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Der Makro-/ Mikro-Link – UN Missionen als Kommunikationsstrukturen internationaler Interventionen. Das Beispiel der UN Assistance Mission for Iraq (UNAMI) Mathias Albert, Kerstin Eppert, Mitja Sienknecht

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Kontakt: Deutsche Stiftung Friedensforschung (DSF) Am Ledenhof 3-5 D-49074 Osnabrück Fon: +49 541 60035-42 Fax: +49 541 60079039 www.bundesstiftung-friedensforschung.de info@bundesstiftung-friedensforschung.de Prof. Dr. Mathias Albert Fakultät für Soziologie Universität Bielefeld Postfach 100 131 33501 Bielefeld Fon: +49 521 106-6925 mathias.albert@uni-bielefeld.de Kerstin Eppert Fakultät für Soziologie Universität Bielefeld Postfach 100 131 33501 Bielefeld kerstin.eppert@uni-bielefeld.de Mitja Sienknecht Europa-Universität Viadrina Kulturwissenschaftliche Fakultät Arbeitsschwerpunkt Europäische und Internationale Politik Große Scharrnstr. 59 15230 Frankfurt (Oder) Fon: +49 335 5534-2821 sienknecht@europa-uni.de © 2017 Deutsche Stiftung Friedensforschung Gestaltung, Satz und Herstellung: atelier-raddatz.de und DSF Alle Rechte vorbehalten. Printed in Germany 2017 Spendenkonto der Deutschen Stiftung Friedensforschung: Sparkasse Osnabrück, IBAN DE77 2655 0105 0000 0012 30 ISSN 2193-794X 2

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Inhalt Seite Zusammenfassung ..........................................................................................4 Summary.........................................................................................................5 1. UN-Missionen im Spannungsfeld zwischen Friedensbildung und Versicherheitlichung .................................................................................6 2. Hintergrund: UN-Missionen in der Konfliktbearbeitung .............................9 3. Die historische Einbettung des Irak im Kontext der UN...........................11 4. Forschungsdesign und Forschungsmethodik .........................................14 5. Forschungsergebnisse ...........................................................................16 5.1 Die Verhandlungen im Sicherheitsrat .................................................... 16 5.2 UN-Missionen als Kommunikationsstrukturen internationaler Interventionen............................................................................................ 18 5.3 Kooperation in versicherheitlichten Kontexten: Die Implementierung der UNAMI ................................................................................................. 20 6. Schlussfolgerungen und Handlungsoptionen für die politische Praxis ....25 7. Bibliographie ..........................................................................................27 Annex 1 .........................................................................................................30 Annex 2 .........................................................................................................34 Forschung-DSF erscheint in unregelmäßiger Folge. Für Inhalt und Aussage der Beiträge sind jeweils die Autor*innen verantwortlich. 3

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Zusammenfassung Das Projekt „The discursive construction of conflict and international organizational decision-making processes between normative frameworks of peacebuilding and securitization – the case of the UN Assistance Mission in Iraq (UNAMI)” leistet einen Beitrag zur gesellschaftstheoretischen Einbettung von UN-Interventionen und zeigt die Mehrdimensionalität makro- und mikropolitischer Zusammenhänge von Interventionen auf, die in der bisherigen Interventionsforschung zu wenig Aufmerksamkeit erhielt. Organisationale Entscheidungsprozesse internationaler Organisationen werden von Versicherheitlichungs- (securitization) bzw. Entsicherheitlichungsprozessen (de-securitization) beeinflusst. Das Hauptinteresse des Projektes lag daher darin zu fragen, wie UNMissionen in versicherheitlichten Kontexten Kooperation oder gar friedensbildende Maßnahmen umsetzen können. In einer ersten empirischen Annäherung, als die sich die hier vorgestellte Analyse versteht, wird gezeigt, dass über Autonomisierungs- und Entkopplungsprozesse zwischen dem UNSicherheitsrat als initiierender Organisationseinheit und der UNAMI als durchführender Organisationseinheit Handlungsspielräume eröffnet werden und neues Wissen auf lokaler Ebene generiert wird, das im weltpolitischen Diskurs anschlussfähig gemacht wird. UNMissionen sind als „globale Mikrostrukturen“ zu verstehen, die die lokale mit der globalen Ebene kommunikativ verbinden. Dabei nehmen UN-Missionen eine Doppelfunktion ein: Einerseits werden UN-Missionen in einem versicherheitlichten Kontext gegründet und implementiert. Andererseits obliegt es gerade UN-Missionen, Versicherheitlichung aufzulösen bzw. einen Entsicherheitlichungsprozess (de-securitization) anzustoßen, indem sie mit versicherheitlichten Gruppen, dem konstruierten „Feind“, interagieren und kooperieren. In der Analyse konnte nachgezeichnet werden, inwieweit die Beschreibung des Konfliktes zwischen UN-Sicherheitsrat, UNAMI, dem Irak und einzelnen UN-Mitgliedsstaaten sich über eine Verlaufsdauer von ca. acht Jahren (2002-2010), insbesondere aber in der Zeit unmittelbar vor und nach der Mandatierung der UNAMI, verändert. Die unterschiedliche Wahrnehmung und Beschreibung des Konfliktes durch die einzelnen Organisationseinheiten und -ebenen setzt Bearbeitungspotentiale frei, die anhand der diskursiven Konstruktion von Konflikt in der Analyse der Repertoires und UNSR-Resolutionen sowie von Projekt- und Assessment-Dokumenten nachvollzogen werden. Hierbei wurden sowohl der Entstehungskontext der Implementierung der UNAMI als auch die Adaptionsprozesse während der Mission berücksichtigt. Die Analyse zeichnet ein umfassendes Bild der Diskurse auf der Makro- und der Mikroebene und unterstreicht die Bedeutung von gesellschaftlicher Einbettung und Kontextanalyse. 4

