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reformbedarf und reformoptionen im finanzdienstleistungssektor ­ lehren aus der finanzmarktkrise gutachten von prof dr ch kaserer tu münchen www.vbw-bayern.de

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inhaltsübersicht 1 executive summary 2 auftrag und problemstellung 3 die finanzmarktkrise ­ ein abriss der geschehnisse 3.1 ereignisse auf den geldmärkten 3.2 ereignisse auf den kapitalmärkten 3.3 die rettungspakete der regierungen 4 zu den ursachen und folgen der finanzmarktkrise 4.1 ursachen der finanzmarktkrise ­ ein Überblick 4.1.1 verbriefungstrend ratingagenturen und das versagen der corporate governance 4.1.2 fristentransformation risikomanagement und fehlende transparenz der systemischen risiken 4.2 regulierung und finanzmarktstabilität ­ eine topographie der krise 4.2.1 struktur des bankensektors 4.2.2 aufsichtsstrukturen 4.2.3 bilanzierung 4.3 mikroökonomische aspekte vergütungssysteme der banken 4.4 die prozyklischen effekte von basel ii und ifrs und die gefahr einer kreditklemme 4.4.1 mögliche prozyklische effekte durch basel ii 4.4.2 zur ifrs-problematik 4.4.3 gefahren einer kreditklemme 5 die aktuellen reformvorhaben 5.1 beschlossene leitlinien auf internationaler ebene 5.1.1 leitlinien des financial stability board 5.1.2 leitlinien der g20 5.1.3 leitlinien der biz 5.1.4 leitlinien des fasb und des iasb 5.2 reformaktivitäten auf eu-ebene 5.2.1 aktivitäten der eu bis sommer 2009 5.2.2 vorschlag für eine neugestaltung der finanzaufsicht in der eu 5.3 reformaktivitäten auf nationaler ebene 5.4 reformaktivitäten in den usa 6 einordnung der reformvorschläge und handlungsoptionen 6.1 handlungsoptionen nach der finanzmarktkrise 6.2 maßnahmen zur erhöhung der systemstabilität 6.2.1 maßnahmen im bereich der makroprudentiellen aufsicht 6.2.2 maßnahmen im bereich der mikroprudentiellen aufsicht 6.3 maßnahmen zur verbesserung des anlegerschutzes 6.4 maßnahmen zur verbesserung der marktdisziplin 7 literatur 13 16 18 18 23 31 41 41 41 48 53 55 60 67 69 70 70 72 74 79 79 80 80 82 82 83 83 86 88 88 90 90 90 91 92 95 95 96 2 kaserer reformbedarf und reformoptionen im finanzdienstleistungssektor © 2009 vbw ­ vereinigung der bayerischen wirtschaft e v 3

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inhaltsübersicht 1 executive summary 2 auftrag und problemstellung 3 die finanzmarktkrise ­ ein abriss der geschehnisse 3.1 ereignisse auf den geldmärkten 3.2 ereignisse auf den kapitalmärkten 3.3 die rettungspakete der regierungen 4 zu den ursachen und folgen der finanzmarktkrise 4.1 ursachen der finanzmarktkrise ­ ein Überblick 4.1.1 verbriefungstrend ratingagenturen und das versagen der corporate governance 4.1.2 fristentransformation risikomanagement und fehlende transparenz der systemischen risiken 4.2 regulierung und finanzmarktstabilität ­ eine topographie der krise 4.2.1 struktur des bankensektors 4.2.2 aufsichtsstrukturen 4.2.3 bilanzierung 4.3 mikroökonomische aspekte vergütungssysteme der banken 4.4 die prozyklischen effekte von basel ii und ifrs und die gefahr einer kreditklemme 4.4.1 mögliche prozyklische effekte durch basel ii 4.4.2 zur ifrs-problematik 4.4.3 gefahren einer kreditklemme 5 die aktuellen reformvorhaben 5.1 beschlossene leitlinien auf internationaler ebene 5.1.1 leitlinien des financial stability board 5.1.2 leitlinien der g20 5.1.3 leitlinien der biz 5.1.4 leitlinien des fasb und des iasb 5.2 reformaktivitäten auf eu-ebene 5.2.1 aktivitäten der eu bis sommer 2009 5.2.2 vorschlag für eine neugestaltung der finanzaufsicht in der eu 5.3 reformaktivitäten auf nationaler ebene 5.4 reformaktivitäten in den usa 6 einordnung der reformvorschläge und handlungsoptionen 6.1 handlungsoptionen nach der finanzmarktkrise 6.2 maßnahmen zur erhöhung der systemstabilität 6.2.1 maßnahmen im bereich der makroprudentiellen aufsicht 6.2.2 maßnahmen im bereich der mikroprudentiellen aufsicht 6.3 maßnahmen zur verbesserung des anlegerschutzes 6.4 maßnahmen zur verbesserung der marktdisziplin 7 literatur 13 16 18 18 23 31 41 41 41 48 53 55 60 67 69 70 70 72 74 79 79 80 80 82 82 83 83 86 88 88 90 90 90 91 92 95 95 96 2 kaserer reformbedarf und reformoptionen im finanzdienstleistungssektor © 2009 vbw ­ vereinigung der bayerischen wirtschaft e v 3

