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energiesicherheit ohne autarkie die schweiz im globalen kontext urs meister avenir suisse zus a enf mm a ung ss begrenzte fossile reserven und der wachsende bedarf aufstrebender volkswirtschaften schaffen unsicherheiten über die künftige energieversorgung energie ist nicht nur im fokus der wirtschafts und klimapolitik sondern vermehrt auch der sicherheits und aussenpolitik doch in der schweiz fehlt eine kohärente energiestrategie viele ansätze vernachlässigen den internationalen kontext sowie die funktionsweise der märkte das vorliegende avenir-suisse-buch schliesst diese lücke es stellt die globalen und nationalen versorgungsstrukturen für Öl gas und strom dar und analysiert die risiken für die schweiz darauf basierend werden massnahmen zur erhöhung der versorgungssicherheit hinsichtlich ihrer kosten ihrer wirksamkeit und ihrer finanzierung evaluiert hierbei wird der begrenzte spielraum eines kleinstaates in der energiepolitik deutlich dezember 2010

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impressum text urs meister redaktion korrektorat und realisation jörg naumann ©2010 avenir suisse www.avenir-suisse.ch alle rechte vorbehalten 2

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inhaltsübersicht inhaltsübersicht 01 einleitung 4 von der versorgungs zur sicherheits klima und wirtschaftspolitik 4 schweizer energieversorgung im europäischen kontext 5 inhalt und aufbau der publikation 7 versorgungssicherheitundautarkie 7 berücksichtigungordnungspolitischergrundsätze 7 energiebedarf und versorgungsrisiken 9 anhaltender energiebedarf 9 steigende globale risiken 9 die schweiz ist keine insel 10 vorteile der diversifizierung 11 beurteilung stategischer handlungsoptionen lagerhaltung beschränkte optionen transportinfrastrukturen neue formen der finanzierung inländische erzeugung vorteil einer kernkraft-strategie ­ aber im internationalen kontext auslandinvestitionen kommerzieller nutzen im vordergrund senkung des energieverbrauchs mehr markt beim strom Änderung von eigentumsstrukturen privatisierung aussenpolitik integration statt autarkie 13 15 15 16 17 17 19 19 02 03 04 3

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energiesicherheit die schweiz im globalen kontext 01 einleitung energie gilt als wichtige grundlage für die wirtschaftliche entwicklung und damit für den wohlstand häufig wird energie neben menschlicher arbeit und kapital als dritter produktionsfaktor interpretiert daneben setzt auch der konsum von gütern und dienstleistungen die verwendung von energie voraus mit den gestiegenen ansprüchen an die mobilität den raumbedarf sowie die ausstattung mit elektronischen geräten hat der bedarf an energie in den vergangenen jahren ständig zugenommen dennoch wurde dem faktor energie in den wirtschaftswissenschaften lange zeit wenig gewicht beigemessen energie war in den anfängen der industrialisierung relativ günstig und vor allem reichlich verfügbar die ökonomischen wachstumstheorien interessierten sich vielmehr für verteilungsfragen weshalb die in den modellen verwendeten produktionsfunktionen vorerst nur kapital und arbeit berücksichtigten mit der publikation «die grenzen des wachstums» im jahr 1972 sowie der ersten Ölkrise im jahr 1973 erhielt das thema energieversorgungssicherheit schlagartig eine grössere bedeutung mehr als drei jahrzehnte später ist es wieder ins zentrum des öffentlichen interesses gerückt 2008 weckten die rekordhohen Öl gas und kohlepreise befürchtungen hinsichtlich eines baldigen energiemangels ausserdem illustrierte der russisch-ukrainische gaskonflikt ende 2008 die hohe abhängigkeit und erpressbarkeit europas sicherheitspolitische relevanz des themas resultiert nicht zuletzt aus der vermeintlichen abhängigkeit europas von russland oder den ländern des nahen ostens mit dem zunehmenden energiehunger aufstrebender schwellenländer wie china oder indien nimmt ausserdem die befürchtung zu dass der «kampf» um die begrenzten Öl gas und kohlevorräte künftig weit weniger zimperlich als in der vergangenheit ausgetragen wird marktmechanismen die über angebot und nachfrage den preis und damit die verteilung beziehungsweise die nutzung der energien steuern drohen in einer solchen welt in den hintergrund zu geraten die verteilung von energie orientiert sich darum vermehrt an der faktischen macht im extremfall an der militärischen Überlegenheit ein symbol für diese unfreundliche welt war eine russische nordpol-expedition im jahr 2007 als bei einer tauchaktion eine russische flagge aus titan in rund 4000 metern tiefe auf dem grund des eismeeres aufgestellt wurde um die territorialen ansprüche auf die damit verbundenen ressourcen zu untermauern neben den befürchteten verteilungskämpfen prägt das thema klimawandel die diskussionen um die künftige energieversorgung die einschränkung des verbrauchs fossiler energien wie Öl gas und kohle gilt als zentrales mittel zur senkung des co2-ausstosses der als wichtigste ursache des klimawandels angesehen wird die forderung nach ehrgeizigen co2-reduktionszielen wird nicht zuletzt mit einem doppelten nutzen begründet ein geringerer verbrauch fossiler energien reduziert nicht nur den co2-ausstoss sondern auch die abhängigkeit von importen und damit die politische erpressbarkeit durch wenige rohstoffreiche lieferländer klimapolitik wird damit zur energieversorgungssicherheitspolitik häufig geht damit sogar der wunsch nach einer eigentlichen energie-unabhängigkeit einher das ist keineswegs neu die forderung nach «energy von der versorgungs zur sicherheits klima und wirtschaftspolitik die energieversorgung hat im politischen prozess ein zunehmendes gewicht erhalten und wird sowohl im kontext von sicherheitspolitik als auch der klima und wachstumspolitik diskutiert die 4

