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fÖderalismus als sicherheitsrisiko das kleinrÄumig organisierte polizeiwesen der schweiz stÖsst an seine grenzen ernst schiess pts engineering michel schneider avenir suisse z Ü r ic h september 2003

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internationale standortrankings belegen dass die öffentliche sicherheit in der schweiz nach wie vor auf höchstem niveau ist dennoch erweisen sich die historisch geprägten föderalistischen organisationsformen im schweizerischen polizeiwesen je länger desto mehr als hemmschuh in der wirkungsvollen sicherheitsprävention und strafverfolgung die fragmentierung der polizeikräfte in 26 kantonale polizeikorps hat nicht nur ihren finanziellen preis sondern birgt auch sicherheitsrisiken aus sicht des nationalen gesamtinteresses sollte deshalb neben der aufgabenteilung zwischen gemeinden und kantonen auch eine verstärkte diskussion über die regionalisierung von polizeiaufgaben in gang gebracht werden der politische hickhack und das kompetenzgerangel um den einsatz von deutschen polizeikräften auf schweizer boden während des g-8-gipfels in evian von anfang juni dieses jahres sind für die gegenwärtige situation der schweizer polizeiorganisation ebenso symptomatisch wie der kürzlich via medien erfolgte appell von ausgeraubten schmuckhändlern in den vergangenen vier jahren räumten verschiedene mitglieder der professionell organisierten omegabande landesweit bijouterieschaufenster leer dabei benutzten sie autos oder lieferwagen als eigentliche rammböcke weil die kantonsübergreifende ermittlungszusammenarbeit der involvierten polizeikorps augenscheinlich mehr schlecht als recht funktioniert verlangten die geschädigten bijoutiers es sei eine nationale sonderkommission für die aufklärung der über 170 blitzeinbrüche einzusetzen beide fälle organisation der sicherheitsprävention und mangelhafte aufklärungsarbeit weisen auf ein ernst zu nehmendes problem hin das schweizer polizeiwesen ­ primär unter kantonaler hoheit organisiert ­ ist nicht mehr zeitgemäss und blockiert sich zuweilen selbst die in den vergangenen jahren unternommenen reformversuche unter anderem auch fusionen von polizeikorps sind ­ von wenigen ausnahmen abgesehen ­ kaum in politisch tragbare konsenslösungen überführt worden oder gar ins stocken geraten der vorliegende diskussionsbeitrag weist im sinne einer auslegeordnung auf aktuelle problemfelder hin geht der frage nach wo widerstände und reformengpässe zu finden sind und skizziert mögliche ansatzpunkte zur deblockierung des reformstaus im sicherheitspolizeilichen bereich sicherheit als standortfaktor sicherheit als öffentliches gut ist wichtiger bestandteil eines standortprofils und der lebensqualität genauso wie das kultur und freizeitangebot oder die umweltqualität diesen standortfaktoren wird eine wesentliche rolle bei der entstehung eines spezifischen wirtschafts und geschäftsklimas zugeschrieben ihr unmittelbares gewicht in bezug auf die standortwahl von unternehmen lässt sich zwar nicht in zahlen ausdrücken sie tragen aber indirekt in erheblichem masse zur wirtschaftlichen entwicklung von regionen und städten bei und sind deshalb in ihrer wirkung nicht zu unterschätzen der standortfaktor «sicherheit» manifestiert sich nicht positiv sondern über die angenommene beziehungsweise tatsächliche abwesenheit von kriminalität die bedeutung von sicherheit wird also erst wahrgenommen wenn die ausprägung von sicherheit mangelhaft ist in standortrankings taucht der faktor demzufolge oft dort auf wo infolge hoher kriminalitätsraten die sicherheit als problem erkannt wird in der schweiz ist dies weitgehend noch nirgends der fall so rangieren etwa die städ 1

