Revista Digital - Ano VIII - Número 31 - julho a setembro de 2016

 

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ISSN 2175-2176 Revista Digital Ano VIII - Números 31 Julho a setembro de 2016

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CONSELHO EDITORIAL Presidente Aurélio Wander Bastos Coordenador Fernando Maximo de A. Pizarro Drummond Conselho Editorial Aurélio Wander Bastos Alexandre Brandão Martins Ferreira Kátia Rubinstein Tavares Claudio Araújo Pinho Ester Kosovski Geraldo Luiz Mascarenhas Prado José Ribas Vieira Luiz Dilermando de Castelo Cruz Vitor Sardas Bibliotecária Angela Moreira Ribeiro CRB/RJ 3974 Revista Digital do Instituto dos Advogados Brasileiros [recurso eletrônico] / Instituto dos Advogados Brasileiros. vol. VIII, n.31 (jul. – set. 2016). Rio de Janeiro: Biblioteca Daniel Aarão Reis - IAB, 2016. Trimestral. Disponível em: http://www.iabnacional.org.br/ ISSN 2175-2176 1. Direito – Periódicos. I. Instituto dos Advogados Brasileiros. CDD 340.05 CDU 34(05) Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Daniel Aarão Reis em janeiro de 2017

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DIRETORIA ESTATUTÁRIA Presidente Técio Lins e Silva 1º Vice-Presidente Rita de Cássia Sant`Anna Cortez 2º Vice-Presidente Duval Vianna 3º Vice-Presidente Sergio Francisco de Aguiar Tostes Secretário Geral Jacksohn Grossman Diretor Secretário Carlos Eduardo de Campos Machado Diretor Secretário Fernando Máximo Pizarro Drummond Diretor Secretário Adriana Brasil Guimarães Diretor Secretário Antonio Laert Vieira Junior Diretor Financeiro Sydney Limeira Sanches Diretor Cultural João Carlos Castellar Pinto Diretor de Biblioteca Aurélio Wander Bastos Orador Oficial José Roberto Batochio Diretor Adjunto Ester kosovski Diretor Adjunto Eurico de Jesus Teles Neto Diretor Adjunto Carlos Roberto Schlesinger Diretor Adjunto Luiz Felipe Conde 3

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DIRETORIA EXECUTIVA Diretoria de Relações Institucionais Aristóteles Dutra de Araújo Atheniense Diretoria de Relações Internacionais Paulo Lins e Silva Diretoria Relações com o Interior Armando de Souza Diretoria Acadêmica Maria Lucia Gyrão Diretoria de Direitos Humanos João Luis Duboc Pinaud Diretoria de Comissão, Legislação e Pesquisa Vanusa Murta Agrelli Diretoria de Patrimônio Histórico e Cultural Thales Rezende Rodrigues de Miranda Diretoria de Mediação, Conciliação e Arbitragem Ana Tereza Basílio Diretoria de Acompanhamento Legislativo Renato Ribeiro de Moraes Ouvidoria Rogério Alvaro Serra de Castro Patrimônio Imobiliário Arnon Velmovisky Procurador Geral Paulo Penalva Santos Diretor de Sede-Brasília Pedro Paulo Guerra de Medeiros Diretoria de Sede Katia Rubinstein Tavares

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DOUTRINA Sumário 5 8 BASTOS, Aurélio Wander. Estado Brasileiro: Origens e Formação Orçamentária. 32 OLIVEIRA, Jorge Rubem Folena de. Uma crítica ao Conceito de desenvolvimento sustentável: um atentado aos valores culturais e ambientais regionais. 43 OLIVA, Nino Donato. Responsabilidade civil e criminal pelos atos praticados pela internet: o combate aos atos ilícitos do novo milênio e a desnecessidade de lei própria. 62 GRECO, Pedro Teixeira Pinos. Quando a Discriminação Étnico-Racial Encontra a Medalha Olímpica: Um Estudo de Caso PARECER 73 VIANNA, Duval (Relator). MATÉRIA: Impenhorabilidade de quantia depositada em fundo de previdência privada. Garantia Projetos de Lei 1743/2015 e 1.208/2015, objetivando acrescentar inciso ao art. 833 do Código de Processo Civil. Indicação IAB 04/2016.