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Summary The project on “The discursive construction of conflict and international organizational decision-making processes between normative frameworks of peacebuilding and securitization – the case of the UN Assistance Mission for Iraq (UNAMI)” uses an approach informed by social theory to study UN interventions. It demonstrates their multi-dimensional character in terms of micro- and macro-level contexts that has thus far received only scant attention in the literature on interventions. Decision-making processes in international organizations are influenced by processes of securitization and desecuritization. The main interest of the project therefore was to understand how UN missions are able to cooperate or even implement peacebuilding programs in securitized environments. Building on empirical research, it is suggested that the UN Security Council as the initiating unit, and UNAMI as the implementing unit are subject to processes of organizational autonomization and decoupling that increases the scope for autonomous actions and enables the creation of knowledge creation at the local level. That knowledge in turn is transposed to discourses on world politics. UN missions are conceptualized as ‘global micro structures’ that communicatively connect the global and the local levels. In so doing, they play a double role in that they originate from and are implemented in securitized contexts, yet at the same time are supposed to initiate desecuritization through interaction and cooperation with securitized groups (the constructed ‘enemy’). The analysis describes the evolution of the conflict between the UN Security Council, UNAMI, the Government of Iraq, and individual member states over a period of eight years (2002-2010), with a specific focus on the periods immediately before and after the mandating of UNAMI. Differences in the perception and the description of the conflict within different organizational units and on different organizational levels suggest varying possibilities for conflict settlement that were analyzed on the basis of public UN documents, such as the Repertoires of the Practices of the UN Security Council, as well as on the basis of UNAMI project documents and assessments. The analysis takes into account both the context within which UNAMI was negotiated, initiated and eventually implemented, as well as adaptation processes in the subsequent years. It provides a comprehensive picture of the discourses at the macro and micro levels and emphasizes the relevance of the sociological reflection and context analysis. 5

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1. UN-Missionen im Spannungsfeld zwischen Friedensbildung und Versicherheitlichung 1 P0F UN-Missionen werden als Teil internationaler Interventionen zunehmend zur Implementierung internationaler Sicherheitspolitik eingesetzt (Zangl/Zürn 2003, Wagner 2011). Als Instrumente der Vereinten Nationen (UN) erschließen sie Handlungsräume in Konfliktkontexten, für die in der internationalen Politik unmittelbar keine Alternativen bestehen. Während die Missionen in (Konflikt-)Kontexten operieren, in denen sie de facto Risikomanagement und Sicherheitspolitik betreiben müssen bzw. in denen ein sicherheitspolitischer Rahmen die Handlungsmöglichkeiten vorstrukturiert, wird die Leistungsfähigkeit und Effizienz von UN-Missionen fast ausschließlich an der nachhaltigen Umsetzung friedenspolitischer und friedensprogrammatischer (Entwicklungs-) Ziele bemessen (vgl. Bliesemann de Guevara/Kühn 2010, Gunda-Werner-Institut 2009). Dies markiert ein Spannungspotential, das im vorliegenden Projekt anhand der Mandatierung und Durchführung der United Nations Assistance Mission for Iraq (UNAMI), die im Jahre 2003 durch den UN-Sicherheitsrat implementiert wurde, untersucht und bearbeitet wird. Der Implementierung von UN-Missionen geht gemeinhin ein diskursiver Aushandlungsprozess auf internationaler Ebene voraus, der ein politisches Thema (z.B. den Besitz von Massenvernichtungswaffen) oder eine konkrete Personengruppe (z.B. eine identifizierbare Terrororganisation) als „existenzielle Bedrohung“ für den internationalen Frieden und die Sicherheit konstruiert. Mit diesem Bedrohungsszenario – zusammengefasst in einer Kapitel VII-Resolution des UN-Sicherheitsrats – wird ein Thema aus (demokratisch) regulierten politischen Zuständigkeitsräumen in einen Kontext transferiert, in dem der Einsatz von Gewalt als Mittel zur Bekämpfung der Bedrohung legitimiert ist (Buzan/Waever/de Wilde 1998, Buzan/Waever 2009). Dieser als „Versicherheitlichung“ bzw. „securitization“ bezeichnete Prozess kann im Kontext von Interventionen der UN einen tiefgreifenden Widerspruch hervorrufen, da Interventionen einerseits darauf abzielen, die Einhaltung völkerrechtlicher Normen wie „internationalen Frieden“ wieder herzustellen, während andererseits Kooperationen vor Ort aufgrund des versicherheitlichten Kontexts unter Umständen nicht aufzubauen sind. Die daraus erwachsende Spannung, so die hier verfolgte Annahme, wirkt sich stark auf den kontextuellen Rahmen der Organisationsentscheidungen innerhalb der Mission aus und hat tiefgreifende Konsequenzen für die Möglichkeiten ihrer programmatischen und operationellen Aufstellung. In der Konsequenz navigieren MitarbeiterInnen in UN-Missionen fortwährend zwischen den gegensätzlichen Logiken der Versicherheitlichung und der Friedensbildung, während sie organisationsinterne Vorgaben und Praktiken der internationalen Zusammenarbeit mit der politischen Realität vor Ort in Ein- 1 Der vorliegende Bericht fasst die Forschungsergebnisse des Projektes „The discursive construction of conflict and international organizational decision-making processes between normative frameworks of peacebuilding and securitization - the case of the UN Assistance Mission in Iraq (UNAMI)” zusammen, das zwischen November 2012 und Oktober 2014 von Mathias Albert, Kerstin Eppert und Mitja Sienknecht am Institut für Weltgesellschaft der Universität Bielefeld durchgeführt wurde. Die AutorInnen danken der Deutschen Stiftung Friedensforschung für die Förderung des Projektes. Besonderer Dank gilt auch den Kooperationspartnern Timothy Sisk (Universität Denver) und Stephan Stetter (Universität der Bundeswehr München) für inhaltliche Beratung, sowie Joanna Piel für ihre Unterstützung im Arbeitsprozess. Die Forschungsergebnisse wurden 2013 im Rahmen eines Workshops in Bielefeld, sowie 2014 innerhalb eines Panels auf der ISA/Toronto und im Rahmen eines Transfer-Symposiums in New York vorgestellt und diskutiert. Die Veröffentlichung der Forschungsergebnisse erfolgte in: Eppert, Kerstin/Sienknecht, Mitja und Albert, Mathias: UNMissionen als Strukturen internationaler Interventionen – organisationale Autonomisierungsprozesse aus weltgesellschaftlicher Perspektive. In: Conceição-Heldt, Eugénia da/Koch, Martin/Liese, Andrea (Hrsg.): Internationale Organisationen: Autonomie, Politisierung, interorganisationale Beziehungen und Wandel, Politische Vierteljahresschrift, Sonderheft 49, Nomos, S. 81-104; und Eppert, Kerstin/Sienknecht, Mitja 2016: Engaging with the “Threat”? Tracing De-securitization between UN Security Council and UN Missions”, in: Bonacker, Thorsten/Distler, Werner/Ketzmerick, Maria (Hrsg.): Securitization, Intervention and State-Building (im Erscheinen). 6