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te bern genf und zürich nach luxemburg auf platz 2 des aktuellen internationalen «safety ranking» von mercer human resource consulting dennoch die guten resultate im internationalen vergleich dürfen nicht darüber hinweg täuschen dass das schweizerische polizeiwesen unter strukturell bedingter ineffizienz und doppelspurigkeiten leidet die allerdings mit entsprechendem reformwillen behoben werden könnten die strukturelle uneinheitlichkeit werden heute kaum mehr bestritten die virulenz des politischen handlungsbedarfs ist ebenfalls erkannt deshalb wurden im letzten jahrzehnt einerseits auf bundesebene und andererseits auf interkantonaler ebene zwei wesentliche projekte lanciert die zu entsprechenden reformund reorganisationsvorschlägen führen sollen im gross angelegten projekt des eidgenössischen justizund polizeidepartements ejpd und der konferenz der kantonalen justiz und polizeidirektoren kkjpd zur «Überprüfung des systems der inneren sicherheit usis»,1 das ende 2003 in einen schlussbericht zuhanden des bundesrats münden soll wird die föderalistische staatsstruktur als kernproblem und somit eigentlich auch als sicherheitsrisiko identifiziert ferner lokalisierte auch das projekt «polizei xxi» der konferenz der kantonalen polizeikommandantinnen und -kommandanten kkpks «doppelspurigkeiten in der polizeilichen arbeit das fehlen einheitlicher kompatibler informatiksysteme und das fehlen einer fähigen schnell einsatzbereiten polizeireserve».2 in der im rahmen von usis durchgeführten analyse des ist-zustands wird auf folgende probleme hingewiesen ­ föderalismus interkantonale zusammenarbeit das einheitliche agieren auf überkantonaler ebene wird als schwierig beurteilt für behörden erfolgt eine höhere finanzielle belastung kantonsübergreifende strafverfahren sind zeitintensiv und oftmals wenig effektiv die regionale zusammenarbeit in 1 usis hat zum ziel lösungen zur verbesserung des schweizerischen polizeiwesens vorzuschlagen am projekt sind die schweizerischen kantons und stadtpolizeikorps sowie drei departemente ejpd vbs und efd beteiligt die analyse des ist-zustands erfolgt auf der basis einer Überprüfung der 26 kantonalen und 3 bundes-strafverfolgungssysteme 2 polizei xxi hatte die formulierung einer neuen polizeistrategie für die zukunft sowie entsprechende forderungen und anträge an die politik zum ziel das projekt wurde ende 2001 abgeschlossen die resultate fliessen in usis ein herausforderungen im informationszeitalter in der bekämpfung moderner erscheinungsformen der kriminalität wirtschaftsdelikte organisiertes verbrechen internetkriminalität stossen die ermittlungen kantonaler polizeikorps oftmals im wahrsten sinne des wortes an ihre grenzen die politische gliederung des raums durch administrative grenzziehungen welche die hoheitlichen handlungsspielräume der sicherheits und strafverfolgungsbehörden abstecken korreliert nämlich nur noch bedingt mit der hohen vernetzung und mobilität krimineller aktivitäten so mutet es im heutigen informationszeitalter nachgerade grotesk an wenn beispielsweise ein polizeieinsatz über die kantonsgrenzen hinaus durch die verwendung nicht durchwegs kompatibler polizeifunksysteme oder durch kompetenzkonflikte unter den beteiligten polizeiführungen behindert wird delinquenten und insbesondere das international organisierte verbrechen halten sich in ausübung ihrer kriminellen tätigkeit weder an landes oder kantonsgrenzen noch an die reichweite von funksystemen die diskrepanz zwischen verschiedenen handlungsparametern und -räumen staat vs kriminalität und 2