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einleitung independence» wurde erstmals vom us-präsidenten richard nixon aufgestellt vier wochen nachdem das Ölembargo 1973 in kraft trat als ziel definierte er dass die usa bis 1980 kein Öl mehr importieren sollten Ähnliche ziele wurden in der folge von jedem us-präsidenten proklamiert ­ was allerdings nichts an der faktischen importabhängigkeit der usa änderte die forderung nach einer konsequenten reduktion des co2 und energieverbrauchs wird häufig mit ökonomischen argumenten unterstrichen dabei wird darauf verwiesen dass das wirtschaftswachstum immer weniger auf energie angewiesen ist in der tat nahm die energieeffizienz zu so dass es in vielen westlichen industrieländern seit den 90er jahren zu einer scheinbaren entkoppelung zwischen dem wachstum der wirtschaft und dem energieverbrauch kam dieser umstand verleitet zur annahme dass eine strikte energie und klimapolitik keine negativen folgen für das wirtschaftswachstum hat im gegenteil wird häufig sogar unterstellt dass dadurch neue inländische arbeitsplätze sowohl im bau als auch im energietechnologiesektor entstehen was netto zu einer höheren wirtschaftsleistung führt energiepolitik wird damit faktisch zur wirtschafts oder gar industriepolitik abhängigkeit von unsicheren lieferungen aus dem ausland der bau neuer grosskraftwerke wird als zentrale strategie für die versorgungssicherheit angesehen um damit die «energetische unabhängigkeit» der schweiz zu garantieren andere kreise sehen die möglichkeit einer art «energierevolution» bei welcher die schweiz hinsichtlich energieeffizienz und neuer erneuerbarer energien eine vorreiterrolle spielen und wirtschaftlich profitieren kann auch hierbei spielt die forderung nach unabhängigkeit von fossilen energien aus dem ausland häufig eine zentrale rolle damit das möglich ist bräuchte es einschneidende massnahmen zur verbrauchsreduktion was nicht zuletzt mit dem ziel der «2000-wattgesellschaft» angestrebt wird bei genauerer betrachtung sind beide sichtweisen zu eng fossile brenn und treibstoffe werden noch längere zeit im weltweiten und auch im schweizer energiemix eine bedeutende rolle spielen eine einseitige fokussierung auf das thema elektrizität greift daher zu kurz und wird dem thema versorgungssicherheit nicht gerecht zudem ist die schweizer stromversorgung alles andere als autark aus technischer und ökonomischer sicht ist ein effizienter stromaustausch mit dem ausland sinnvoll und nötig selbst der bau neuer grosskraftwerke ändert dies nicht wegen der engen vernetzung mit europa ­ wo elektrizität vor allem durch fossile kraftwerke erzeugt wird ­ bestehen zudem enge interdependenzen zwischen der strom und der gasversorgung davon ist auch die schweiz betroffen die herausforderungen der energieversorgung lassen sich auch nicht mit strikten verbrauchsreduktionen lösen eine höhere effizienz sowie veränderungen bei der zusammensetzung des energieportfolios vermögen den wachstumstrend des verbrauchs zwar abzuschwächen allerdings wird er dadurch nicht nachhaltig gebrochen oder gar umgekehrt auch ist eine inhaltliche verbindung zwischen der förderung von schweizer energieversorgung im europäischen kontext in der schweiz hat die energieversorgung aufgrund der absehbaren stilllegung von älteren kernkraftwerken eine zusätzliche bedeutung erhalten dabei stehen grundsätzlich zwei haltungen im vordergrund die strombranche und auch viele politische kreise verweisen auf die zunehmende relevanz von elektrizität im künftigen energiemix die gefahr steigender importe und die damit einhergehende 5