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abkürzungsverzeichnis asset backed commercial papers asset backed securities alternative investment fund manager american international group inc asset-backed commercial paper money market mutual fund liquidity facility bundesanstalt für finanzdienstleistungsaufsicht billionen bruttoinlandsprodukt bank for international settlement bank für internationalen zahlungsausgleich collateralized debt obligations credit default swap committee of european banking supervisors ausschuss der europäischen bankaufsichtsbehörden ceiops committee of european insurance and occupational pensions supervisors ausschuss für das versicherungswesen und die betriebliche altersversorgung cesr committee of european securities regulators ausschuss der europäischen wertpapierregulierungsbehörden cpff commercial paper funding facililty cpp capital purchase program dcf discounted cash flow eba european banking authority europäische bankaufsichtsbehörde eesa emergency economic stabilization act eiopa european insurance and occupational pensions authority europäische aufsichtsbehörde für das versicherungswesen und die betriebliche altersversorgung eonia euro overnight index average esfs european system of financial supervisors europäisches finanzaufsichtssystem esma european securities and markets authority europäische wertpapieraufsichtsbehörde esrb european systemic risk board europäischer auschuss für systemrisiken esrc european systemic risk council europäischer rat für systemrisiken eu europäische union euribor euro interbank offered rate eurepo euro repurchase agreement ezb europäische zentralbank fannie mae federal national mortgage association fas financial accounting statements fasb financial accounting standards board fmstg finanzmarktstabilisierungsgesetz freddie mac federal home loan mortgage corporation fsa financial services authority fsf financial stability forum hre hypo real estate group ias international accounting standards iasb international accounting standards board ikb industriekreditbank irba internal ratings based approach iwf internationaler währungsfonds abcp abs aifm aig amlf bafin bill bip bis biz cdo cds cebs kfw ksa libor marisk mbs mio mmiff mrd ogaw otc pdcf rwa s&p sec soffin spv taf tarp tier 1 fhcs tslf tsr vix vstoxx kreditanstalt für wiederaufbau kreditrisiko-standardansatz london interbank offered rate mindestanforderungen an das risikomanagement mortgage backed securities millionen money market investor funding facility milliarden organismus für gemeinsame anlagen in wertpapieren over the counter primary dealer credit facility risikogewichtete aktiva standard poor s securities and exchange commission sonderfonds finanzmarktstabilisierung special purpose vehicle term auction facility troubled asset relief program tier 1 financial holding companies term securities lending facility total shareholder return aktienrendite chicago board options exchange volatility index dow jones euro stoxx 50 volatility index 4 kaserer reformbedarf und reformoptionen im finanzdienstleistungssektor © 2009 vbw ­ vereinigung der bayerischen wirtschaft e v 5

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abkürzungsverzeichnis asset backed commercial papers asset backed securities alternative investment fund manager american international group inc asset-backed commercial paper money market mutual fund liquidity facility bundesanstalt für finanzdienstleistungsaufsicht billionen bruttoinlandsprodukt bank for international settlement bank für internationalen zahlungsausgleich collateralized debt obligations credit default swap committee of european banking supervisors ausschuss der europäischen bankaufsichtsbehörden ceiops committee of european insurance and occupational pensions supervisors ausschuss für das versicherungswesen und die betriebliche altersversorgung cesr committee of european securities regulators ausschuss der europäischen wertpapierregulierungsbehörden cpff commercial paper funding facililty cpp capital purchase program dcf discounted cash flow eba european banking authority europäische bankaufsichtsbehörde eesa emergency economic stabilization act eiopa european insurance and occupational pensions authority europäische aufsichtsbehörde für das versicherungswesen und die betriebliche altersversorgung