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RESENHAS 81 Palestra O desvio de Finalidade no Processo de Impeachment 01/07/2016 – 17h – Plenário do IAB 82 Palestra Reflexões sobre a cultura do estupro: Feminismo e Direitos Humanos 11/07/2016 – 18h – Plenário do IAB 83 Seminário 15 anos do Estatuto da Cidade 15/07/2017 – 09h às 13h15 – Plenário do IAB 84 Solenidade de Entrega da Medalha Montezuma ao Eminente Jurista Doutor Sérgio Ferraz, ex-presidente do IAB 20/07/2016 – 18h – Plenário do IAB 85 Palestra Aborto e Síndrome Congênita do Zika 25/07/2016 – 17h – Plenário do IAB 86 Seminário A nova lei de regularização de ativos no exterior Aspectos penais e tributários. A experiência européia. 26/07/2016 – 17h – Plenário IAB 87 Lançamento do Aplicativo Mobile e novo Portal do IAB 27/07/2016 – 18h – Plenário do IAB 88 Centenário de Nascimento do Advogado Daniel Aarão Reis 27/07/2016 – 18h – Plenário do IAB 89 I Seminário sobre Repercussões do Novo CPC no Direito do Trabalho 28/07/2016 -18h às 20h - Plenário do IAB

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7 90 Simpósio Estado e Religião 02/08/2016 - 14h e 17h - Plenário do IAB 91 Ciclo de Conferências de Filosofia do Direito - Diálogo entre a Filosofia e o Direito 26/08 a 25/11 (sextas-feiras) - 10h às 12h - Plenário Histórico 92 O Novo CPC e repercussões na advocacia 26/08/2016 – 10h ás 12h – Plenário IAB 93 Lançamento do Livro Direito Agrário - Homenagem a Octávio Mello Alvarenga 31/08/2016- 17h às 21h - Biblioteca Daniel Aarão Reis 94 Mesa Redonda Desafios e oportunidades no contexto atual da Arbitragem 13/09/2016 - 17h30 às 19h30 - Plenário do IAB 95 Lançamento do Livro Os trabalhistas: da discriminação à ascensão e a contribuição da Abrat - Autora: Benizete Ramos de Medeiros 21/09/2016, às 19h - Local: Biblioteca Daniel Aarão Reis 96 Aula Magna - Curso de Formação e Capacitação em Mediação Empresarial 22/09/2016 - 18h - Plenário do IAB 97 173 anos do IAB (Sessão Solene) 28/09/2016 às 18h. Local: Plenário do IAB

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DOUTRINA Estado Brasileiro: Origens e Formação Orçamentária. Aurélio Wander Bastos * SUMÁRIO: Preliminares Históricas. 1.1 . A Ordem Jurídica e o Patrimonialismo de Estado 1.2. Os Novos Rumos Constitucionais 2. A Formação da Infraestrutura Patrimonialista Brasileira. 2.1. O Patrimonialismo na República Velha. 2.2. A Crise e as Alternativas do Modelo Republicano 3. A Construção Financeira do Estado Moderno. 3.1. A Desconstrução do Patrimonialismo de Estado 3.1.1 A Gênese da Política Orçamentária 3.2. A Gênese do Estado Previdenciário 3.3. O Estado Liberal-Democrático. 4. A Lei Orçamentária de 1964, vigente. 4.1. O Projeto Orçamentário de 1967 4.2 O Estado Pleni-provedor e a Década Perdida 4.3. Pressupostos da Responsabilidade Fiscal. Conclusão PRELIMINARES HISTÓRICAS Este artigo procura, dominantemente, analisar a história da infraestrutura do Estado brasileiro, inclusive suas resistências burocráticas, comparadamente, com a evolução da ordem constitucional e seus efeitos em relação às políticas orçamentárias e à administração pública. Para alcançar estes objetivos fizemos esta Preliminar Histórica sobre a dinâmica evolutiva do Estado brasileiro, procurando demonstrar as resistências patrimoniais e administrativas da burocracia do Estado em relação à Constituição e, muitas vezes, à própria legislação, reduzidas na sua apreciação tradicional às práticas do administrador público, quando “não” definidas na legislação penal e administrativa. Por outro lado, ressaltamos, por razões de recuperação, a história das práticas do Estado patrimonialista brasileiro, com as suas especiais inclinações fáticas e, mais recentemente, a prevalência crescente do Estado previdenciário, no contexto das políticas institucional brasileiras, as políticas financeiras brasileiras. Nesta linha, não evoluímos no nosso estudo sobre questões constitucionais propriamente ditas, nem sobre o controle de setores sociais sobre o Estado, preocupando-nos essencialmente com a dissensão coordenada entre as normas superiores (leis complementares e ordinárias) e os decretos e com as portarias e as práticas burocráticas. _____________________  Diretor da Biblioteca do Instituto dos Advogados Brasileiros – IAB.RJ Membro do Conselho Técnico da CNC. Professor Titular da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro – Unirio e do Instituto Universitário de Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro - IUPERJ Neste sentido, a dissensão entre a ordem constitucional e a infraestrutura administrativa do Estado, não é apenas um fenômeno que marcou a história institucional brasileira, mas também as relações econômicas, principalmente porque o Estado constitucional, não se definia (e) em função dos seus pressupostos legais,