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klang bringen müssen. An dieser Stelle muss noch einmal Folgendes grundlegend unterschieden werden: Der Begriff des „Peacebuilding“ umfasst Praktiken der Konfliktbearbeitung. Dazu gehört die Bearbeitung der Gewaltdimension von Konflikten über den Ausbau des Sicherheitssektors und der Rechtsstaatlichkeit, den (Wieder-)Aufbau politischer Institutionen und über wirtschaftliche Zusammenarbeit. Entsicherheitlichung bezieht sich auf die Bearbeitung der eskalierten kommunikativen Rahmung des Konfliktes im weltpolitischen System und sucht, die existenzielle Bedrohung zu dekonstruieren. Bei der Entsicherheitlichung wird also der makropolitische Rahmen eines Konfliktes betrachtet und es wird versucht, die kommunikative Eskalation (Versicherheitlichung) wieder in einen politisch bearbeitbaren Zusammenhang zu bringen (vgl. Eppert/Sienknecht 2016). Die Analyse greift diesen Gegensatz auf, in dem sie die Funktion der UN-Mission als „Vermittler“ bzw. „globale Mikrostruktur“ in der Kommunikation zwischen mandatierender Organisationseinheit und lokalem Konfliktkontext konzipiert, über die der UN-Sicherheitsrat als oberstes Entscheidungsgremium der Vereinten Nationen Wissen erhält und Entscheidungen trifft, die die Mission wiederum vor Ort umsetzen muss. Aus dem beschriebenen Spannungsfeld zwischen Friedensbildung und Versicherheitlichung lassen sich die folgenden Forschungsfragen formulieren: Zunächst gilt es aus organisationstheoretischer Perspektive zu fragen, in welchem Kontext die Mission implementiert wurde und inwieweit Versicherheitlichungsprozesse im UN-Sicherheitsrat das Handlungsfeld strukturieren und die Entscheidungsmöglichkeiten der Organisationseinheit begrenzen. Die Klärung dieser Fragen ist für die Verdeutlichung der normativen Einbettung und der damit verbundenen (weltgesellschaftlichen) Erwartungen an die UN-Mission von Relevanz. Damit wird, entgegen der gängigen Perspektive in der gegenwärtigen Fachliteratur, die Mission als Instrument internationaler Interventionen nicht länger als eigenständiges, von sozialen Zusammenhängen entkoppeltes Phänomen behandelt, sondern in einen gesellschaftlichen Kontext eingebettet, der in den weiteren Überlegungen mit reflektiert wird. In einem zweiten Schritt wird dann analysiert, wie die Mission über ihr Mandat strukturell und inhaltlich zu dem versicherheitlichten Referenzobjekt (in diesem Fall das irakische Regime) positioniert wird. Dieser Zusammenhang ist aufschlussgebend für die Frage, inwieweit UN-Missionen zur Friedensbildung beitragen oder aber durch sie eine Versicherheitlichung gegenüber dem irakischen Regime reproduziert wird. Die empirische Orientierung der UNAMI an einer Friedensbildungs- oder Versicherheitlichungslogik wird konzeptionell an den politisch-strategischen und programmatisch-operationellen Organisationsentscheidungen der Mission festgemacht. In einem anschließenden Schritt wird die Rolle der Mission in Bezug auf Versicherheitlichungsprozesse spezifiziert, indem der Verlauf der Mandatsentwicklung auf der Ebene des UN-Sicherheitsrats mit der inhaltlichen Umsetzung des Mandats vor Ort verglichen wird. Dadurch kann festgestellt werden, inwieweit die Mission durch ihre programmatische Ausrichtung und ihre Kontextanalysen a) die Versicherheitlichung reproduziert, b) zu einer „Entsicherheitlichung“ oder c) zu einer Auflösung der Versicherheitlichung beiträgt. Die Ergebnisse der Analyse zeigen, dass die Reproduktion von Versicherheitlichung dem Erhalt der konflikthaften Struktur gleichkommt und nur durch die Dekonstruktion oder die Auflösung von Versicherheitlichung friedensfördernd gearbeitet werden kann. Ziel der vorliegenden Untersuchung ist es, zu einem besseren Verständnis des Spannungsverhältnisses für UN-Missionen als Friedensstifter und Sicherheitsarchitekt im internationalen politischen Kontext beizutragen und die daraus resultierenden Folgen für den Handlungs- und Entscheidungsspielraum der UN-Mission nachzuzeichnen. Ein zweites Ziel besteht darin, konkrete Rückmeldungen zu internen und externen Aufsichtsmechanismen in und von internationalen Organisationen zu geben und die Re- bzw. Dekonstruk- 7