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energiesicherheit die schweiz im globalen kontext energieeffizienz und neuen erneuerbaren energien mit wirtschafts und industriepolitik stichwort «clean tech» nicht sinnvoll letztlich besteht die gefahr dass ineffiziente subventionen wirtschaftszweige fördern die längerfristig in einem freien und internationalen markt kaum überlebensfähig wären 6

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inhalt und aufbau der publikation 02 inhalt und aufbau der publikation versorgungssicherheit statt autarkie die vorliegende publikation schenkt den internationalen entwicklungen und den daraus erwachsenden herausforderungen bewusst ein grosses gewicht die faktische integration in den weltweiten und europäischen energiemarkt beeinflusst nicht nur die physische versorgung sondern auch die preisbildung sowohl bei Öl und gas als auch beim strom die fehlenden inländischen fossilen energien sowie die technischen gegebenheiten im vernetzten europäischen strommarkt machen eine unabhängigkeits-strategie faktisch unmöglich oder mindestens immens teuer das ziel einer sinnvollen energiepolitik muss daher «versorgungssicherheit» heissen nicht autarkie das aber setzt voraus dass man sich mit dem internationalen kontext auseinandersetzt oder wie der us-historiker Ökonom und energiepublizist daniel yergin 2006 feststellte «it must be recognized that energy security does not stand by itself but is lodged in the larger relations among nations and how they interact with one another» versorgungssicherheit definiert sich im allgemeinen als die verfügbarkeit und verlässlichkeit der energiezulieferung zu akzeptablen preisen aus einer ökonomischen perspektive scheint diese eher unscharfe definition einen wiederspruch in sich zu tragen schliesslich gilt der preis auf einem funktionierenden markt als instrument des ausgleichs von angebot und nachfrage strategien für eine sichere versorgung mit energie sollten diesen marktmechanismus nicht schwächen sondern sich zu nutzen machen das aber bedeutet nicht dass die begriffsdefinition fehlerhaft ist der gleichzeitige hinweis auf die technisch-physikalische sicherheit und die preise illustriert vielmehr dass die eindimensionale maximierung der sicherheit nicht das vorrangige ziel sein kann vielmehr sind bei der bestimmung von strategien und massnahmen deren kosten und nutzen im sinne ihrer marginalen wirkungen abzuwägen damit stellt sich zwangsläufig auch die frage wie allfällige kosten einer strategie auf die akteure verteilt werden berücksichtigung ordnungspolitischer grundsätze bei der definition von strategien zur sicherung der energieversorgung gilt es zudem ordnungspolitische grundsätze zu berücksichtigen die zentrale bedeutung der energie impliziert zweifelsohne ein übergeordnetes volkswirtschaftliches interesse an einer sicheren versorgung aufgrund der im energiesektor hohen relevanz von gesetzlichen grundlagen bewilligungsverfahren und der verbreiteten öffentlichen eigentümerschaft nimmt der staat ohnehin eine zentrale rolle bei der strategiedefinition ein dennoch darf es nicht seine zentrale aufgabe sein die energieverbraucher gegen das risiko von preiserhöhungen abzusichern erstens sollen preise knappheitssignale und damit anreize für adäquate investitionen und effizienzsteigerungen geben zweitens droht durch das staatliche engagement ein «moral-hazard»-problem die öffentliche vorsorge verdrängt private vorkehrungen gegen versorgungsausfälle umgekehrt kann ein staatliches eingreifen aufgrund externer effekte sinnvoll sein die ihrerseits zu verzerrungen von angebot und nachfrage führen ­ das gilt nicht zuletzt im rahmen der umwelt bzw klimapolitik unter berücksichtigung dieser aspekte werden in der vorliegenden publikation strategien für eine sichere energieversorgung in der schweiz diskutiert kapitel 2 befasst sich mit der nachfrage nach energie und prüft insbesondere die these wonach sich der 7