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den vier polizeikonkordaten ist unterschiedlich intensiv und die bestehenden konkordate präsentieren sich inhaltlich sehr heterogen ­ polizeistatistik informationsaustausch auf nationaler ebene besteht nach wie vor keine vernetzte und einheitliche polizeistatistik auf den stufen bund und kantone sind unterschiedliche informationssysteme im einsatz synergien sind kaum nutzbar was zu einem höheren personellen und finanziellen aufwand führt ­ ausbildung ausrüstung und infrastruktur es fehlt eine institutionalisierte ausbildung auf den stufen bund und kantone von wenigen ausnahmen abgesehen beschafft jedes korps die ausrüstung selber konsequenz es besteht eine vielzahl unterschiedlicher systeme die nicht kompatibel sind was bei gemeinsamen einsätzen verschiedener korps offensichtlich zu problemen führt ­ bilaterale ii eine nichtteilnahme am schengener informationssystem und am erstasylabkommen von dublin wird als nachteilig betrachtet zum ziel die gegenseitige unterstützung mit personal und material in ausserordentlichen lagen sicher zu stellen im prinzip schränken konkordate die kantonale polizeihoheit zugunsten einer zentraleren koordination von aufgaben auf einer höheren ebene ein im rahmen des projekts polizei xxi erfolgten in diesem sinne bereits Überlegungen die schweiz in verschiedene neue «kriminalitäts und zuständigkeitsräume» einzuteilen welche nicht den kantonalen grenzen und den althergebrachten polizeilichen hoheiten entsprechen sondern eben so genannt funktionalräumlich definiert sind in der praxis sind in der jüngeren vergangenheit verschiedene projekte und bestrebungen zur integration von polizeikorps lanciert worden meistens basieren diese versuche zur regionalisierung polizeilicher aufgaben auf dem «experiment» verschiedene polizeikorps zu einheitspolizeien zu fusionieren stadt und kantonspolizei wobei freilich immer noch die staatlichen grenzen für die aktionsradien massgeblich sind und kaum von «funktionalräumlichen» betrachtungen ausgegangen wird als erfolgsbeispiel für eine politisch erfolgreiche zusammenlegung kann etwa die zuger polizeifusion genannt werden die 2002 erfolgte diese gelang wohl vor allem deshalb weil erkannt wurde dass sich die polizeiliche versorgung mit einem einzigen polizeikorps für stadt und kanton verbessern liesse die gemeindepolizei der stadt zug wurde folglich ins kantonale polizeikorps integriert damit einher ging auch eine neuausrichtung der polizeilichen dienstleistungen insgesamt wurde auf mehr bürgernähe gesetzt sowie die bekämpfung von organisierter kriminalität und wirtschaftskriminalität forciert den erfolgreichen integrationsprojekten stehen allerdings eine mehrzahl nicht gänzlich gelungener versuche der regionalisierung von polizeiaufgaben konkordate und fusionen während in der alten bundesverfassung die polizeihoheit noch ausdrücklich den kantonen vorbehalten war ordnet die neue bundesverfassung mit artikel 57 auch dem bund eine rolle im bereich der inneren sicherheit zu die koordination zwischen kantonen erfolgt derzeit auf der basis von verschiedenen polizeikonkordaten deren verbundcharakter und verbindlichkeit der beschlüsse allerdings in den meisten fällen eher lose sind denn in erster linie haben sie 3

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beispiele oder jahrelange provisorische «versuchsanordnungen» und «absichtserklärungen» gegenüber während etwa die stadtzürcher polizei vor einem jahr gegen eine zusammenlegung mit der kantonalen seepolizei votierte verhandelte die kantonsregierung bereits mit den nachbarkantonen über eine einzige seepolizei für den gesamten zürichsee 1997 stellte der damalige luzerner regierungsrat ulrich fässler ein gemeinsames polizeikorps für die innerschweizer kantone zur diskussion der vorschlag ein überkantonales polizeikorps zu schaffen welches aus der fusion der sechs zentralschweizer kantonspolizeien sowie der städtischen korps von luzern und zug hervorgegangen wäre ging bedeutend weiter als beispielsweise die vorschläge der innerschweizer polizeidirektorenkonferenz diese plädierte zwar damals in einem thesenpapier für die stärkung der kantonalen kooperation mittels regionaler kompetenzzentren eines gemeinsamen kriminaltechnischen diensts und oder eines kriminalpolizeilichen lage und kommunikationszentrums