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tion von Konflikten im UN-Sicherheitsrat darzustellen. Das Projekt trägt damit zu einer laufenden Diskussion um die Rolle internationaler Organisationen in internationalen Interventionen und Post-Konflikt-Kontexten in der Friedens- und Konfliktforschung bei (vgl auch Bonacker et al. 2010, Dingwerth/Kerwer/Nölke 2009, Benner/Mergenthaler/Rottmann 2011). 8

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2. Hintergrund: UN-Missionen in der Konfliktbearbeitung Für die Analyse von UN-Missionen gilt es, diese zunächst grundlegend als Instrumente zur Konfliktregelung zu charakterisieren. Das Mandat einer UN-Mission erteilt der Sicherheitsrat in einer entsprechenden Resolution und legt in dieser ebenfalls das zu bearbeitende Aufgabenspektrum sowie die Handlungsreichweite einer Mission fest. Eigentümlich für UNMissionen ist die Benennung eines Sonderbeauftragten bzw. Hohen Vertreters des UNGeneralsekretärs, der eine Mittlerfunktion zwischen der Mission im Feld und der internationalen Ebene wahrnimmt. Das Department of Political Affairs (DPA) der UN verwaltet die politischen Missionen und Peacebuilding Support Offices, die an der Konfliktprävention, am Konfliktmanagement und an der Friedensbildung (post-Konflikt) beteiligt sind – mal mit, mal ohne Beteiligung des UN Department of Peacekeeping Operations. Momentan (Stand: August 2014) unterstehen dem DPA folgende Operationen: 2 P1F Die vorliegend im Fokus stehenden politischen Missionen (in Form der UNAMI) sind Teil einer Vielzahl verschiedener Instrumente der UN, die je nach Konfliktgrad und Konfliktphase eingesetzt werden und sich zum Teil auch gegenseitig ablösen. 3 Insgesamt arbeiten P2F P 3.440 Personen in politischen Missionen und peacebuilding-Missionen. Die UNAMI ist eine politische Mission, deren Mandat mit den Sicherheitsratsresolutionen 1483 (2003) und 1500 (2003) festgelegt wurde. Sie stellt mit 823 MitarbeiterInnen (349 2 Siehe hierzu das „UN Political and Peacebuilding Missions Fact Sheet”, abrufbar unter: . 3 So können politische Missionen mit dem Mandat einen politischen Verhandlungsprozess zu überwachen, durch peacekeeping-Missionen ersetzt werden, die den Erhalt des verhandelten Friedens zum Ziel haben. Vgl. hierzu . 9