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energiesicherheit die schweiz im globalen kontext energieverbrauch fundamental vom wirtschaftswachstum abgekoppelt hat wäre dies nämlich der fall müsste eine sinnvolle versorgungsstrategie vor allem mit einer strikten verbrauchsreduktion einhergehen ohne negative auswirkungen auf den wirtschaftsstandort könnte eine solche politik zu einer geringeren auslandabhängigkeit führen kapitel 3 analysiert die internationalen gegebenheiten bei der Öl gas und stromversorgung dabei werden neben den wettbewerblichen und geopolitischen rahmenbedingungen auch die strukturen der transportlogistik untersucht kapitel 4 fokussiert auf die schweizerische energieversorgung und leitet zusammen mit den erkenntnissen aus der internationalen analyse versorgungsrisiken ab darauf basierend befassen sich kapitel 5 und 6 mit möglichen strategien zur erhöhung der versorgungssicherheit während das kapitel 5 die strategien der europäischen union im sinne eines kontextes für die schweiz skizziert werden in kapitel 6 mögliche ansätze für die schweiz analysiert dabei werden dem nutzen der strategien ihre kosten oder volkswirtschaftlichen schäden und verzerrungen gegenübergestellt kapitel 7 zieht die schlussfolgerungen 8

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inhalt und aufbau der publikation 03 energiebedarf und versorgungsrisiken anhaltender energiebedarf steigende globale risiken energie ist und bleibt ein strategischer faktor für eine funktionierende und wachsende volkswirtschaft zwar illustrieren die letzten 20 jahre einen abnehmenden zusammenhang zwischen energieund wirtschaftswachstum doch ist diese entwicklung nur partiell auf innovationsbedingte effizienzsteigerungen zurückzuführen daneben haben vor allem eine veränderte zusammensetzung des wirtschaftlichen outputs steigender anteil dienstleistungen sowie die verwendung höherwertiger energien steigender anteil von strom dazu beigetragen solche struktur und substitutionseffekte suggerieren zwar temporär eine abkoppelung zwischen wirtschafts und energieverbrauchswachstum längerfristig ist deren wirkung jedoch begrenzt zweifelsohne lassen sich in vielen bereichen noch beträchtliche technische effizienzsteigerungen umsetzen deren nutzung sich gerade in einem umfeld steigender energiepreise lohnt aufgrund der physikalischen gesetzmässigkeiten bleibt der grundsätzliche zusammenhang zwischen energie und wachstum in der langen frist dennoch bestehen eine höhere produktion setzt den einsatz von zusätzlicher energie voraus aus diesem grund ist auch der seit den 1990er jahren stagnierende energieverbrauch pro kopf kein indikator für ein energiefreies wirtschaftswachstum das gilt insbesondere für die schweiz wo aufgrund der migration mit einer anhaltend starken bevölkerungszunahme zu rechnen ist strikte verbrauchsreduktionsziele wie sie beispielsweise im rahmen des konzepts «2000-watt-gesellschaft» propagiert werden stellen daher keine nachhaltige strategie für die energieversorgungssicherheit dar ­ jedenfalls nicht in einer wachsenden wirtschaft fossile energien werden bei der globalen energieversorgung noch längerfristig eine zentrale rolle spielen Öl gas und kohle bleiben aufgrund ihrer anhaltenden bedeutung auch künftig zentrale strategische macht faktoren die internationale analyse illustriert denn auch dass gerade die politischen unsicherheiten und interessen ein risiko für die energieversorgung darstellen in absehbarer zukunft dürfte es aber weniger das versiegen der fossilen reserven sein welches zu einer knappheit am markt führt sondern vielmehr dürften es die fehlenden investitionen in die erhaltung oder den ausbau von förderkapazitäten sein in vielen ressourcenreichen aber politisch instabilen ländern sind investitionen für private explorationsunternehmen mit grossen risiken verbunden oder gar nicht möglich als folge dessen werden künftig vermehrt teurere unkonventionelle vorkommen die preise am erdölmarkt bestimmen gleichzeitig steigt die gefahr von sprunghaften preisanstiegen bei wachsender nachfrage da förderkapazitäten rasch an ihre grenzen stossen und nicht flexibel an eine höhere nachfrage angepasst werden können Ähnliche risiken bestehen bei der gasversorgung obschon die steigende förderung von unkonventionellem gas vor allem in den usa auch künftig an den weltweiten märkten für preissenkende wirkung sorgen kann bleiben bei der europäischen versorgung unsicherheiten bestehen europa ist weiterhin auf gasimporte angewiesen wobei russland ein bedeutender lieferant bleibt die abhängigkeit von russland die mangelnden investitionen in der russischen gasförderung sowie politische instabilitäten in transitländern implizieren anhaltende versorgungsrisiken ob neue lnginfrastrukturen sowie neue pipelinerouten wie nabucco tatsächlich gebaut werden und diese situation längerfristig entschärfen bleibt abzuwarten die ri 9