eonia euro overnight index average esfs european system of financial supervisors europäisches finanzaufsichtssystem esma european securities and markets authority europäische wertpapieraufsichtsbehörde esrb european systemic risk board europäischer auschuss für systemrisiken esrc european systemic risk council europäischer rat für systemrisiken eu europäische union euribor euro interbank offered rate eurepo euro repurchase agreement ezb europäische zentralbank fannie mae federal national mortgage association fas financial accounting statements fasb financial accounting standards board fmstg finanzmarktstabilisierungsgesetz freddie mac federal home loan mortgage corporation fsa financial services authority fsf financial stability forum hre hypo real estate group ias international accounting standards iasb international accounting standards board ikb industriekreditbank irba internal ratings based approach iwf internationaler währungsfonds abcp abs aifm aig amlf bafin bill bip bis biz cdo cds cebs kfw ksa libor marisk mbs mio mmiff mrd ogaw otc pdcf rwa s&p sec soffin spv taf tarp tier 1 fhcs tslf tsr vix vstoxx kreditanstalt für wiederaufbau kreditrisiko-standardansatz london interbank offered rate mindestanforderungen an das risikomanagement mortgage backed securities millionen money market investor funding facility milliarden organismus für gemeinsame anlagen in wertpapieren over the counter primary dealer credit facility risikogewichtete aktiva standard poor s securities and exchange commission sonderfonds finanzmarktstabilisierung special purpose vehicle term auction facility troubled asset relief program tier 1 financial holding companies term securities lending facility total shareholder return aktienrendite chicago board options exchange volatility index dow jones euro stoxx 50 volatility index 4 kaserer reformbedarf und reformoptionen im finanzdienstleistungssektor © 2009 vbw ­ vereinigung der bayerischen wirtschaft e v 5

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abbildungs und tabellenverzeichnis abbildung abbildung abbildung abbildung 1 2 3 4 abbildung 5 abbildung 6 abbildung 7 abbildung 8 abbildung 9 abbildung 10 abbildung 11 abbildung 12 abbildung 13 abbildung 14 abbildung 15 abbildung abbildung abbildung abbildung 16 17 18 19 abbildung 20 abbildung abbildung abbildung abbildung 21 22 23 24 abbildung 25 abbildung 26 abbildung 27 abbildung 28 abbildung 29 ausstehende commercial papers in den usa in mrd us-dollar 3-monats libor eur minus euro overnight index average swap eonia in prozent veränderung des ausfallrisikos großer internationaler banken entwicklung der leitzinsen der europäischen zentralbank und der federal reserve in prozent vergleich der entwicklung der börsenkurse des dow jones euro stoxx und des dow jones euro stoxx banks vergleich der entwicklung der börsenkurse des s&p 500 composite und des s&p 500 banks vergleich der entwicklung des marktwert-buchwertverhältnisses des s&p 500 banks und des dow jones euro stoxx banks kursverläufe des chicago board options exchange volatility index vix und des dow jones euro stoxx 50 volatility index vstoxx cds-prämien gemäß itraxx europe financials senior 5 jahre in basispunkten auf länderebene aggregierte 5-jahres cds-spreads einzelner banken in basispunkten spreads von 3 ­ 5 jährigen us-unternehmensanleihen über dem 3 ­ 5 jährigen us-treasury yield in basispunkten aggregierte entwicklung der kernkapitalquote der top 4 us banken und der top 5 eu banken in prozent aggregierte entwicklung der 5-jahres cds-spreads der us-banken in basispunkten entwicklung des s&p 500 banks aggregierte entwicklung der 5-jahres cds-spreads deutscher banken in basispunkten entwicklung des dax all banks index entwicklung der staatsverschuldung als anteil am bip in prozent entwicklung des haushaltsüberschusses -defizits als anteil am bip in prozent entwicklung der us bruttostaatsverschuldung im zeitraum 1980 bis 2018 als anteil am bip in prozent entwicklung der bruttostaatsverschuldung in großbritannien als anteil am bip in prozent s&p case-schiller u.s national home preisindex emissionsvolumen verbriefter wertpapiere in den usa in mrd us-dollar emissionsvolumen verbriefter wertpapiere in europa in mrd us-dollar anteil notleidender privater us-immobilienkredite in verschiedenen ratingklassen