar distintas metodologías de partici- pación que consoliden al sistema democrático como el sistema más deseable. La complejidad de la vida moderna, los enormes avances en la búsqueda del bienestar, la equidad y la ampliación y defensa de los derechos humanos, han hecho necesario que se perfeccionen los procesos de control de la gestión pú- blica, de asignación de responsabilidades a sus gestores y de incorporación, en muchos casos, de complejos mecanismos de control generalizados a través de instituciones específicas. En tal sentido, el logro social de extremar la libertad de acceso a la informa- ción de datos públicos representa un avance significativo en la mejora de los aspectos de participación de la comunidad, a la que no deberían ser ajenas las prácticas de gobierno. Por ello, consideramos importante el contenido de este número, como un avance en un debate inconcluso sobre la corrupción, la gestión incompetente y la ilusoria presencia de un régimen legal que debería garantizar –aunque en la práctica pocas veces lo hace– el correcto cumplimiento de la función públi- ca que asume cada ciudadano. Por otra parte, es importante abordar la problemática de las distintas institu- ciones estatales cuyos objetivos específicos son el control de lavado de activos. Asimismo, la creación y la difusión de instituciones como las Defensorías del Pueblo –que, si bien aparecen en nuestra Constitución, son de cumplimiento parcial– también contribuyen, cuando estas funcionan, a sostener un vínculo entre ciudadanos y Estado. Por último, en este pantallazo sobre el control y la responsabilidad por la ges- tión pública no podemos eludir la eficacia relativa del sistema judicial, que de- bería tener una presencia mucho más efectiva en la detección y erradicación de los sistemas delictivos que comienzan con la evasión, continúan con el la- vado de dinero, la radicación de recursos en el exterior y la utilización desem- bozada de los llamados paraísos fiscales, que no son otra cosa que guaridas aceptadas socialmente, como depósitos offshore bajo el nombre de sociedades solamente existentes en el papel, pues encubren a los verdaderos dueños de su capital. Seguramente, a pesar de la extensión de este número, no cubrimos todos los aspectos de una cuestión tan significativa, pero espero que sea una contribu- ción a la difusión y a generar el debate acerca de una temática compleja pero sumamente importante para consolidar al sistema democrático en el que la ciudadanía sea beneficiaria y a la vez garante de justicia y transparencia en todas las áreas de gestión, asegurando la vigencia de un país sostenible con igualdad y equidad. ABRAHAM LEONARDO GAK (DIRECTOR) 4 > www.vocesenelfenix.com

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Editorial > 5

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6 > www.vocesenelfenix.com

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por Juan Manuel Abal Medina. Politólogo UBA. Senador Nacional >7 Los mecanismos institucionales de control estatal: éxitos y fracasos La evaluación de las políticas públicas a través de agencias interactuantes posibilita un monitoreo de la gestión estatal sobre la marcha, con las subsiguientes correcciones y un aprendizaje vinculado a la acción. Pese a algunos avances sobre estudios de impactos dentro del Poder Ejecutivo y a proyectos presentados en el Poder Legislativo, todavía queda mucho por hacer en la materia. La profesionalización de las burocracias públicas, la incorporación de nuevas tecnologías y la creación de una “cultura de evaluación” son algunos de los desafíos pendientes.

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El estudio de impactos y consecuencias de las políticas y/o programas estatales debería ser no solo en la teoría, sino también en la práctica, una etapa insoslayable del ciclo de las políticas públicas. 8 > por Juan Manuel Abal Medina

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Los mecanismos institucionales de control estatal: éxitos y fracasos > 9 L as democracias actuales conllevan una tensión ineludible entre su fundamento y su organización. La misma surge en función de ser un régimen político que reclama legitimidad en la soberanía popular, pero cuyas instituciones que definen su funcionamiento presuponen el principio de la representación, es decir, la separación entre representantes y representados. Frente a esta paradoja, la mediación de intereses –a partir del debate público, de las demandas sociales y de la elaboración de políticas– y el control estatal se constituyen como procesos políticos imprescindibles de toda democracia que se precie de ser tal. La democracia, por más que sea el principal fetiche de los politólogos alrededor del mundo, no es simplemente un régimen político. Como bien lo señaló nuestro querido Guillermo O’Donnell, la democracia implica también un modo particular de relación entre el Estado y los ciudadanos y entre los ciudadanos mismos. Esta forma de vinculación supone, por un lado, un tipo de legalidad que sostiene las ciudadanías política y civil y, por el otro, una red de controles de accountability. Este último concepto, tan estudiado y aclamado por la ciencia política, es fundamental porque refiere a cómo es posible regular y reducir la brecha entre representantes y representados, de modo que los funcionarios públicos rindan cuentas por sus conductas, justifiquen e informen sus decisiones y que, eventualmente, reciban alguna sanción por ellas. O’Donnell distingue dos tipos de accountability. En primer lugar, la política o vertical, que refiere a la capacidad del electorado para hacer que las políticas gubernamentales respondan o se adecuen a sus preferencias. Las elecciones son un mecanismo central para responsabilizar a los gobiernos por sus actos. Si bien son el único medio que autoriza la representación política, no son la única herramienta de control vertical. Más allá del calendario electoral, es primordial la existencia y el desarrollo de una sociedad civil activa. En segundo lugar, la accountability horizontal, también denominada legal, que propone garantizar que las acciones públicas estén dentro del marco constitucional y legal. En este sentido, se busca controlar el poder estatal mediante mecanismos tales como la separación de poderes, el reconocimiento de derechos fundamentales y el sistema institucional de pesos y contrapesos. Dentro de este último tipo, se destaca la evaluación de políticas públicas como una herramienta novedosa y eficiente de control intraestatal. La evaluación de políticas públicas requiere el desarrollo de una red de agencias estatales interactuantes que monitorean, evalúan y controlan la efectividad de las decisiones de gobierno. El estudio de impactos y consecuencias de las políticas y/o programas estatales debería ser no sólo en la teoría, sino también en la práctica, una etapa insoslayable del ciclo de las políticas públicas. Cuando el Estado tiene evidencias de las consecuencias de su accionar, mejora la toma de decisiones de las mismas y se convierte en un aprendizaje sobre la acción. En el año 2013, durante mi gestión en la Jefatura de Gabinete de Ministros, se creó el Programa de Evaluación de Políticas Públi-