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energiesicherheit die schweiz im globalen kontext siken bei der versorgung mit fossilen energien übertragen sich auch auf die elektrizität die weltweit vor allem mit kohle gas und Öl produziert wird das gilt in erhöhtem masse für den europäischen kontext der für die schweiz besonders relevant ist so hat nicht zuletzt die europäische klimapolitik einen eigentlichen boom beim bau neuer gaskraftwerke ausgelöst gaskraftwerke lösen vermehrt die co2-intensiveren kohlekraftwerke in der grundlastproduktion ab das aber bedeutet dass europas stromproduktion auch längerfristig von fossiler energie abhängig bleibt ungeachtet des forcierten ausbaus von erneuerbaren energien ­ allen voran der windkraft die abhängigkeiten und unsicherheiten bei der europäischen gasversorgung sowie der strukturelle mangel an gaslagern implizieren gleichzeitig versorgungsrisiken bei der elektrizität die schweiz ist keine energie-insel die schweiz ist bei den fossilen energien praktisch gänzlich auf importe angewiesen damit ist das land sowohl von den ausländischen lieferungen als auch von den ausländischen transportinfrastrukturen abhängig während beim Öl diversifizierte importstrukturen und strategische lagerkapazitäten lieferunterbrüche abfedern können bestehen beim gas erhöhte versorgungsrisiken aufgrund der fehlenden inländischen gaslager sowie der hohen bedeutung einer einzigen pipeline für den import versorgungsengpässe im sinne eines physischen mangels sind daher beim gas wahrscheinlicher als beim Öl das risiko von höheren preisen aufgrund eines globalen angebotsmangels können die lokalen infrastrukturen jedenfalls in beiden fällen nicht reduzieren steigen die preise auf dem weltmarkt müssen auch schweizer konsumenten mehr bezahlen auf den ersten blick scheinen im strommarkt die interdependenzen mit europa geringer zu sein bei genauerer betrachtung aber offenbart sich eine sehr enge wirtschaftliche und technische verflechtung so ist europa für schweizer kraftwerksbetreiber ein äusserst interessanter handelspartner vor allem die zunehmend volatilen strompreise im europäischen markt machen den betrieb von schweizer pumpspeicherwerken zur stromveredelung zu einem wirtschaftlich äusserst attraktiven geschäft der grenzüberschreitende stromaustausch impliziert aber auch dass sich ­ wie bei Öl und gas ­ die preise in den benachbarten ländern nicht unabhängig voneinander bilden sollte strom in europa knapp oder ­ z.b wegen hoher gaspreise ­ teuer werden dann übersetzt sich das auch auf das schweizerische preisniveau doch unabhängig von diesen ökonomischen verflechtungen ist die schweiz auch aus versorgungstechnischer sicht eng mit europa verbunden so ist das land bereits heute während der wintermonate auf importe angewiesen um die versorgung im inland aufrechtzuerhalten daneben ist die schweiz derart eng mit den systemen der nachbarländer vernetzt dass die versorgungssicherheit nicht mehr isoliert betrachtet werden kann grossflächige netz bzw stromunterbrüche in europa wirken direkt auf das inländische system und können dieses aus dem gleichgewicht heben auch der bau von neuen grosskraftwerken im inland schafft keine eigentliche unabhängigkeit vom ausland sollten diese wegen störungen oder wartungsarbeiten stillstehen steigt der importbedarf sprunghaft an ­ der mehrmonatige stillstand des kernkraftwerks leibstadt im jahr 2005 illustriert dies bestens um ausreichend produktionskapazitäten als notfallreserve vorzuhalten aber auch um inländische pumpspeicherwerke zu betreiben müssten zusätzliche grosskraftwerke gebaut werden die für den kleinen markt überproportional hohen kosten müssten schweizer konsumenten be 10