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international, 474 national), 270 Truppenmitgliedern und 2 Polizeikräften die größte (Stand: August 2014) politische Mission der UN dar. 4 Neben der Anerkennung der Coalition Pro- P3F P visional Authority (CPA) als Besatzungsmacht formuliert insbesondere Resolution 1483 als Aufgabenschwerpunkte u.a. den wirtschaftlichen Wiederaufbau, humanitäre Hilfe, die Bildung einer irakischen Übergangsregierung und den Aufbau demokratischer politischer Institutionen, die Herstellung von Rechtsstaatlichkeit, Frieden und Sicherheit, sowie die Überwachung der Abrüstungsverpflichtung des Irak (s. link in Annex 2). Üblicherweise geht der Mandatierung einer Mission durch den UN-Sicherheitsrat ein Versicherheitlichungsprozess voraus, in dem ein Mitgliedstaat aufgrund der Gefährdung des internationalen Friedens und der Sicherheit durch einen Konflikt, einen einzelnen Staat oder einer nicht-staatlichen Gruppe, für die Implementierung einer Mission plädiert. 5 P4F P Überzeugt der Staat die anderen Mitglieder von der Notwendigkeit der Implementierung einer Mission, dann wird diese in einer gemeinsamen Resolution verabschiedet. Ausschlaggebend für eine Kapitel VII-Resolution („Maßnahmen bei Bedrohung oder Bruch des Friedens und bei Angriffshandlungen“) sind eklatante Verstöße gegen die weltgesellschaftlichen Normen der UN, wie etwa Frieden, Sicherheit oder die Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen. UN-Missionen werden also in einem Kontext implementiert, dem eine klare Konstruktion von „Freund“ und „Feind“ vorausgegangen ist und in dem der Mission die Aufgabe zufällt, wieder einen politischen Aushandlungsprozess zu ermöglichen. Das Ziel der Mission besteht daher darin, den normverletzenden Staat bzw. die versicherheitlichte Gruppe oder das Thema wieder in Übereinstimmung mit den Erwartungen und der Deutungshoheit der UN zu bringen und somit einen Entsicherheitlichungsprozess einzuleiten. Eine internationale Intervention meint zunächst die Einmischung einer internationalen Organisation in die inneren Angelegenheiten eines Staates, wodurch das Verhältnis zwischen der internationalen Organisation und den Konfliktparteien bzw. der Regierung eines Landes verändert wird. Allerdings erfolgt diese Intervention nicht losgelöst von gesellschaftlichen Prozessen, sondern ist in einen breiteren gesellschaftlichen Kontext eingebettet, der in der Analyse von Interventionen berücksichtigt werden muss. In der Forschung werden Interventionen oftmals als mono-direktionale und kausale Ereignisse im Sinne einer äußeren Einwirkung auf einen Konflikt im Inneren eines Staates konzipiert. Die Intervention wird dabei als Teil der Konfliktlösung verstanden. 6 Eine entsprechende Analyse P5F P von UN-Missionen, die losgelöst von deren Entstehung (Sinngebung) ansetzt, vernachlässigt jedoch die reziproke Beziehungsstruktur zwischen der Mission und der sie mandatierenden Instanz (im vorliegenden Fall dem UN-Sicherheitsrat). Die weit verbreitete Trennung zwischen Entstehung und Durchführung von Interventionen ist wenig zielführend, da die gesellschaftlichen Zusammenhänge, in denen über eine Intervention entschieden wird und solche, in denen die Intervention operativ durchgeführt wird, miteinander interagieren und daher zusammen zu analysieren sind. Die Interventionsforschung beginnt gerade erst mit der Einordnung und Reflexion von Interventionen in einen breiteren (welt-)gesellschaftlichen Kontext (Bonacker et al. 2010), während das Gros der Forschung einer stark staatszentrierten Perspektive verhaftet bleibt (siehe hierzu Chandler u. Sisk 2013, MacMillan 2013, Reus-Smit 2013, Kühn 2010, Bliesemann-de Guevara u. Kühn 2010) oder einseitig akteurszentriert argumentiert (siehe hierzu Bonacker et al. 2010, Autesserre 2009, Pouligny 2004, 2007). 4 Vgl. . 5 Darüber hinaus kann auch die Regierung eines Staates um Unterstützung durch die UN gegen eine im Inneren bestehende Bedrohung bitten. 6 Vgl. zu einer ausführlicheren Darstellung des Forschungsstandes auch Eppert/Sienknecht/Albert 2015. 10