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El valor agregado que tienen de por sí los procesos de evaluación puede ser ampliado cuando desde el poder político y desde la ciudadanía se aumenta la demanda de información. cas. De ese modo, nos propusimos fortalecer las capacidades técnicas y administrativas del Estado en materia de evaluación y contribuir a la institucionalización de la evaluación en la administración pública. Además, incentivamos el desarrollo de capacidades para planificar e implementar diversas estrategias de evaluación de programas y políticas públicas. Durante los últimos años de nuestro gobierno se realizaron importantes avances en los estudios de impactos de políticas públicas. Por ejemplo, se han destacado las investigaciones del Ministerio de Educación sobre la Asignación Universal por Hijo; del Ministerio de Salud en torno a los programas Nacer y Remediar; del Ministerio de Trabajo sobre el Programa de Inserción Laboral y de Entrenamiento para el Trabajo, y de la ANSeS sobre el programa Conectar Igualdad. Sin embargo, los desafíos que el Estado argentino tiene por delante en materia de evaluación son muchos. Por un lado, porque las iniciativas políticas de este tipo difieren entre ministerios y agencias estatales. Por el otro, porque a nivel provincial y local, dimensiones en las que se desarrolla la mayor parte de las políticas sociales, educativas, sanitarias y de seguridad, aún queda mucho camino por recorrer y coordinar. En definitiva, porque en la Argentina falta una mirada integral y una política nacional que evalúe el desempeño de determinado plan de gobierno. Para eso necesitamos profesionalizar las burocracias públicas mejorando su capitación, incorporando nuevas tecnologías de gestión y creando una fuerte cultura de la evaluación que saque al Estado de su cómoda rutina. Sin embargo, la relación entre investigación social e implementación de políticas no es una relación sencilla. Por ejemplo, el especialista mexicano en educación Jaime Moreles Vázquez sostiene que la calidad de la investigación no necesariamente está relacionada con su uso. Para este especialista en evaluación educativa, existe una tensión entre la autonomía de los investigadores, su grado de injerencia pública y la calidad de la investigación que realizan. Para este enfoque, a mayor autonomía científica de la investigación con respecto a las “necesidades 1 0 > por Juan Manuel Abal Medina

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Los mecanismos institucionales de control estatal: éxitos y fracasos > 1 1 políticas” de los gestores, menores son las posibilidades de tener impacto en la hechura de las políticas A su vez, Natalia Aquilino, especialista en la temática y directora del Programa de Incidencia, Monitoreo y Evaluación de CIPPEC, explica que la política de evaluación según su orientación finalista puede clasificarse en: de análisis del plan de gobierno, la cual enfatiza el estudio respecto de la rendición de cuentas sobre las plataformas políticas partidarias y la responsabilidad política de los funcionarios; de análisis del presupuesto nacional, la cual destaca la investigación y el seguimiento respecto de la ejecución del gasto y la responsabilidad gerencial. Como senador nacional, elaboré y presenté proyectos de ley en esos dos sentidos. Urge decir que cualquier evaluación sobre un plan de gobierno resulta inviable si no existe un marco jurídico que integre las funciones de evaluación de la administración pública y no se sistematizan los datos a nivel central. Como propuesta concreta para resolver esos problemas, en el año 2015 presenté en el Senado de la Nación el proyecto de ley para crear la Agencia Nacional de Evaluación de Políticas Públicas (ANEPP), en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Por medio de la ANEPP, se propone abordar de manera integral el vasto conjunto de políticas públicas a nivel nacional, provincial y municipal, y promover y capacitar en la temática a los organismos de la administración pública, central y descentralizada, y a los gobiernos provinciales y municipales. Entre sus objetivos está no solo mejorar la gestión de gobierno, sino también profundizar el ejercicio de la práctica democrática brindando elementos de juicio que fortalezcan la rendición de cuentas por parte de la ciudadanía. A su vez, se prevé la participación de la sociedad civil en la realización de las evaluaciones definidas por la ANEPP en su planificación anual, a través de la convocatoria a instituciones educativas, centros de investigación y ONG especializadas. Este proyecto de ley pudimos debatirlo en más de una oportunidad con especialistas y académicos en el ámbito del Senado, pero aún no ha tenido tratamiento en comisión.