fässlers vorschlag zielte jedoch in richtung integration und vereinheitlichte organisation unter einer gemeinsamen führung der seinerzeit reihum als politisch brisant und bisweilen gar als provokation bewertete vorschlag der luzerner regierung basierte auf der laufenden revision des gesetzes über die kantonspolizei in der dem regierungsrat die befugnis eingeräumt wird mit anderen kantonen ein gemeinsames polizeikorps zu gründen kritiker aus den nachbarkantonen räumten indes ein es sei verfassungsrechtlich problematisch die polizeihoheit aus der hand zu geben insofern stand fässlers vorschlag schon von beginn weg unter einem ungünstigen stern sowenig wie in der schweiz gebietsreformen auf kantonal-institutioneller ebene kantonsfusionen politisch denkbar und durchsetzbar sind so schwie rig ist vereinzelt auch das zustandekommen einer funktionsspezifischen herangehensweise für die vorbereitung und nutzung möglicher kooperationspotenziale im kleinen der tourismusort engelberg eine exklave umringt von nidwalden uri und bern würde sicherheits und polizeitechnisch sinnvoller durch den halbkanton nidwalden versorgt die polizeiliche versorgung engelbergs durch die nidwaldner polizei wurde im jahre 2000 jedoch noch als «visionär aber nicht reif» taxiert eine mögliche zusammenarbeit zwischen den kantonen nid und obwalden beziehungsweise der betrieb eines kleinen polizeipostens durch den nachbarkanton scheiterte auch in diesem fall wegen verfassungsrechtlicher bedenken in bezug auf eine mögliche einschränkung der polizeihoheit widerstände probleme und sicherheitsrisiken es sind letztlich nicht nur «formaljuristische argumentationsriten» als vorwand für ein tiefer sitzendes unbehagen gegenüber veränderungen oder der angst vor einem potenziellen macht positions und prestigeverlust die fusionen oder zusammenarbeitsprojekte zwischen kantonalen polizeikorps verhindern anekdotisch sei noch der fall der beiden appenzeller kleinkantone erwähnt dort scheiterte die zusammenlegung der polizeikorps in einer ersten phase ­ so wird kolportiert ­ an der geschmacklichen uneinigkeit betreffs einer neuen uniform für die neu zu bildende einheit trotz einer reihe von vorteilen welche die lokale aufrechterhaltung der polizeihoheit mit sich bringt wie zum beispiel demokratische transparenz und kontrolle «vor ort» bürgernähe oder vertrautheit 4

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mit lokalen konstellationen überwiegen letztlich die nachteile des föderalistisch-kleinräumig organisierten polizeiwesens die kantonalisierte «kriminalpolitik» in der schweiz zeitigt unter anderem drei ernst zu nehmende betriebliche konsequenzen ­ finanzielle mittel und ressourcen sind eingeschränkt durch eine regelrechte multiplizierung von infra strukturen ­ jedes polizeikorps operiert mit proprietären pikett und informationssystemen hat eine eigene führung eigene spezialisten ­ versickern finanzielle mittel da in zu viele und zu kleine organisationseinheiten investiert werden muss ­ spezialisierung und kompetenzaufbau sind gefährdet für die abdeckung grösserer geografischer gebiete fehlt die erforderliche anzahl von spezialisten in den kantonalen polizeikorps sind ausgebildete spezialisten immer noch zusätzlich in einem verbundsystem mit anderen aufgaben betraut und üben weitere tätigkeiten aus ­ einheitliche professionalisierung wird noch zu wenig gefördert führungsgrundsätze und einsatzdoktrin werden hauptsächlich durch die kommandanten und deren politische führung bestimmt bezüglich arbeitsabwicklung technik informationsfluss aktenaufbereitung arbeitet jede kantonale polizeiorganisation nach eigenen richtlinien und persönlichem «gutdünken» zusammenfassend kann bei der heutigen polizeiorganisation von folgenden sicherheitsrisiken ausgegangen werden ­ die fragmentierung der schweizerischen polizeikräfte führt dazu dass die polizeiliche operationsfähigkeit