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3. Die historische Einbettung des Irak im Kontext der UN In der internationalen Politik galt die Aufmerksamkeit für den Irak vor allem dem Iran-IrakKrieg in den 1980er Jahren, 1990/91 dem zweiten Golfkrieg und schließlich in 2003 der Invasion der US-UK Allianz. Über diese Zeitspanne hinweg hat sich der UN-Sicherheitsrat in diversen Resolutionen zur Innen- und Regionalpolitik des Irak positioniert und die Entwicklung politischer Konflikte in und um den Irak verfolgt und kommentiert. Die Beziehungen zwischen dem Irak und dem UN-Sicherheitsrat sind durch die kontinuierliche Auseinandersetzung um in der UN-Charta verankerte weltgesellschaftliche Normen geprägt. 7 P6F P Ausgehend von der am 29. September 1980 verabschiedeten Sicherheitsratsresolution 479 (S/RES/479), die den Beginn des Iran-Irak-Krieges feststellt und zur friedlichen Beilegung des Konflikts aufruft, wurden bis 2012 im Sicherheitsrat über 80 Resolutionen zum Irak verabschiedet. In den zum Irak verabschiedeten Resolutionen lassen sich zwei zentrale Debatten identifizieren, die für die Implementierung von UN-Missionen als strukturierendes Element der Konfliktbearbeitung relevant sind. Einerseits sind hier die Verbote der Verwendung chemischer Waffen sowie das Nicht-Angriffsgebot zu nennen, andererseits die Doppelrolle des UN-Sicherheitsrats als Vermittler zwischen Mitgliedstaaten und als Konfliktpartei innerhalb des Konfliktes mit der Staatsführung. Beginnend mit den Auseinandersetzungen zum Iran-Irak-Krieg setzt die Untersuchung aus organisationstheoretischer Sicht an einer Abfolge von langjährigen Auseinandersetzungen und Organisationsentscheidungen an, über die im UN-Sicherheitsrat die Position und Rolle des Irak im internationalen Kontext immer wieder neu konstruiert bzw. verfestigt wurde. Die Auseinandersetzungen zwischen dem UN-Sicherheitsrat und dem Irak um den Anspruch auf Kuwait stellt eine wichtige Referenz zu Organisationsentscheidungen dar, die im Hinblick auf die Implementierung der späteren UN-Mission mit in Betracht gezogen werden müssen. Am 02. August 1990 marschierten irakische Soldaten in Kuwait ein und erklärten die Annexion Kuwaits als irakische Provinz. Noch am gleichen Tag verurteilte der UN-Sicherheitsrat in RES/1990/660 die Besetzung und beschloss wirtschaftliche Sanktionen, setzte der irakischen Regierung im November 1990 mit Resolution 678 ein Ultimatum, die Besetzung bis zum 15. Januar 1991 zu beenden und stellte im gleichen Zug fest, dass die Souveränität Kuwaits mit sonst „allen nötigen Mitteln“ wieder hergestellt würde (RES/1990/678). In Folge wurde die irakische Besatzung durch intensive militärische Gegenschläge eines internationalen, maßgeblich von den USA geführten, Bündnisses beendet und ein Sanktionsregime über den Irak verhängt, das noch während der Implementierung der UNAMI Bestand hatte. 8 Gegenüber den in Folge der Invasion Kuwaits und des P7F P Einsatzes von chemischen Waffen implementierten Kontrollorganisationen der UN (International Atomic Energy Agency (IAEA) und UN Special Commission (UNSCOM) bzw. 7 Vergleiche zur Analyse von völkerrechtlichen Aspekten der Golfkriege und der US-Invasion in 2003, Allawi 2007, Falk 2008, Davies 2010. Zur Geopolitik und politischen Geschichte des Irak und der Kurden im Irak vgl. Tripp 2000, McDowall 2004, Natali 2005. 8 Begründet mit der Notwendigkeit der internationalen Kontrolle für „Frieden und Sicherheit in der Region und der Welt“ zielte das bald selbst international kritisierte UN-Sanktionsregime in den folgenden dreizehn Jahren auf erhebliche Einschränkungen der politischen und vor allem der wirtschaftlichen Selbstbestimmung/Souveränität des Irak ab. Nachdem in Folge der Sanktionen die Grundversorgung der Bevölkerung durch den Staat nicht mehr zu gewährleisten war, legten die Vereinten Nationen das „Oil-for-Food-Programm“ auf (RES/1995/986), über das die humanitären Grundbedürfnisse der Bevölkerung abgesichert werden sollten. Dieses Programm stand heftig in der Kritik internationaler Akteure und zivilgesellschaftlicher Organisationen, die den Verantwortlichen der Vereinten Nationen systematische Misswirtschaft, Veruntreuung und Korruption vorwarfen. Auf internationalen Druck hin wurde das Programm schließlich einem Audit unterzogen (Independent Inquiry Committee, vgl. Volcker et al. 2005) und schließlich ganz eingestellt. Eine Folge des „Oil-for-Food-Skandals“ war der erhebliche Glaubwürdigkeitsverlust der Vereinten Nationen und insbesondere des damaligen Generalsekretärs Kofi Annan. 11