in prozent umsatzentwicklung von moody s corporation in mio us-dollar marktwerte ausstehender otc-derivate innerhalb der g10-länder und der schweiz in mrd us-dollar nominalwerte von währungs und zinsabsicherungskontrakten von deutschen börsennotierten nicht-finanzunternehmen in mrd euro verhältnis der aggregierten bilanzsumme von finanzinstituten zu bip in deutschland großbritannien schweiz und irland bzw der aggregierten bilanzsumme von commercial banks zu bip in den usa in prozent entwicklung des verhältnisses von aggregierter bilanzsumme zu bip von kleinen und großen inländischen geschäftsbanken in den usa 18 19 20 21 24 25 25 26 27 28 29 31 33 33 34 35 38 38 39 40 42 43 43 46 47 49 abbildung 30 abbildung 31 abbildung 32 abbildung 33 abbildung 34 abbildung 35 abbildung 36 abbildung 37 abbildung 38 abbildung 39 abbildung 40 abbildung 41 abbildung 42 abbildung 43 abbildung 44 abbildung 45 abbildung 46 abbildung 47 abbildung 48 abbildung 49 abbildung 50 abbildung 51 abbildung 52 abbildung 53 tabelle 1 aggregierte entwicklung des verhältnisses von bilanzvolumen zu eigenkapital der top 4 us banken der top 3 investmentbanken der top 5 eu banken und der banken im s&p 500 banks bzw euro stoxx banks index der krisenbetroffenheit für die oecd-länder größe des bankensektors und krisenbetroffenheit anteil der fünf größten geschäftsbanken an der aggregierten bilanzsumme des bankensektors und krisenbetroffenheit bilanzsumme der fünf größten geschäftsbanken und krisenbetroffenheit krisenbetroffenheit und verhältnis zwischen ausländischen und inländischen banklizenzen die in den letzten fünf jahren erteilt wurden marktanteil ausländischer banken und krisenbetroffenheit marktanteil der mehrheitlich staatlich dominierten banken und krisenbetroffenheit krisenbetroffenheit und anteil der länder in denen es eine risikounabhängige mindesteigenkapitalquote gibt risikogewichtete kernkapitalquote und krisenbetroffenheit krisenbetroffenheit und anteil der bilanzsumme der über kundeneinlagen refinanziert ist krisenbetroffenheit und anteil der länder in denen den banken allfinanzaktivitäten erlaubt werden krisenbetroffenheit und anteil der länder in denen es eine allfinanzaufsichtsbehörde gibt krisenbetroffenheit in abhängigkeit der aufsichtszuständigkeit krisenbetroffenheit und gesamtbudget der bankenaufsicht als anteil an der aggregierten bilanzsumme des bankensektors krisenbetroffenheit und anzahl der qualifizierten mitarbeiter in der bankenaufsicht pro zugelassenes bankinstitut anteil der länder mit ifrs-kompatibler rechnungslegung bei banken und krisenbetroffenheit krisenbetroffenheit und anteil der länder mit us-gaap-kompatibler rechnungslegung bei banken kredithürde im verarbeitenden gewerbe nach größenklassen veränderung der kreditrichtlinien in den letzten drei monaten prozentuale differenz zwischen verschärfungen und erleichterungen prozentuale veränderung der kreditneuzusagen und der unternehmensinvestitionen logarithmisierte und annualisierte entwicklung der realen kredite an nichtfinanzielle unternehmen neuer europäischer rahmen zur wahrung der finanzstabilität vorschlag für eine zweistufige europäische bankenaufsicht tatsächliche und geschätzte eigenkapitalveränderungen bei den banken in mrd us-dollar Übersicht über staatliche verpflichtungen und auslagen Öffentliche verschuldung und stabilisierungskosten in prozent des bip mittlerer krisenindex bei unterschiedlicher größen und konzentrationskombination 53 54 56 57 58 59 59 60 61 62 63 63 64 65 66 67 68 68 75 76 77 78 84 94 49 tabelle 2 tabelle 3 tabelle 4 51 52 30 36 37 58 6 kaserer reformbedarf und reformoptionen im finanzdienstleistungssektor © 2009 vbw ­ vereinigung der 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abbildungs und tabellenverzeichnis abbildung abbildung abbildung abbildung 1 2 3 4 abbildung 5 abbildung 6 abbildung 7 abbildung 8 abbildung 9 abbildung 10 abbildung 11 abbildung 12 abbildung 13 abbildung 14 abbildung 15 abbildung abbildung abbildung abbildung 16 17 18 19 abbildung 20 abbildung abbildung abbildung abbildung 21 22 23 24 abbildung 25 abbildung 26 abbildung 27 abbildung 28 abbildung 29 ausstehende commercial papers in den usa in mrd us-dollar 3-monats libor eur minus euro overnight index average swap eonia in prozent veränderung des ausfallrisikos