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inhalt und aufbau der publikation zahlen eine versorgungsstrategie die sich vorrangig am ziel der autarkie orientiert ist daher weder technisch sinnvoll noch wirtschaftlich tragbar die analyse der risiken und die evaluation potenzieller kosten lassen einige wesentliche schlussfolgerungen zu 1 eine vielzahl von versorgungsrisiken geht nicht unbedingt mit einem physischen ausfall der versorgung einher vielmehr ist damit zu rechnen dass der markt über preiseffekte angebot und nachfrage zu einem ausgleich führt während beim Öl und gas eher geopolitische risiken dominieren stehen beim strom technische risiken im vordergrund die technischen risiken stehen vor allem im zusammenhang mit den netzinfrastrukturen risiken eines physischen ausfalls sind daher vor allem auf störungen bei den transportnetzinfrastrukturen zurückzuführen solche risiken sind bei strom und gas am grössten es besteht eine interdependenz zwischen netzen und produktion die gefahr von versorgungsbeeinträchtigungen durch störungen bei den transportnetzen nimmt zu je weiter produktion bzw förderung und verbrauch auseinander liegen es bestehen interdependenzen zwischen den unterschiedlichen energieträgern insbesondere zwischen gas und strom da in europa strom vermehrt mit gas produziert wird übersetzen sich steigende gaspreise direkt in höhere strompreise versorgungsrisiken bestehen bei allen energieformen generell gilt dass eine versorgung die auf unterschiedlichen energien basiert eine tendenziell höhere sicherheit bietet sowohl steigende energiepreise als auch versorgungsunterbrüche sind mit volkswirtschaftlichen kosten verbunden vorteile einer diversifizierung häufig wird mit versorgungsrisiken in erster linie eine physische unterbrechung der energielieferung assoziiert tatsächlich aber dürften viele versorgungsrisiken eher mit einem preisanstieg einhergehen der markt ist in der regel sowohl bei Öl und gas als auch bei strom fähig über den preis einen ausgleich zwischen angebot und nachfrage zu schaffen in diesem kontext relativiert sich auch die ordnungspolitische notwendigkeit von staatlichen interventionen tatsächliche physische ausfallrisiken bestehen vor allem im zusammenhang mit netz bzw pipelineinfrastrukturen weshalb sie tendenziell bei strom und gas bedeutender sind vgl abb.1 dennoch zeigt die aggregierte betrachtung dass bei allen energieträgern versorgungsrisiken bestehen die häufig geforderte und prognostizierte substitution von fossilen energien durch vermeintlich einheimischen strom führt daher nicht zwangsläufig zu einer höheren versorgungsstabilität zum einen wird dadurch die diversifizierung der versorgung geschwächt zum anderen bestehen im europäischen kontext zwischen den energieträgern enge interdependenzen ­ insbesondere zwischen gas und strom abbildung 1 gibt eine schematische Übersicht über potenzielle versorgungsrisiken und kategorisiert diese nach unterschiedlichen kriterien 2 3 4 5 6 7 11

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energiesicherheit die schweiz im globalen kontext abb 1 risiken für die strukturen energieversorgung ­ eine kategorisierung 04 schweizer und risiken der schweizer energie versorgung abb 16 risiken für die schweizer energieversorgung ­ eine kategorisierung eher hohe wahrscheinlichkeit e_1 störung nationales elektrizitätsnetz Ö_3 g_2 e_2 störung internat elektrizitätsnetz e_1 e_3 mangel gasressourcen stromproduktion e_4 kapazitätsmangel kraftwerke europ verbund g_1 e_4 g_1 störung nationales gasnetz g_2 störung internationales gasnetz g_3 angebotsmangel internationale gasmärkte Ö_1 störung nationaler Öltransport Ö_2 störung internationaler Öltransport Ö_3 angebotsmangel internationale Ölmärkte preisanstieg förderung produktion infrastruktur transport physischer mangel lokales/nationales ereignis schweiz e_2 e_3 g_3 eher geringe wahrscheinlichkeit Ö_2 Ö_1 abschaltung schweizer kkw effektive versorgungsausfälle entstehen in erster linie im zusammenhang mit unterbrechungen bei den netzinfrastrukturen das risiko eines versorgungsausfalls ist daher bei gas und strom höher als beim Öl der in der grafik zur vereinfachung unterstellte Übergang von der situation eines mangelbedingten preisanstiegs zum tatsächlichen physischen ausfall ist in der praxis jedoch meist unscharf so geht vor allem der angebotsmangel in jedem fall mit noch höheren preisen einher ­ womöglich wird die vermeintlich fehlende energie auf einem schwarzmarkt gehandelt quelle avenir suisse 165 12