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9 mas, quase sempre, em função da ordem administrativa, de sua infraestrutura e de seus suportes políticos econômicos e controle. Desta forma, ressaltamos um especial fenômeno em que os mecanismos de administração muitas vezes, se não quase sempre, se sobrepõem à ordem constitucional Na verdade, essa dissensão entre o Estado constitucional e a infraestrutura do Estado, é um importante indicador para a leitura e compreensão das crises que afetam a formação política e econômica do Brasil. Assim, a percepção compreensiva desta flutuação de relações permitirá a superação determinantes das clássicas tabelas de etapas rígidas da evolução histórica dos países metropolitanos1, de grandes efeitos políticos sobre o reconhecimento de especiais modelos alternativos de desenvolvimento. O modelo de etapas históricas, possivelmente esteja mais voltado para os estudos da evolução das sociedades europeias metropolitanas e não propriamente para os países colonizados, modernamente reconhecido como países dependentes (emergentes) no contexto. A inaplicabilidade direta deste modelo demonstra que o processo de evolução colonial, no Brasil, se desenvolveu em condições paradoxais, permitindo a convivência entre a grande propriedade sesmeira, de natureza semifeudal, e a mão de obra escrava, por cerca mais de 300 (trezentos) anos, o que se reproduziu eclaticamente no desenvolvimento nacional futuro. 1.1 A Ordem Jurídica e o Patrimonialismo de Estado. Esta especial experiência patrimonialista originariamente vinculada à exploração da terra, como patrimônio autônomo, e a formas sucessivas de manifestação, suscetível apenas aos comandos do seu titular2, nem sempre esteve sujeita aos mesmos grupos ou setores sociais que dominaram os diferentes ciclos econômicos, mas também à aqueles que, por seus interesses e postulados, integram a estrutura do Estado, e mesmo o mercado e a economia moderna. Desta forma, apesar da grande propriedade ser a referência essencial do colonialismo patrimonialista, os seus titulares se alternavam no cultivo e exploração da cana de açúcar, café, criação pastoril, etc. 3. _____________________________ 1A leitura da evolução econômica, de certa forma, sempre se baseou neste modelo de etapas, (sociedade primitiva, escravismo, feudalismo, capitalismo) mais especialmente desenvolvida por Nelson Werneck (Ed. DIFEL), que efetivamente conduziu a literatura histórica e sociológica a significativos equívocos na definição das estratégias de desenvolvimento. Mas, evitando este modelo de trabalho, conceitualmente pelo menos, utilizamos a clássica obra de Faoro, Raymundo: Os Donos do Poder- formação do Patronato Político Brasileiro. 3ª. ed. (revisada). S.P. Globo. 2001. 2Ver Raymundo Faoro, em seu último capitulo “A Viagem Redonda” do Patrimonialismo ao Estamento, faz uma excelente abordagem sobre a vinculação entre os seus capítulos antecentendes (de D. João I, de Portugal a Getúlio Vargas) e com a acurada percepção, (com sucessíveis recaídas e conferencias a capítulos colocinais e do reinado) mostra reprodução histórica, pelo menos até aos albores de 1937 da repetição histórica do fenômeno patrimonial estamental. (ver op. cit. p. 819/838). Afirma no fundo a tese da unidade histórica acelerada, se não criada pelo império do capitalismo (...) il me paressait, respondia Taine, no século XIX, aos ideólogos da política, que une maison ne dit pas contruite pour l’larchitecte, ni pour elle me, mais pour Le propietaire qui va s’y longer (ver p. 822) 3A relação semi-servil não envolvia, basicamente, dinheiro e ocorria em função de mecanismos, de escambo, troca, meia, parceria, terça, armazém, na relação de trabalho e produtividade. Por outro lado, à medida que o patrimonialismo remanesceu como indicativo da infraestrutura, a nova ordem jurídica, através de meios racionais, para alcançar novos fins, tem procurado reordenar (desde a Constituição de 1934) as práticas financeiras das relações entre os poderes públicos e a implementação da vida econômica da sociedade, assim como o liberalismo (europeu) procurou libertar-se da dependência irracional da tradição aristocrática e da burocracia de estado. Neste sentido atribuímos grande relevância ao papel pioneiro da Constituição brasileira de 1934 e, posteriormente a constituição de 1937, que, mesmo nos seus compromissos