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United Nations Monitoring, Verification and Inspection Commission (UNMOVIC)) wurde von Seiten der irakischen Regierung ab 1998 jegliche Kooperation eingestellt. Auf diese Verstöße konzentriert sich die im Jahre 2002 verabschiedete Resolution 1441 (S/RES/1441). Der UN-Intervention im Irak im Jahre 2003 sind längere, hoch mediatisierte Auseinandersetzungen im UN-Sicherheitsrat vorgelagert, für die (ebenso wie für die anschließende Implementierung der umstrittenen UNAMI) eine große mediale Öffentlichkeit geschaffen wurde. Anhand der Verhandlungen und Auseinandersetzungen im Sicherheitsrat wird deutlich, dass ein mehrdimensionaler Konflikt vorlag, in dem es zum einen um die Wahrung institutioneller Normen zur internationalen Kontrolle und Aufsicht über kernwaffenfähige Forschung bzw. Industrien ging. Zum anderen lässt sich zeigen, dass es im Vorlauf zur Invasion im März 2003 im Jahre 2002 im Sicherheitsrat wiederholte Versuche unter der Führung der USA gab, die Konfliktthematik über eine diskursive Verknüpfung mit der Bedrohung des internationalen Friedens und der Sicherheit zu versicherheitlichen. Im Falle der Auseinandersetzungen um den Irak waren die der Invasion vorangehenden Versicherheitlichungsversuche im Sicherheitsrat nicht erfolgreich und die Mandatierung einer UNMission zur forcierten Durchführung internationaler Kontrollen wurde bis Ende 2002 offiziell abgelehnt. Außerhalb der Organisation – im US-Senat und Repräsentantenhaus – gelang der Versicherheitlichungsprozess und legitimierte präventive militärische Maßnahmen im Rahmen der neuen „Nationalen Sicherheitsstrategie der Vereinten Staaten von Amerika“ (17. September 2002). 9 Die im März 2003 erfolgte Invasion in den Irak durch die USA und ihre P8F P Bündnispartner lässt sich aus zweierlei Perspektive betrachten. Zum einen erfüllt sie ein außenpolitisches Ziel, das von der US-amerikanischen Regierung nach dem 11. September 2001 als strategische Notwendigkeit kommuniziert wurde. Als solches stellt das militärische Vorgehen einen völkerrechtswidrigen Angriffskrieg dar, der von einem Großteil der UN-Mitgliedstaaten zunächst verurteilt wurde, der politisch jedoch außer einem Glaubwürdigkeitsverlust der USA als Bündnispartner keine wesentlichen institutionellen oder rechtlichen Folgen für die an der Invasion beteiligten Regierungen hatte. Anders stellt sich die Situation jedoch für die Organisation der Vereinten Nationen und der ihr obliegenden Sicherung internationaler Völkerrechtsnormen dar, für die infolge der Invasion ein weitaus größerer Druck entstand, dem völkerrechtswidrigen Verhalten der neuen Besatzungsmächte im Irak politische und institutionelle Konsequenzen entgegenzusetzen. Mit der unilateralen Entscheidung der USA, sich über die Entscheidungen des Rates hinweg- und ihre Interessen militärisch durchzusetzen, verändern sich Kontext und Handlungsspielraum sowohl des Sicherheitsrats als auch der anderen betroffenen UN-Organisationen und Programme, die schließlich an der Implementierung der UNAMI beteiligt sind. Neben der Beschreibung des Konfliktes als Ereignis der internationalen Politik, lässt sich der Angriffskrieg der USA und die darauf folgende Mandatierung der UNAMI im August 2003 aber auch aus einer organisationstheoretischen Perspektive als Eskalation im UNSicherheitsrat lesen, die sich in ein Kontinuum institutioneller Auseinandersetzungen zwischen den Mitgliedern des Sicherheitsrats und der irakischen Regierung einreiht. Für den vorliegenden Forschungszusammenhang ergeben sich daraus folgende Fragen: Zum einen muss geklärt werden, wie sich der Konflikt um die internationalen Kernwaffenkontrollen durch die Präsenz der Besatzungsmacht im Irak weiterentwickelt hat. Zum anderen stellt sich die Frage, ob und inwieweit es einer UN-Mission wie der UNAMI möglich ist, in einem versicherheitlichten Kontext (in dem wie im vorliegenden Fall die irakische 9 National Security Strategy of the United States of America, President Bush/President’s Office, 17. September 2002, online verfügbar unter . 12

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Regierung und Saddam Hussein als ihre Personifizierung sowie ein nicht weiter spezifizierter Teil der Bevölkerung als Bedrohung konstruiert wurden) institutionelle Kooperation mit der Regierung aufzubauen und friedensbildende Maßnahmen mit der Bevölkerung zu erarbeiten und umzusetzen. Durch den Versicherheitlichungsprozess wird der Handlungsspielraum der UN-Mission in der Beobachtung und Interaktion mit der irakischen Bevölkerung und den irakischen Regierungsinstitutionen eingeschränkt bzw. vorstrukturiert. Umgekehrt begrenzt die Versicherheitlichung ebenfalls die Möglichkeiten der irakischen Bevölkerung und der Regierungsinstitutionen, mit den MitarbeiterInnen der UN-Mission vertrauensvoll zu kooperieren, da sie sich kontinuierlich vom Versicherheitlichungsprozess dissoziieren müssen. Letztlich steht daher zu fragen, ob die UN-Mission, deren Mandat auf die Invasion als Versicherheitlichungsprozess zurückgeht, im Zuge ihrer Arbeit Versicherheitlichungsprozesse reproduziert, oder ob sie Möglichkeiten entwickelt, den Versicherheitlichungsprozess aufzulösen oder gar aktiv zu dekonstruieren. Das bedeutet zum einen, dass die Verhandlungen im UN-Sicherheitsrat anhand der entsprechenden Sitzungsdokumente und den daraus resultierenden Entscheidungen (Resolutionen, Berichte, Aufforderungen, etc.) analysiert werden müssen. Zum anderen lassen sich Organisationsentscheidungen in der Implementierung der UN-Mission anhand der Entwicklung des Projektportfolios sowie an der programmatisch-operationellen Positionierung der UN-Mission beobachten. Im vorliegenden Beitrag wird auf das Konzept der Weltgesellschaft und ihrer Strukturen rekurriert. Dieses erlaubt es, die Vereinten Nationen als internationale Organisation und den UN-Sicherheitsrats als Recht sprechende Institution der internationalen Ebene einerseits sowie die Arbeit der UNAMI im Irak, d.h. die lokale Ebene andererseits erklärend miteinander in Beziehung zu setzen. Die Analyse versteht den Sicherheitsrat und die UNMission folglich als Organisationseinheiten, in und an denen Weltgesellschaft beobachtet werden kann, hier mit der konkreten Frage, wie der Konflikt um den Irak vor und nach der Invasion auf den verschiedenen Ebenen der Organisation beobachtet und bearbeitet wurde. Das theoretische Konzept wird im Rückgriff auf Weltgesellschaftstheorien entwickelt, die es ermöglichen, konzeptionelle Lücken bisheriger Forschung zu schließen. Dabei spie- PP len sowohl systemtheoretische Arbeiten der Weltgesellschaftsforschung eine Rolle (Luhmann 1997; Stichweh 2000; Heintz 2004; Greve u. Heintz 2005; Albert 2002) als auch das neo-institutionalistische Forschungsprogramm zur ‚Weltkultur‘/‘world polity‘ der Stanford School (Meyer et al. 1997; Meyer 2005; Krücken u. Drori 2009; Hasse u. Krücken 2005). 13