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En cambio, el segundo proyecto que presenté para contribuir al desarrollo de mecanismos institucionales de control estatal logró el consenso y el apoyo necesarios. La ley para la creación de la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC) fue sancionada y promulgada a fines del año 2016. Entre sus principales funciones se encuentran analizar las estimaciones de ingresos, gastos, metas físicas y deuda pública del proyecto de ley anual de presupuesto; realizar estudios sobre el sistema tributario e impositivo vigente; asesorar a las comisiones legislativas de Presupuesto y Hacienda y a la Comisión Mixta Revisora de Cuentas de la Administración; analizar las erogaciones presupuestarias tanto de los proyectos de ley como de las políticas y los programas de gobierno; realizar estudios y evaluaciones del impacto logrado por políticas y programas de gobierno en relación con su asignación presupuestaria. Existe un conjunto de experiencias internacionales que demuestran los avances que implica la creación de una oficina de las características de la OPC para la labor parlamentaria y el fortalecimiento institucional del sistema democrático. En la región, no sólo Estados Unidos ofrece una experiencia valiosa con resultados satisfactorios, sino también los casos de la Oficina de Análisis de Presupuesto del Congreso de Venezuela (creada con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo), la Comisión Parlamentaria Mixta que tiene a su cargo una oficina de asesoramiento presupuestario en Chile y la Oficina Técnica de Presupuesto de Bolivia. El valor agregado que tienen de por sí los procesos de evaluación puede ser ampliado cuando desde el poder político y desde la ciudadanía se aumenta la demanda de información. El pedido, la utilización y la difusión de informes de monitoreo y evaluaciones de calidad por parte de los legisladores es clave no sólo para informar los debates legislativos, sino también para perfeccionar los mecanismos de rendición de cuentas horizontal. El mejor incentivo para guiar y fortalecer cualquier política de evaluación es la utilidad que los tomadores de decisión y formuladores de políticas encuentren en la información así producida. Por el contrario, transformar la práctica evaluativa en una auditoría acusatoria, mediante requisitos rígidos y electoralistas, genera una relación adversarial entre los productores y los usuarios de la información que, en definitiva, desalienta el uso de la información y tergiversa la verdadera finalidad de la evaluación: mejorar la gestión pública. En este sentido, jamás debe pensarse la evaluación como un fin en sí mismo, sino como un instrumento destinado a fortalecer y optimizar las políticas y los programas gubernamentales. Los procesos de evaluación de políticas públicas, que producen y publican regularmente información sobre el impacto y los resultados de las acciones de gobierno, enriquecen fuertemente la rendición de cuentas, que es, sin lugar a dudas, una condición indispensable de buen gobierno porque implica que la ciudadanía sea informada sobre la marcha de las cuestiones de Estado. Ahora bien, bajo ningún punto de vista la evaluación de políticas suplanta la discusión ideológica. El debate y la confrontación de ideas, de visiones del mundo, nos permite vivir en una sociedad plural y en una democracia plena. La evaluación que realiza el pueblo cada vez que vota, el control vertical que enviste la representación política, es única e irremplazable. Sin embargo, si contamos con información rigurosa sobre los resultados de las políticas que llevan adelante los gobiernos, podremos tener un debate más rico y productivo respecto del tipo de sociedad que queremos construir. 1 2 > por Juan Manuel Abal Medina

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Los mecanismos institucionales de control estatal: éxitos y fracasos > 1 3 La evaluación que realiza el pueblo cada vez que vota, el control vertical que enviste la representación política, es única e irremplazable. Sin embargo, si contamos con información rigurosa sobre los resultados de las políticas que llevan adelante los gobiernos, podremos tener un debate más rico y productivo respecto del tipo de sociedad que queremos construir.

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por Carlos R. Constenla. Presidente del Instituto Latinoamericano del Ombudsman - Defensor del Pueblo. Abogado por la UBA. Fue Defensor del Pueblo de Vicente López entre 1999 y 2009 y dos veces presidente de la Asociación de Defensores del Pueblo de la República Argentina. Ex profesor en la UBA 1 4 > www.vocesenelfenix.com

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> 15 Las defensorías surgieron a fines del siglo XX con el objeto de paliar algunas de las inconsistencias del sistema institucional en cuanto a la representación del interés ciudadano. Con todo, subsisten diversos problemas –entre ellos, la intromisión de las pujas partidarias, las desidias a la hora de nombrar defensores o los equívocos al interpretar sus responsabilidades– que, con frecuencia, apartan a esta institución de su rol principal: monitorear el cumplimiento de las políticas públicas desde una perspectiva de derechos. Las instituciones de defensoría del pueblo. Pasado, presente y futuro

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