großer internationaler banken entwicklung der leitzinsen der europäischen zentralbank und der federal reserve in prozent vergleich der entwicklung der börsenkurse des dow jones euro stoxx und des dow jones euro stoxx banks vergleich der entwicklung der börsenkurse des s&p 500 composite und des s&p 500 banks vergleich der entwicklung des marktwert-buchwertverhältnisses des s&p 500 banks und des dow jones euro stoxx banks kursverläufe des chicago board options exchange volatility index vix und des dow jones euro stoxx 50 volatility index vstoxx cds-prämien gemäß itraxx europe financials senior 5 jahre in basispunkten auf länderebene aggregierte 5-jahres cds-spreads einzelner banken in basispunkten spreads von 3 ­ 5 jährigen us-unternehmensanleihen über dem 3 ­ 5 jährigen us-treasury yield in basispunkten aggregierte entwicklung der kernkapitalquote der top 4 us banken und der top 5 eu banken in prozent aggregierte entwicklung der 5-jahres cds-spreads der us-banken in basispunkten entwicklung des s&p 500 banks aggregierte entwicklung der 5-jahres cds-spreads deutscher banken in basispunkten entwicklung des dax all banks index entwicklung der staatsverschuldung als anteil am bip in prozent entwicklung des haushaltsüberschusses -defizits als anteil am bip in prozent entwicklung der us bruttostaatsverschuldung im zeitraum 1980 bis 2018 als anteil am bip in prozent entwicklung der bruttostaatsverschuldung in großbritannien als anteil am bip in prozent s&p case-schiller u.s national home preisindex emissionsvolumen verbriefter wertpapiere in den usa in mrd us-dollar emissionsvolumen verbriefter wertpapiere in europa in mrd us-dollar anteil notleidender privater us-immobilienkredite in verschiedenen ratingklassen in prozent umsatzentwicklung von moody s corporation in mio us-dollar marktwerte ausstehender otc-derivate innerhalb der g10-länder und der schweiz in mrd us-dollar nominalwerte von währungs und zinsabsicherungskontrakten von deutschen börsennotierten nicht-finanzunternehmen in mrd euro verhältnis der aggregierten bilanzsumme von finanzinstituten zu bip in deutschland großbritannien schweiz und irland bzw der aggregierten bilanzsumme von commercial banks zu bip in den usa in prozent entwicklung des verhältnisses von aggregierter bilanzsumme zu bip von kleinen und großen inländischen geschäftsbanken in den usa 18 19 20 21 24 25 25 26 27 28 29 31 33 33 34 35 38 38 39 40 42 43 43 46 47 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marktanteil der mehrheitlich staatlich dominierten banken und krisenbetroffenheit krisenbetroffenheit und anteil der länder in denen es eine risikounabhängige mindesteigenkapitalquote gibt risikogewichtete kernkapitalquote und krisenbetroffenheit krisenbetroffenheit und anteil der bilanzsumme der über kundeneinlagen refinanziert ist krisenbetroffenheit und anteil der länder in denen den banken allfinanzaktivitäten erlaubt werden krisenbetroffenheit und anteil der länder in denen es eine allfinanzaufsichtsbehörde gibt krisenbetroffenheit in abhängigkeit der aufsichtszuständigkeit krisenbetroffenheit und gesamtbudget der bankenaufsicht als anteil an der aggregierten bilanzsumme des bankensektors krisenbetroffenheit und anzahl der qualifizierten mitarbeiter in der bankenaufsicht pro zugelassenes bankinstitut anteil der länder mit ifrs-kompatibler rechnungslegung bei banken und krisenbetroffenheit krisenbetroffenheit und anteil der länder mit us-gaap-kompatibler rechnungslegung bei banken kredithürde im verarbeitenden gewerbe nach größenklassen veränderung der kreditrichtlinien in den letzten drei monaten prozentuale differenz zwischen verschärfungen und erleichterungen prozentuale veränderung der kreditneuzusagen und der unternehmensinvestitionen logarithmisierte und annualisierte entwicklung der realen kredite an nichtfinanzielle unternehmen neuer europäischer rahmen zur wahrung der finanzstabilität vorschlag für eine zweistufige europäische bankenaufsicht tatsächliche und geschätzte eigenkapitalveränderungen bei den banken in mrd us-dollar Übersicht über staatliche verpflichtungen und auslagen Öffentliche verschuldung und stabilisierungskosten in prozent des bip mittlerer krisenindex bei unterschiedlicher größen und konzentrationskombination 53 54 56 57 58 59 59 60 61 62 63 63 64 65 66 67 68 68 75 76 77 78 84 94 49 tabelle 2 tabelle 3 tabelle 4 51 52 30 36 37 58 6 kaserer reformbedarf und reformoptionen im finanzdienstleistungssektor © 2009 vbw ­ vereinigung der bayerischen wirtschaft e v 7