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4. Forschungsdesign und Forschungsmethodik Für die Analyse der Durchsetzbarkeit internationaler Völkerrechtsnormen und die Beantwortung der Frage, wie UN-Missionen in versicherheitlichten Kontexten friedenspolitische Maßnahmen ergreifen können, wird der Verlauf organisationaler Entscheidungsprozesse sowohl im Sicherheitsrat als auch in der anschließenden Mandatierung und Implementierung der UNAMI genauer nachvollzogen, um die Konfliktdimensionen sowie die Bearbeitung des Konfliktes auf unterschiedlichen Organisationsebenen besser zu verstehen. Die Analysen erfolgen in einem mehrstufigen Verfahren. In einem ersten Schritt wurde eine ausführliche Literaturrecherche zu internationalen, bzw. UN-geführten Interventionen durchgeführt, wobei das Hauptaugenmerk auf soziologisch reflektierten Beiträgen lag, d.h. auf Beiträgen, in denen über die gesellschaftstheoretische Verbindung zwischen internationalen Institutionen und lokalen gesellschaftlichen Kontexten reflektiert wird (s. Annex Überblick Interventionsliteratur). Während zahlreiche politikwissenschaftliche Beiträge zu internationalen Interventionen existieren, die eine funktionalistische Analyse der (politischen und organisationellen) Zielgerichtetheit und Nachhaltigkeit insbesondere von UNFriedensmissionen vornehmen, sind gesellschaftstheoretisch eingebettete Beiträge, die die Wechselbeziehungen zwischen lokalem und internationalem Kontext reflektieren, weniger zahlreich. Die gesellschaftstheoretische Einbettung von Missionen mithilfe der Weltgesellschaftstheorie und der neoinstitutionalistischen Theorie unterstützt daher die Ausbildung des theoretischen Referenzrahmens und trägt dazu bei, die theoretische Lücke zu soziologisch reflektierten Beiträgen zu schließen. Auf der Basis des Referenzkorpus wurde in einem ersten Schritt der analytische Rahmen für die Untersuchung des Versicherheitlichungsprozesses im UN-Sicherheitsrat entwickelt, in den die Organisationseinheit vor Ort, die UNAMI im Irak, mit einbezogen wurde. Dabei verbindet der analytische Rahmen die diskurs- bzw. kommunikationstheoretische Analyse der Verhandlungen im Sicherheitsrat mit der sich daran anschließenden Entwicklung des UNAMI-Programmportfolios und erlaubt die organisationstheoretische Verortung der untersuchten Organisationseinheiten. Das theoretische Begriffswerkzeug der einschlägigen Literatur, mithilfe dessen der analytische Rahmen begründet und ausgeführt wurde, musste im Hinblick auf die bislang noch unzureichenden Anschlussmöglichkeiten für gesellschaftstheoretisch eingebettete und systemanalysierende Forschung durch eigenständige Theoriearbeit ergänzt werden. Insbesondere die Zusammenführung der gesellschaftlichen Wechselbeziehung zwischen globaler und lokaler Ebene einerseits und dem organisationstheoretischen Zusammenhang andererseits erforderte eine neue theoretische Verortung, die mithilfe eines weltgesellschaftstheoretischen Ansatzes vorgenommen wurde. In einer zweiten Stufe wurden die relevanten Dokumentenarchive zum Forschungszeitraum 2003-2010 vervollständigt. So wurde ein Archiv mit sämtlichen Sitzungsprotokollen, Berichten, Entscheidungen, etc. aus dem UN-Sicherheitsrat erstellt (erweitert auf 2002-2010); des Weiteren ein Archiv zu sämtlichen UNAMI- und UNDP-koordinierten Projekten, Programmen und Policy-Notes im Irak während des Forschungszeitraums; und schließlich ein Archiv zu allen zugänglichen Dokumenten der Geberkoordination innerhalb des Irak-spezifischen IRRF-Forums. Die Archive wurden mithilfe von MAXQDA über eine Inhaltsanalyse im Hinblick auf verschiedene Dimensionen ausgewertet, insbesondere standen jedoch Semantiken der Versicherheitlichung und der Auflösung von Versicherheitlichung im Zentrum der Analyse. Diese wurde mit organisationellen Kommunikations- und Autonomisierungsprozessen verglichen, um Wechselwirkungen festzustellen. 14

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Des Weiteren konnte auf empirische Daten zurückgegriffen werden, die im Rahmen eines Dissertationsprojekts in einem vorgelagerten knapp vierwöchigen Feldaufenthalt im Regionalhauptquartier der UNAMI in Amman, Jordanien, gesammelt wurden (September 2012). Das Material umfasste Projekt-, Programm- und Policydokumente sowie Interviews mit EntscheidungsträgerInnen und BeraterInnen der UN im Irak. Weitere Interviews wurden im Rahmen der Projektarbeit mit verschiedenen UN-MitarbeiterInnen und einer NGO in New York geführt (April 2014). Zur Unterstützung der Arbeit wurden außerdem ein Länderprofil und Hintergrundpapier zum Irak sowie ein Policy brief zu den politischen Entwicklungen des Da’esh (ISIS) seit März 2014 und den damit zusammenhängenden militärischen Auseinandersetzungen erstellt. 15

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