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beurtelung strategischer handlungsoptionen 04 beurteilung strategischer handlungsoptionen aufgrund der anhaltenden bedeutung der energie ist es sinnvoll und nötig dass die schweiz eine realistische und auf die internationalen entwicklungen abgestimmte strategie für eine sichere versorgung entwickelt bisher fehlt es an einer solchen in der politischen praxis wird der ausdruck «versorgungssicherheit» fast dogmatisch verwendet und dient zur rechtfertigung unterschiedlichster programme deren nutzen beschränkt ist und vor allem partikuläre interessen bedient energiepolitik ist vor allem klima und industriepolitik die damit einhergehenden subventionen ­ gerade bei den neuen erneuerbaren energien ­ sind kostspielig wirken verzerrend und tragen wenig zur tatsächlichen versorgungssicherheit bei natürlich ist versorgungssicherheit nicht gratis damit aber die schweizer volkswirtschaft nicht einseitig durch übermässige kosten belastet und damit im internationalen standortwettbewerb benachteiligt wird gilt es zwischen kosten und nutzen von massnahmen abzuwägen in einem theoretischen optimum gilt dass die volkswirtschaftlichen grenzkosten einer höheren sicherheit ihrem grenznutzen entsprechen müssen das aber heisst dass absolute sicherheit nicht anzustreben ist sie wäre schlicht zu teuer weil auch die im optimum resultierende versorgungssicherheit mit kosten verbunden ist muss gleichzeitig geklärt werden wie diese zwischen den akteuren im markt aufzuteilen sind die frage der lastenteilung ist umso bedeutender als viele unternehmen in staatlichem eigentum sind und ­ gerade bei der elektrizität ­ der wettbewerb nur beschränkt funktioniert die hier zusammengefasste publikation evaluiert konkrete strategien wie lagerhaltung ausbau von transport und produktionsinfrastrukturen beteiligungen an ausländischen erzeugern massnahmen zur senkung der nachfrage bzw zur erhöhung der verbrauchseffizienz die veränderung von eigen tumsstrukturen sowie energieaussenpolitik hinsichtlich ihres nutzens aber auch ihrer volkswirtschaftlichen kosten und der finanzierungsmöglichkeiten die analyse zeigt dass die möglichkeiten zentral definierter strategien begrenzt sind der handlungsspielraum ist nicht zuletzt durch die tatsache beschränkt dass im offenen und liberalisierten markt vermehrt private und gewinnorientierte akteure agieren deren interesse nicht einzig einer sicheren versorgung gilt der staat muss in erster linie über die gestaltung von rahmenbedingungen einfluss nahmen aber auch hier offenbaren sich grenzen so impliziert die enge technische und ökonomische vernetzung mit dem ausland einen eingeschränkten nationalen handlungsspielraum einseitige massnahmen lassen sich in vielen fällen nicht umsetzen oder implizieren einen nachteil für die inländischen verbraucher und erzeuger strategien zur erhöhung der energiesicherheit gilt es daher international abzustimmen abbildung 2 gibt eine pauschale Übersicht über mögliche massnahmen zur erhöhung der versorgungssicherheit die im folgenden unter den oben angesprochenen prämissen diskutiert werden grundsätzlich könnten sie sowohl beim erdöl als auch beim erdgas und bei der elektrizität anwendung finden in der praxis aber bestehen technisch-physikalische beschränkungen so spielt die strategische lagerhaltung bei der elektrizität keine bedeutende rolle ausserdem ist das potenzial der inländischen erzeugung von Öl und gas von zu geringer bedeutung um eine relevante rolle im rahmen einer versorgungssicherheitsstrategie zu spielen die hellen balken in abbildung 2 illustrieren den daraus abgeleiteten strategieraum der im folgenden hinsichtlich kosten und nutzen näher untersucht wird die dunklen balken nehmen das resultat der evaluation vorweg und zeigen welche strategien sinnvoll sind 13