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vorwort banken sind ein zentrales element für das funktionieren einer volkswirtschaft insbesondere ihre rolle als finanzintermediar bei der sie zwischen kapitalanlegern und kreditnehmern vermitteln ist eine wichtige säule unseres wohlstandes auf diese weise bieten banken unternehmen die möglichkeit investitionen und wachstum zu finanzieren arbeitsplätze zu schaffen und zur steigerung des wohlstandes unseres landes beizutragen eine finanzmarktkrise wie wir sie seit 2008 erleben die diese mechanismen außer kraft setzt gilt es zukünftig unbedingt zu vermeiden sie gefährdet unternehmen und vernichtet arbeitsplätze derzeit werden unter anderem seitens der g20 und der eu kommission vorschläge zur neuregelung der finanzmarktaufsicht entwickelt die überwiegend in die richtige richtung weisen die wichtigsten punkte hierbei sind eine bessere transparenz über systemische risiken der banken eine internationale abstimmung der finanzmarktaufsichten der länder eine effizientere gestaltung der risikomanagementsysteme der banken die umsetzung dieser vorschläge ist wichtig ein wichtiger aspekt ist jedoch noch nicht ausreichend berücksichtigt die neustrukturierung der bankenaufsicht wie die derzeitigen reformvorhaben für die neugestaltung der finanzmarktordnung zu werten sind hat prof dr kaserer von der tu münchen im auftrag der vbw ­ vereinigung der bayerischen wirtschaft e v bearbeitet darüber hinaus legt er für die bereiche in denen er ergänzungsbedarf sieht konkrete vorschläge vor dezember 2009 bertram brossardt hauptgeschäftsführer vbw ­ vereinigung der bayerischen wirtschaft e v 8 kaserer reformbedarf und reformoptionen im finanzdienstleistungssektor © 2009 vbw ­ vereinigung der bayerischen wirtschaft e v 9

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vorwort banken sind ein zentrales element für das funktionieren einer volkswirtschaft insbesondere ihre rolle als finanzintermediar bei der sie zwischen kapitalanlegern und kreditnehmern vermitteln ist eine wichtige säule unseres wohlstandes auf diese weise bieten banken unternehmen die möglichkeit investitionen und wachstum zu finanzieren arbeitsplätze zu schaffen und zur steigerung des wohlstandes unseres landes beizutragen eine finanzmarktkrise wie wir sie seit 2008 erleben die diese mechanismen außer kraft setzt gilt es zukünftig unbedingt zu vermeiden sie gefährdet unternehmen und vernichtet arbeitsplätze derzeit werden unter anderem seitens der g20 und der eu kommission vorschläge zur neuregelung der finanzmarktaufsicht entwickelt die überwiegend in die richtige richtung weisen die wichtigsten punkte hierbei sind eine bessere transparenz über systemische risiken der banken eine internationale abstimmung der finanzmarktaufsichten der länder eine effizientere gestaltung der risikomanagementsysteme der banken die umsetzung dieser vorschläge ist wichtig ein wichtiger aspekt ist jedoch noch nicht ausreichend berücksichtigt die neustrukturierung der bankenaufsicht wie die derzeitigen reformvorhaben für die neugestaltung der finanzmarktordnung zu werten sind hat prof dr kaserer von der tu münchen im auftrag der vbw ­ vereinigung der bayerischen wirtschaft e v bearbeitet darüber hinaus legt er für die bereiche in denen er ergänzungsbedarf sieht konkrete vorschläge vor dezember 2009 bertram brossardt hauptgeschäftsführer vbw ­ vereinigung der bayerischen wirtschaft e v 8 kaserer reformbedarf und reformoptionen im finanzdienstleistungssektor © 2009 vbw ­ vereinigung der bayerischen wirtschaft e v 9