in der bekämpfung des nationalen internationalen und organisierten verbrechens eingeschränkt ist kantonal verschiedene reglemente und gesetze erschweren die interkantonale zusammenarbeit im bereich der sicherheitsprävention und verbrechensaufklärung ­ die durchführung grenzüberschreitender polizeiaktionen wird zuweilen durch unterschiedliches material und unterschiedliche handhabung erschwert oder gar verunmöglicht unterschiedliche ausbildung führungsprinzipien kommunikationsnetze und einsatzdoktrinen bergen gefährdungspotenziale bei grossen und kombinierten einsätzen ­ um aufgabenschwerpunkte zu setzen und grössere einsätze über einen längeren zeitraum durchführen zu können fehlen entsprechende personalreserven bisweilen sind die interventionsgeschwindigkeiten von polizeikräften zu gewissen tageszeiten zu tief standortfaktor «sicherheit» nicht aufs spiel setzen die welt wird komplexer und so werden auch die aufgaben zur sicherstellung von sicherheit zur garantierung und weiterentwicklung des wichtigen standort und wettbewerbsfaktors «sicherheit» sowie des gewachsenen sicherheitsbedürfnisses bedarf es darum eines umdenkens auf verschiedenen ebenen wider den «kantönligeist» und eine falsch verstandene föderalistische rücksichtnahme sollte von politischer seite versucht werden neue organisationsformen zu implementieren die in richtung einer flexiblen regionalisierung polizeilicher aufgaben über die kantonsgrenzen hinaus zielen basierend auf neuen kooperationsformen und vereinheitlichungen 5

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könnte in verstärktem masse und weitaus effizienter als bisher auf die herausforderungen durch vernetzte sowie inter und exterritoriale kriminalitätsformen reagiert werden in verstärktem masse dürfte wohl auch eine verschiebung von kompetenzen auf das übergeordnete gemeinwesen kantone oder bund nötig werden um schwächen des kleinräumig organisierten polizeiwesens zu kompensieren mit der Überwindung der nachteile föderalistischer strukturen wären wohl insgesamt eine höhere sicherheit sowie synergiegewinne und dadurch spareffekte für die öffentliche hand zu erzielen folgende forderungen könnten in einem weiterführenden zusammenhang diskutiert werden ­ reduktion der zahl der polizeiorganisationen und schaffung grösserer einsatzräume als minimale referenzgrösse bieten sich die heutigen konkordate an die einschränkung der zahl der polizeiorganisationen auf der basis von geeigneten regionen führt zur bildung von betriebswirtschaftlich sinnvollen minimalgrössen zur reduzierung von zu vielen führungskräften auf kleinem raum und zur erzielung von skaleneffekten mit der zusammenlegung von polizeiorganisationen wird ein rationalisierungseffekt erreicht sowohl auf der kosten wie auch auf der mitarbeiterseite gesamtschweizerisch ergäbe dies ein grob geschätztes potenzial von über 1500 polizisten die beispielsweise für die deckung der geforderten personalreserve auf bundesebene zur verfügung stünden ­ einheitliche beschaffungspraxis und vereinheitlichung des materials für alle polizeikorps im vordergrund stehen die eliminierung der vielfalt von material und ausrüstung sowie die durchsetzung einheitlicher standards bei der beschaffung von fahrzeugen funk waffen und it-systemen eine gemeinsame beschaffungspraxis findet heute beispielsweise in deutschland frankreich und italien statt ­ konzentration der polizeiarbeit auf die kernaufgaben bekämpfung und aufklärung von kriminalität aufrechterhaltung der sicherheit im öffentlichen raum sowie verkehrssicherheit noch in zu vielen fällen erbringen polizeiorganisationen dienstleistungsaufgaben die auch von privater seite erbracht werden könnten dienstleistungen wie kontrolle der strassenverkehrssignalisation begleitung von schwerverkehrstransporten verkehrserziehung in schulen parkbussen fundbüros könnten auf der basis von leistungsaufträgen