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energiesicherheit die schweiz im globalen kontext abb 2:massnahmenzurerhöhungderversorgungssicherheit erdÖl ausbau lagerhaltung erdgas elektrizitÄt ausbau netzinfrastruktur transportlogisik inlÄndische erzeugung fÖrderung beteiligung an auslÄndischer produktion langfristige bezugsvertrÄge nachfragesenkung effizienzsteigerung Änderung von eigentumsstrukturen energieaussenpolitik während die hellen balken mögliche handlungsfelder bezeichnen illustrieren die dunklen einfärbungen strategiefelder mit guter kosten-nutzen-relation die relevanten handlungsoptionen der schweizer energiepolitik fokussieren besonders stark auf den bereich der elektrizität quelle 14

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beurtelung strategischer handlungsoptionen lagerhaltung beschränkte optionen strategische energielager sind ein wichtiges element zur Überbrückung von kurzfristigen lieferausfällen dennoch können sie nicht unabhängig von der lagergrösse im ausland definiert werden ein ausbau der kapazitäten weit über jene im ausland hinaus wäre aufgrund der offenen grenzen wenig effektiv zumal sich im falle von engpässen rasch ein schwarz handel etablieren würde besonders grosse lager würden daher vor allem kosten für inländische verbraucher generieren während der nutzen für die versorgung begrenzt bliebe daneben machen gerade beim gas die geologischen gegebenheiten sowie die überproportional hohen kosten im kleinen markt eine vertragliche kooperation mit den nachbarländern nötig die fehlenden strategischen gaslager im inland illustrieren auch dass bei einer schweizer versorgungsstrategie der energieträger gas nur eine begrenzte rolle spielen kann ­ das gilt insbesondere beim bau von gaskraftwerken wachsenden internationalen stromhandel dieser gewinnt nicht zuletzt mit der steigenden windstromproduktion in europa und den damit zusammenhängenden preisvolatilitäten gerade für schweizer betreiber von pumpspeicherwerken an relevanz der ausbau solcher kraftwerkskapazitäten verlangt je nach standort und grösse bedeutende verstärkungen im schweizer netz damit der export aber auch der import der pumpenergie möglich ist der ausbau des Übertragungsnetzes geht mit zwei wesentlichen herausforderungen einher erstens behindern langwierige bewilligungsprozesse die tatsächliche realisierung von notwendigen projekten vieles deutet darauf hin dass auch der etablierte sachplan Übertragungsleitungen sÜl nur begrenzt wirksam ist ­ parallele massnahmen und kompetenzverschiebungen sind dazu nötig das aber verlangt eine national koordinierte und von partikulären interessen losgelöste netzplanung zweitens impliziert der ausbau der Übertragungsnetzinfrastruktur steigende kosten und damit weitere strompreiserhöhungen für inländische verbraucher um diese in grenzen zu halten sind institutionelle anpassungen bei der finanzierung nötig erstens ist es möglich auch die stromeinspeisung durch die produzenten mit einem netztarif zu belegen ein solcher einspeisetarif ist insofern gerechtfertigt als viele investitionen gerade wegen des wachsenden auslandgeschäftes der inländischen produzenten getätigt werden so dürfte nicht zuletzt der signifikante ausbau von pumpspeicherwerken mittelfristig weitere netzverstärkugen nötig machen bisher tragen die inländischen endverbraucher die dadurch verursachten netzkosten und subventionieren den handel bzw die ausländischen verbraucher da es sich um eine externalität handelt ist eine differenzierte beteiligung der produzenten an den kosten ordnungspolitisch sinnvoll zweitens kann durch eine veränderung der governance von swissgrid die transportinfrastrukturen neue formen der finanzierung auch ein einseitiger ausbau von transportinfrastrukturen stösst rasch an seine grenzen um importrouten zu diversifizieren oder auszubauen müssen auch nachbarländer ihre anschlussinfrastrukturen anpassen ­ was eine enge zusammenarbeit voraussetzt dennoch gibt es bei inländischen netzinfrastrukturen unilateralen handlungsbedarf vor allem bei den stromübertragungsnetzen ist der investitionsbedarf für ersatz und neubauten beträchtlich vielerorts steht dieser im zusammenhang mit dem 15

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