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marcados pela experiência corporativista europeia, seguido pelo autoritarismo do Estado Novo, representaram um corte profundo com o nosso passado histórico e uma forte abertura para a modernização da economia, da sociedade e do Estado no Brasil. O sistema patrimonialista, no tempo histórico, traduziu estas práticas de dissensão entre a ordem jurídica e as relações administrativas econômicas, que permeiam(ram) a nossa história, mesmo dos primórdios coloniais, atravessando o período dos barões imperiais e chegando, sob múltiplas formas à República, depois, dos oligarcas e coronéis republicanos. Este próprio fenômeno, se verifica na análise comparada dos Institutos Jurídicos Políticos e Econômicos, da Constituição Imperial de 1824 e da Constituição Republicana de 1891 com a dinâmica da vida econômica, muito embora, neste paper o procuremos ressaltar na República, antes de 1934. Na verdade, estas situações, obscurecem(ram) o principal fenômeno do Estado brasileiro: a infraestrutura histórica das instituições estão marcadas pelo patrimonialismo, que tem resistido às mudanças constitucionais e legislativas modernizadoras, provocando, sucessivos desvios na cúpula política dos poderes e dos extratos gestores da administração pública. Este fenômeno da evolução patrimonialista, como demonstraremos, de qualquer forma, a partir dos anos 30 (trinta), ficou permeado pelas políticas corporativistas, trabalhistas e previdenciárias, resultando, em significativos efeitos sobre as políticas orçamentárias. A nossa experiência de estudos institucionais demonstra que a tradição do Estado brasileiro sempre mais esteve voltada para responder funcionalmente às demandas do patronato estamental, encastelados no Estado e representados nos órgãos políticos e na alta burocracia. Ou seja, na verdade, uma corporação de poder, espécie de estado maior da estrutura administrativa do Estado, predatória, e sem qualquer compromisso com a viabilização da ordem jurídica constitucional e, principalmente, com práticas políticas e econômicas voltadas para a construção de um Estado gestor, com efetivo reflexo sobre o desenvolvimento econômico social, presentes em todos os âmbitos federativos, e nas condutas do gestor público. Nas linhas argumentativas finais, procuramos, neste paper, demonstrar as recentes origens constitucionais do Estado gestor, bem como as dificuldades para se viabilizar a sua implantação, mesmo após as sucessivas emendas constitucionais de reordenação econômica (posteriores a 1995) e as leis regulamentares, relativas aos delitos contra a administração e o patrimônio público. Estas iniciativas jurídicas têm permitido uma significativa evolução da natureza do Estado gestor, a partir da leitura compreensiva da legislação pioneira de Direito comum comparadamente com a legislação administrativa, complexa, e de efeitos punitivos, em relação às condutas anômicas no âmbito da administração. 1.2. Os Novos Rumos Constitucionais. Pareceu-nos, finalmente, necessário desenvolver um estudo, mesmo que superficial, da evolução orçamentária e fiscal nos textos constitucionais, que, efetivamente só vieram ganhar corpo legislativo com a Constituição de 1946. Com base nesta Constituição foi editada a Lei n° 4.320, de 17 de março de 19641, assinada, todavia, pelo Presidente João Goulart e, pelas razões históricas que se presume sem qualquer sucesso, embora todavia sem que viesse ser revogada, pela exiguidade de sua eficácia, não sintonizou as dissensões entre a ordem constitucional e as práticas tributárias, orçamentárias e fiscais, muito ao contrário não foi imediatamente aplicada pela ascensão revolucionária de 31 de março /1° de abril de 1964, mas também não foi revogada, sendo aplicada com as dificuldades inerentes 1 Esta Lei estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal

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11 até os nossos dias este fato demonstra, que efetivamente não houve uma ruptura na prática orçamentária brasileira nos mais de 50 (cinquenta) anos que seguiram. Esta iniciativa, de significativa importância, conforme a Lei supra-indicada, embora estatuísse normais gerais de Direito, para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, estados e dos municípios e do Distrito Federal, como observaremos, não teve sucesso e foi sufocada, o que se presume, não apenas pela ação revolucionária, mas, também, pela própria resistência (incipiente) da infraestrutura do Estado burocrático, à época, e do mercado contribuinte brasileiro, inclusive devido à ausência de uma economia sólida de desenvolvimento e à inexistência de uma cultura tributária em contraposição às práticas patrimonialistas de sonegação e a pressão pela acomodação previdenciária orçamentária. A incipiente aplicabilidade da pioneira iniciativa inviabilizou uma efetiva sintonia entre a arrecadação orçamentária e as despesas públicas, reproduzindo as dificuldades históricas de articulação tributária federativa e a articulação orçamentária descentralizada, permeada pelos interesses do Estado, quando não oligárquicos e corporativos. A Constituição de 1967, quando foi outorgada já encontrou vigente a Lei n° 5.172 de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional, que alterou o Código de 1953) resguardou as iniciativas do Código Tributário de 1953.2 A iniciativa daqueles anos passados, com o evoluir do tempo, provocaram efeitos profundamente interruptivos, não apenas ao nível da União, mas também sobre a qualidade da administração municipal e dos estados, resistentes às providências licitatórias mais rígidas e efetivas. As políticas de contenção do déficit público, a partir das bases orçamentárias, não evoluíram, nos rígidos limites que deveriam presidi-las, e seus efeitos de longo prazo, como veremos, foram amplíssimos. 2 – A Formação da Infraestrutura Patrimonialista Brasileira. Os originários compromissos monárquicos da fundação do Estado brasileiro, de remota influência no passado feudal “luso”, de natureza patrimonialista (e escravista), não propriamente tinha como pressuposto a estabilidade orçamentária, mas o abastecimento patrimonial da Coroa. Este fenômeno, num 1º (primeiro) momento, se manifestou através da ausência, senão absoluta, de frágeis mecanismos de arrecadação, impróprio desde a Colônia, e durante o próprio Império, pela subtração em espécies de produtos gerados pela mão de obra escrava; e, (num) 2º segundo momento, devido aos frágeis mecanismos das práticas monopolistas de exportação3. Na verdade, do conceito de patrimonialismo não podemos dissociar que a infraestrutura econômica do Brasil, mesmo ainda na sua fase colonial, fora articulada 2 Sobre esse tema ver Ives Gandra da Silva Martins. 50 anos do Código Tributário – Carta Mensal. Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo n° 736 (julho 2016), Rio de Janeiro: CNC pg. 46.71, onde o autor discute a importância dos dispositivos o Código Tributário Brasileiro 1953, que ganhou a eficácia com a Constituição de 1967 por força do “princípio da recepção”, alias principalmente com base na Emenda Constitucional n° 18 de 01 de dezembro de 1965, que alterou o artigo 5° Inciso XV, a linha B da Constituição de 1946, e define que as normas tributarias são aplicáveis a União, Estados, Distrito Federal e Municípios 3 Este artigo não está voltado para discutir o conceito de Estado patrimonialista, assim como os seus derivativos conceituais “patrimonialismo” e patronato, deixando, todavia implícito, no texto, a evolução da discussão conceitual. De qualquer, forma este memorial toma como referencia a clássica obra de Faoro, Raymundo: Os Donos do Poder- Formação do Patronato político brasileiro. 3ª. ed. (revisada). S.P. Globo. 2001.

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para atender as necessidades do mercado externo, sem qualquer preocupação com o mercado interno. Este sistema se reproduziu na história burocrática do Estado brasileiro e os seus efeitos se prolongaram (prolongam) em ciclos produtivos diferenciados que retroalimentam não propriamente a nação, mas o patronato exportador4. Será exatamente em função deste comércio que se organizará a sociedade brasileira, que, não necessariamente, estava reproduzida nos ideais instituídos da ordem jurídica, quase sempre mais avançada que a burocracia da infraestrutura econômica. 2.1 Patrimonialismo na República Velha. Esta estrutura que compunha o “patrimônio” do Estado Imperial, não propriamente sofreu alterações profundas com o advento da República, cujas bases econômicas se apoiavam na grande propriedade rural exportadora e, nos coronéis, seus titulares, que sucederam aos baronatos e passaram a controlar o Estado oligárquico que substituiu a estrutura escravocrata patrimonial, apoiada no trabalho rural, de natureza (semi) servil, sem qualquer tipo de remuneração formal5. Na verdade, a República, apesar das profundas modificações de poder, apoiou-se, dominantemente, no patrimonialismo tradicional onde o Estado funcionava como agente beneficiário das oligarquias. Este fenômeno se repetirá na história futura do Brasil (pelo menos dominantemente até 1934/37 e em 1946), demonstrando, que, nem sempre, a infraestrutura de organização econômica e (ou) social do Estado, corresponde aos propósitos legislativos (e burocráticos) instituídos, quem sabe a fonte de sucessivas crises identificadas ao longo de nossa história. Esta situação se repetirá sucessivamente nos períodos dominantes do Estado Constitucional, o que não necessariamente ocorre nos períodos em que o Estado Constitucional sofre restrições, senão autoritárias, do Estado dominantemente administrativo. Na verdade, o patrimonialismo brasileiro, da primeira República, principalmente, se desenvolve, não em função dos fatores internos, de interesses e necessidades da população, ou, inclusive, do próprio mercado interno, mas determinado pelos interesses patronais externos, articulados com o sistema produtivo exportador interno, que acabou evoluindo para atender as contingências de monopólios que viabilizavam as condições de mercado. Neste quadro, as oligarquias produtoras mais se subordinavam aos interesses concorrenciais do mercado externo, atendendo, apenas, ocasionalmente, aos interesses residuais do Estado ou proclames legislativos. Este mecanismo de produção rural, apoiado em processos de arrecadação informal, sem sustentação tributária específica, se desenvolveu amplamente nos 1os (primeiros) anos da República, viabilizando, inclusive, não apenas pela transferência de recursos da monocultura, a implantação da indústria de substituição de importações na área têxtil e de calçados, assim como, em outras áreas de natureza artesanal interna. A conexão, como se verifica, entre a organização social e o modelo de organização do próprio Estado, nem sempre estiveram absolutamente sintonizados. Mas, não há como desconhecer, que, o incipiente capitalismo industrial, evoluiu dos recursos acumulados da monocultura exportadora Neste sentido, a República proclamada em 1889, com base nos ideais positivistas, teve uma Constituição juridicamente federalista, promulgada em 1891, 4 Ver a nota 1 (um) e 2 (dois) e 3 (três) 5 A relação semi-servil não envolvia, basicamente, dinheiro e ocorria em função de mecanismos, de escambo, troca, meia, parceria, terça, armazém, na relação de trabalho e produtividade.