ausgegliedert werden ­ vereinheitlichung der polizeilichen aus und weiterbildung erstmalig ab ende 2003 wird es möglich sein dass polizistinnen und polizisten die berufspraktische ausbildung mit einem eidgenössischen fachausweis abschliessen können bei der entwicklung und vermittlung von standards im polizeilichen bildungsbereich ist dem schweizer polizeiinstitut in neuenburg eine aktive und umfassende rolle zuzugestehen ­ aktivere rolle des bundes als taktgeber für strategie und organisationsentwicklung mit klaren leistungsaufträgen der bund sollte verstärkte impulse setzen für eine gemeinsam mit den regionalisierten polizeikorps zu entwickelnde gesamtschweizerische polizeistrategie 6

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schlussfolgerungen und theoretische lösungsansätze für eine weiterentwicklung der polizeiorganisation die laufende Überprüfung des systems der inneren sicherheit will den grundsatz der kantonalen polizeihoheit nicht fundamental in frage stellen für die kantonalen justiz und polizeidirektoren ist die integrale kantonale polizeihoheit nach wie vor nicht verhandelbar bleibt sie also gewissermassen auch für künftige reformvorhaben ein stolperstein es besteht eine gewisse gefahr dass die polizeihoheit zu einer politischen conditio sine qua non wird dies wäre kaum wünschenswert denn sowohl aus betriebswirtschaftlich-organisatorischer optik wie aus gründen einer effektiveren zuteilung öffentlicher gelder drängen sich reformen sowie ein Überdenken des subsidiaritätsprinzips im polizeibereich auf die forderung nach reformen könnte gar noch einen schritt weiter gehen als oben skizziert aus einer ökonomischen sichtweise heraus argumentiert stellt sich die frage wie das öffentliche gut sicherheit am wirkungsvollsten produziert werden kann fest steht dass sich vor allem im lichte der heutigen dynamischen welt die strukturellen defizite des «polizeiföderalismus» in der produktion von sicherheit zusehends als hinderlich erweisen und die kantone deshalb stärker zu kooperieren haben für die bereitstellung von öffentlichen aufgaben stellt sich letztlich auch die frage welches geografische gebiet die optimale abgrenzung für dessen produktion und absatz darstellt politökonomen argumentieren dass sich diese frage nie eindeutig beantworten lässt und propagieren als ausweg und alternative das konzept der so genannten focj der functional overlapping and competing jurisdictions in der neueren ökonomischen föderalismustheorie wird der focus einzahl von focj ­ zum beispiel ein polizei-focus innerschweiz ­ als wettbewerbliche und effiziente alternative zu den heutigen verbundlösungen oder auch bestehenden zweckverbänden beschrieben in den usa erfüllen special districts bereits heute unterschiedliche funktionen ­ von der wasserversorgung bis zur polizei ­ und basieren dabei auf einer «variablen geometrie» [vgl dazu eichenberger 1998 2002 warum sollte in der schweiz im sicherheitsbereich nicht möglich werden was im bildungsbereich seit jahren relativ erfolgreich praktiziert wird im zuge der erforderlichen beseitigung struktureller hindernisse zum beispiel durch die vereinheitlichung unterschiedlicher strafprozessordnungen könnte der sicherheitsbereich analog nach dem prinzip der schulgemeinden funktional basierend auf zweckgemeinden organisiert werden 7

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literatur eichenberger reiner 1998 «zweckgemeinden statt zweckverbände!» in bruno meier hrsg der politische raum beiträge zu politik wirtschaft kultur und gesellschaft baden 39­51 eichenberger reiner 2002 «starker föderalismus drei reformvorschläge für fruchtbaren politischen wettbewerb» in uwe wagschal und hans rentsch avenir suisse hg der preis des föderalismus zürich 177­199 wagschal uwe und hans rentsch avenir suisse hg der preis des föderalismus zürich 8

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