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vorwort kaum ein anderes ereignis hat die welt so erschüttert wie die finanzmarktkrise im jahr 2008 und zu recht wurde von allen seiten die frage gestellt wie so etwas passieren konnte warum es niemand rechtzeitig bemerkt hat und was man tun kann damit sich ein solches ereignis nicht wiederholt ich bin der vbw dankbar dass sie mich damit beauftragt hat diese drei fragen näher zu untersuchen dabei konzentriert sich dieses gutachten vor allem auf die folgenden beiden aspekte was waren die ursachen für die finanzmarktkrise und welche lehren müssen wir daraus ziehen insbesondere die letzte frage berührt die künftige ausgestaltung der nationalen und globalen finanzmarktarchitektur die antworten die sich der gesetzgeber aber auch die internationale staatengemeinschaft darauf gibt und noch geben wird sind nicht nur für die rahmenbedingungen des bankengeschäfts von fundamentaler bedeutung sie berühren die kapitalmärkte insgesamt und werden sich damit auch unmittelbar auf die finanzierungsbedingungen der so genannten realwirtschaft auswirken es ist mir daher ein anliegen mit diesem gutachten einen beitrag für eine sachliche diskussion der oben genannten fragen zu leisten regulatorische schnellschüsse insbesondere dann wenn sie auch noch von ­ menschlich vielleicht verständlichen ­ vorverurteilungen geprägt sind werden niemanden nützen ganz im gegenteil eine wettbewerbsfähige finanzindustrie ist notwendige voraussetzung für eine prosperierende volkswirtschaft möge dieses gutachten einen kleinen beitrag dazu leisten dass am ende einer sachlich geführten diskussion regulatorische maßnahmen getroffen werden die den finanzsektor zum wohle aller robuster und wettbewerbsfähiger machen dezember 2009 prof dr christoph kaserer technische universität münchen lehrstuhl für finanzmanagement und kapitalmärkte cefs 10 kaserer reformbedarf und reformoptionen im finanzdienstleistungssektor © 2009 vbw ­ vereinigung der bayerischen wirtschaft e v 11

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vorwort kaum ein anderes ereignis hat die welt so erschüttert wie die finanzmarktkrise im jahr 2008 und zu recht wurde von allen seiten die frage gestellt wie so etwas passieren konnte warum es niemand rechtzeitig bemerkt hat und was man tun kann damit sich ein solches ereignis nicht wiederholt ich bin der vbw dankbar dass sie mich damit beauftragt hat diese drei fragen näher zu untersuchen dabei konzentriert sich dieses gutachten vor allem auf die folgenden beiden aspekte was waren die ursachen für die finanzmarktkrise und welche lehren müssen wir daraus ziehen insbesondere die letzte frage berührt die künftige ausgestaltung der nationalen und globalen finanzmarktarchitektur die antworten die sich der gesetzgeber aber auch die internationale staatengemeinschaft darauf gibt und noch geben wird sind nicht nur für die rahmenbedingungen des bankengeschäfts von fundamentaler bedeutung sie berühren die kapitalmärkte insgesamt und werden sich damit auch unmittelbar auf die finanzierungsbedingungen der so genannten realwirtschaft auswirken es ist mir daher ein anliegen mit diesem gutachten einen beitrag für eine sachliche diskussion der oben genannten fragen zu leisten regulatorische schnellschüsse insbesondere dann wenn sie auch noch von ­ menschlich vielleicht verständlichen ­ vorverurteilungen geprägt sind werden niemanden nützen ganz im gegenteil eine wettbewerbsfähige finanzindustrie ist notwendige voraussetzung für eine prosperierende volkswirtschaft möge dieses gutachten einen kleinen beitrag dazu leisten dass am ende einer sachlich geführten diskussion regulatorische maßnahmen getroffen werden die den finanzsektor zum wohle aller robuster und wettbewerbsfähiger machen dezember 2009 prof dr christoph kaserer technische universität münchen lehrstuhl für finanzmanagement und kapitalmärkte cefs 10 kaserer reformbedarf und reformoptionen im finanzdienstleistungssektor © 2009 vbw ­ vereinigung der bayerischen wirtschaft e v 11

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1 executive summary i die gründe für die finanzmarktkrise sind vielfältig so haben banken fehler in ihrem risikomanagement und ihren vergütungssystemen gemacht und investoren haben die bei banken und ratingagenturen wirkenden fehlanreize und interessenskonflikte falsch eingeschätzt aber auch die zentralbanken und aufsichtsbehörden tragen eine mitschuld an der finanzmarktkrise so wurden die systemischen risiken aus der internationalen verflechtung der bankensysteme nicht rechtzeitig erkannt die märkte mit zuviel liquidität versorgt regulierungsarbitrage geduldet und die modellrisiken der eigenkapitalunterlegungsvorschriften nicht hinreichend beachtet ii daraus ergibt sich unmittelbar dass punktuelle eingriffe in das finanzsystem nur eine begrenzte wirkung hinsichtlich der zukünftigen vermeidung