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13 sem que propugnasse, dado que estava superada a questão escravocrata, por mudanças na estrutura da propriedade ou que evoluíssem para fortalecer políticas de implementação capitalista. Por outro lado, esta Constituição, não propriamente identificava uma efetiva relação entre os ideais positivistas, absolutamente centralizadores (que, na verdade, correspondia ao Estado imperial unitário) apoiados em um presidencialismo de natureza forte e concentrado, mas historicamente frustrado na sua nítida vocação fiscal. Todavia, na prática, o federalismo republicano, evoluiu para políticas administrativas, descentralizadas, cuja base econômica, não apenas estava comprometida com a produção agrária, também descentralizada, e as políticas de sua exportação, controlados por um municipalismo oligárquico, que, decisivamente, sustentava a “política de governadores” das províncias. Esta especialíssima situação demonstrava, que, o federalismo constitucional politicamente, evoluíra para um especial “confederalismo”. Este confederalismo pragmático entre as províncias que definitivamente, quebrou a estrutura unitária imperial, que, modus in rebus estava nos propósitos dos positivistas (da bandeira nacional) e no federalismo (constitucional)6. Economicamente, mesmo na República, a produção e o crescimento se subordinavam às circunstâncias e contingências extrínsecas. O desenvolvimento não significava a superação do processo produtivo, controlado pelos titulares dos diferentes ciclos econômicos. Estes ciclos, à medida que entravam em crise, mais exatamente provocavam(ram) a substituição do clico exportador que correspondia a outro grupo oligárquico, que dominavam em outra região do país ou mesmo superposta àquela em especifica decadência. Não necessariamente está superposição de ciclos significava reformatações do Estado ou da ordem jurídica, que, todavia, se sofriam modificações não alteravam as relações produtivas, muito embora, ocorressem efeitos precedentes entres os fatores produtivos Neste contexto, há de se fazer 2 (duas) observações conclusivas: o presidencialismo constitucional, nos seus 1os (primeiros) tempos, se não perdeu a sua natureza centralizada e concentrada, politicamente, num 2° (segundo) momento, não conseguiu conter a ação descentralizadora dos Estados (antigas províncias), e, na própria estrutura judiciária. Esta situação refletiu profundamente nas frágeis políticas arrecadatórias da União que favorecia os estados dominados pelas oligarquias municipais e regionais, e sua influência, não própria e exclusivamente, nas órbitas fiscais estaduais, mas também na órbita política federal7. Este quadro, por conseguinte, deixava evidente, a fragilidade da administração patrimonial e administrativa da União republicana e, principalmente, tributária, do pré-capitalismo emergente apoiado na grande propriedade agrária e na mão de obra servil. Isso significa, que, no tempo, os propósitos fiscais e centralistas da proclamação da República, de certa forma traduzidos no próprio ideal federativo da Constituição de 1891, abolida a mão de obra escrava do processo produtivo sucumbira, não apenas às práticas produtivas e às tradições institucionais do 6 Independentemente do livro de Raymundo Faoro está discussão deve ser reconhecida e aprofundada em Leal, Victor Nunes: Coronelismo Enxada e Voto: 7ª ed. Brasil Forense/ Companhia das Letras 1948. Neste livro o autor aprofunda a discussão sobre as características oligárquicas do patrimonialismo na República, sem que, todavia altere a discussão sobre seus fundamentos econômicos e políticos, demonstrando os seus mecanismos e o favorecimento do patronato pelo Estado. 7 Em nosso estudo de doutorado na Universidade de São Paulo – FFCHL (1983) procuramos demonstrar que esta situação está efetivamente traduzida na legislação eleitoral, que concentrava as bases de poderes nos municípios, dominantemente, favorecendo as alianças entre os estados federados, numa efetiva “política dos governadores”, como política da União. Sobre esse tema ver Bastos Aurélio Wander: Formação Eleitoral do Estado Brasileiro, in ensaio intitulado: O Poder e as Leis. Revista Seqüência - UFSC, Santa Catarina, v. 16, 01 jun. 1988. (Ver também revista Dados. IUPERJ.1983).

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patrimonialismo imperial, reformatada numa estrutura “federativa pragmaticamente descentralizada”, evitando assim a força conceitual do termo “confederalismo” . 2.2. A Crise e as Alternativas do Modelo Republicano. Os anos 20 (vinte), no seu final sofreu profunda crise de ruptura, sempre exemplificada com o crack de 1929 e a crise da Constituição de Weimar na Alemanha e no Brasil com a Revolução de 1930, e seus efeitos constitucionais em 1932, com o Código Eleitoral e com a Constituição de 1934 e o Estado Novo em 1937. No inicio dos anos 30 (trinta), os modelos internacionais clássicos de Estado, ainda muitos deles monárquicos e absolutistas, começaram a sofrer impactos de desagregação em todo o mundo, inclusive nos Estados Unidos e, também no Brasil8. Os fatores determinantes desta crise, se não era a questão da gestão patrimonial, e administrativa, e muito menos da responsabilidade dos gestores, permitiram o desenvolvimento de novas alternativas aos modelos tradicionais de Estado. Diferentemente das tradições de organização do Estado, mesmo inclusive, modelo socialista, já em expansão na Europa, que evoluiu numa linha de propósitos que diferenciava os interesses entre produtores e trabalhadores, entre os titulares do capital e os titulares do trabalho, não frutificou no Brasil como resultado institucional9. O Brasil não viveu esta experiência, paradoxalmente devido à própria resistência patrimonialista e oligárquica, que, também, paradoxalmente, provocou o desenvolvimento das políticas trabalhistas e previdenciárias, depois da Constituição de 1934, acentuadamente influenciadas pelo corporativismo, que depois de resistir ao Levante Comunista, de 1935, sucumbiu ao projeto autoritário do Estado Novo (1937). A partir de 1922 muitos movimentos políticos evoluíram no Brasil, nem sempre com preocupações e propósitos socialistas, mas quase sempre de Estado. Eles evoluíram nas corporações militares, tendo, num movimento tenentista sua manifestação inaugural e Coluna Prestes (1926/27) sua maior expressão revoltosa, assim como o próprio levante (Intentona) de 1935 ou no movimento integralista de 1938. Nas áreas civis cresceram os partidos ou fracionamentos socialistas, muitos deles inspirados por movimentos internacionais10, mas não tiveram influência institucional no Brasil, embora tivessem grande passagem política. Nem ao menos decisivamente influenciaram o estatismo da indústria de base que cresceu a partir 8 A Crise da estrutura patrimonial da República ficou evidente quando a própria oligarquia dos coronéis aprovou no parlamento a Emenda Constitucional de 3 de setembro de 1926, (DOU de 7 de setembro de 1926), numa evidente tentativa de salvar o regime, não propriamente constitucional, mas o seu reconhecimento hermenêutico a partir da ação compreensiva do Supremo Tribunal Federal. Esta Emenda nunca estudada, comparativamente com seu passado, e seu futuro constitucional, não conteve o avanço das instituições política, procurando resguarda as políticas estamentais e dos governos descentralizados, ou seja, próprios objetivos reais do Estado. A sua fragilidade ficou demonstrada com o decreto revolucionário de 11 de novembro de 1930, assinado por Getulio Vargas e o condestável da nova época Oswaldo Aranha e outros que institui o governo provisório da República dos Estados Unidos do Brasil. 9 Ver Bastos Aurélio Wander: Teoria e Sociologia do Direito, 5ª ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos Editora 2012. Pag. 56 e segs. Neste livro (pag. 45) avaliamos e o conceito de Carl Marx sobre “divisão social e trabalho” nas estruturas capitalistas. Onde os elementos críticos essenciais para se compreender as regras de economia de mercado e os fundamentos classistas do Estado capitalista que, não propriamente, era (é) um modelo político constitucional, mas uma infraestrutura de interesse articulados. De qualquer forma, vale observar que este artigo estará voltado nos próximos itens sobre a necessária articulação, nem sempre possível, embora conveniente entre mercado e Estado. Também neste livro para efeitos comparativos analisamos a conseqüente a distinção entre o conceito de Durkheims “divisão social do trabalho”, apoiado na teoria da solidariedade orgânica e mecânica. 10 Ver Victor Nunes Leal

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15 de 1937 e, nem mesmo a legislação trabalhista, que se inspirou na ideologia dos movimentos corporativistas europeus (especialmente Italiano)11. De qualquer forma, o modelo socialista de Estado com base produtiva coletiva, se implantou em outros países, a partir de diretrizes econômicas e políticas centralizadas, que não evoluía(iu) com base na coleta tributaria ou nos mecanismos de natureza fiscal. Estes modelos de alimentação tributária do orçamento mais se identificam com as economias de mercado exatamente porque historicamente se organizam como um sistema de captação financeira dos recursos (receitas) do Estado capitalista, ao contrário do modelo socialista que se movimenta em função da coletivização da produção (e da expropriação privada), inicialmente, e da produção direta de bens pelo Estado central, nas etapas subsequentes Por outro lado, nos Estados Unidos, palco central da crise econômica de 1929, evoluíram as políticas do “estado de bem-estar social” (Welfare State), que, efetivamente se apresentavam, como alternativas economicamente abertas, aos modelos, até então em discussão. Todavia, as tentativas de, aproximação do modelo Welfare State, que viabilizou o moderno desenvolvimento do Estados Unidos da America, não encontrou, no Brasil as condições de evolução econômica entre os fatores de produção que permitissem sua implementação, apesar do governo altamente centralizado (1937/45), ou quem sabe por isso mesmo, a viabilização de uma economia de mercado, com aberturas sociais e com leve e superficial participação do Estado (aliás, as políticas previdenciárias nos Estados Unidos começaram a se desenvolver em 1939, no exato quadro do New Deal). Nesse sentido, as frágeis políticas de Welfare State, e as tradições determinantes do patrimonialismo brasileiro, não influíram, como ocorreu no mundo ocidental, na (re)construção econômica do Brasil. Os modelos de Estado corporativista, indicando a necessária convivência entre patrões e empregados, se interpuseram no quadro conflitivo com algum sucesso na Europa, mas também, na projeção histórica tiveram restrita influência no Brasil. É inegável, inclusive, a grande resistência da esquerda brasileira ao modelo eleitoral (1932) – Constitucional (1934), demonstrado em 1935, e a forte reação do Estado Novo em 1937, que resguardou o ideário econômico corporativista mas esvaziou na forma autoritária-centralizada o modelo político.12 A sua influência, todavia, como já observamos, deixou profundas marcas, senão de sua evolução sucessiva, sobre a questão financeira (orçamentária/fiscal), muito embora sem qualquer consecução prática, devido à sua exigibilidade temporal. A Constituição de 1934, todavia se não teve uma nítida inclinação trabalhista e previdenciária, seus pressupostos trabalhistas influenciaram decisivamente o emergente Estado Novo, inclusive na sua formatação corporativista e, na construção do trabalhismo brasileiro que definiu constitucionalmente, preliminarmente, as regras de convivência entre “empregadores, empregados e Estado”. Este princípio 11 O corporativismo evoluiu do sistema político Italiano do remoto modelo das guildas medievais nas décadas de 1920 e 1930 inspirado na carta Del lavoro onde o poder legislativo é atribuído as corporações profissionais, onde as associações de classe de patrões e empregados tem influência decisiva; propugnam pela eliminação da luta de classes a favor da colaboração entre elas, principalmente através das negociações coletivas e da intermediação dos conflitos, diversamente da doutrina socialista marxista tudo no Estado nado contra o Estado e nada fora do Estado. O Salazarismo em Portugal que vigorou de 1933 até 1974 é um exemplo similar de corporativismo assim como os seus excessos mesmo no início do nazismo na Alemanha (1933/45) e na Espanha franquista (1973). 12 Nesta linha de raciocínio, o anterior Decreto n° 21.076, de 24 de fevereiro de 1932, (Código Eleitoral) à Constituição Brasileira, de 16 de julho de 1934, que incorporou a orientação, criou um Parlamento corporativo de Deputados Eleitos e Deputados Profissionais, onde, em tese, conviveram (conviveriam) representantes do patronato e dos trabalhadores, na exata inspiração corporativista, que autores da mesma época conceituavam como relação heteronômica de confiança e solidariedade entre patrão e empregado, até a promulgação do “Estado Novo”, (Constituição Brasileira, 10 de novembro de 1937.

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