solcher krisen haben werden gleichzeitig ist bei umfassenden Änderungen der finanzmarktarchitektur unbedingt auf kollateralwirkungen zu achten eine effiziente vermittlung der volkswirtschaftlichen ersparnis hin zum unternehmenssektor ist für den wohlstand unserer gesellschaft von großer bedeutung insofern ist die wirkung geplanter regulierungsmaßnahmen immer auch unter diesem aspekt zu prüfen iii vor dem hintergrund dieser komplexität muss die internationale staatengemeinschaft eine reform der nationalen und internationalen finanzmarktaufsicht in gang setzen die zu einer erhöhung der systemstabilität führt ohne dass es dadurch aber zu einer äußerst kostspieligen Überregulierung des finanzsektors kommt weiterhin sind reformmaßnahmen zu ergreifen die die disziplinierungsfunktion der märkte verbessern und das vertrauen der anleger in diese märkte wieder herstellen iv das gutachten zeigt dass es in den oecd-ländern kein bankenaufsichtssystem gegeben hat welches aufgrund seiner überlegenen krisenperformance als blaupause für eine reform der finanzmarktaufsicht verwendet werden könnte zwar zeigen die analysen dass die verschiedenen oecd-länder unterschiedlich stark von der krise betroffen waren dass hierfür aber kaum spezifische aufsichtsmerkmale verantwortlich gemacht werden können allenfalls kann man sagen dass jene länder die einen großen und hoch konzentrierten bankensektor eine starke refinanzierungsabhängigkeit vom interbankenmarkt eine allfinanzaufsicht und relativ wenig qualifiziertes aufsichtspersonal hatten von der krise überdurchschnittlich stark getroffen wurden v vornehmliche aufgabe des staates bzw der staatengemeinschaft ist es die in der finanzmarktkrise offenkundig gewordenen schwächen in der makro und mikroprudentiellen aufsicht zu beseitigen soweit es die makroprudentielle aufsicht betrifft ist vor allem dafür sorge zu tragen dass die behörden über hinreichende informationen zur abschätzung systemischer risiken verfügen ein internationaler austausch dieser informationen ist ebenso zwingend wie eine transparente darstellung der tätigkeit dieser institutionen wissenschaftler sollten die möglichkeit haben mit den daten dieser institutionen zu arbeiten und gegebenenfalls verbesserungen oder alternative modelle zur Überwachung von systemrisiken vorzuschlagen vi diese institutionen zur Überwachung der systemischen risiken müssen mit hinreichenden ressourcen ausgestattet werden die im rahmen der g20-vereinbarungen vorgesehene stärkung des financial stability board fsb ist zu begrüßen vor diesem hintergrund geht auch die eu-kommission mit ihrem vorschlag zum europäischen ausschuss für systemrisiken esrb in die richtige richtung allerdings fehlen noch vorschläge zu einem effektiven über die grenzen der eu hinausgehenden informationsaustausch zudem ist die frage zu diskutieren ob es weiterer regulierungsvorschriften bedarf damit die behörden überhaupt über ausreichende informationen verfügen in diesem zusammenhang ist an die problematik von schattenbankensystemen zu denken neben den umfangreichen geschäften von hedge fonds und 12 kaserer reformbedarf und reformoptionen im finanzdienstleistungssektor © 2009 vbw ­ vereinigung der bayerischen wirtschaft e v 13

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1 executive summary i die gründe für die finanzmarktkrise sind vielfältig so haben banken fehler in ihrem risikomanagement und ihren vergütungssystemen gemacht und investoren haben die bei banken und ratingagenturen wirkenden fehlanreize und interessenskonflikte falsch eingeschätzt aber auch die zentralbanken und aufsichtsbehörden tragen eine mitschuld an der finanzmarktkrise so wurden die systemischen risiken aus der internationalen verflechtung der bankensysteme nicht rechtzeitig erkannt die märkte mit zuviel liquidität versorgt regulierungsarbitrage geduldet und die modellrisiken der eigenkapitalunterlegungsvorschriften nicht hinreichend beachtet ii daraus ergibt sich unmittelbar dass punktuelle eingriffe in das finanzsystem nur eine begrenzte wirkung hinsichtlich der zukünftigen vermeidung solcher krisen haben werden gleichzeitig ist bei umfassenden Änderungen der finanzmarktarchitektur unbedingt auf kollateralwirkungen zu achten eine effiziente vermittlung der volkswirtschaftlichen ersparnis hin zum unternehmenssektor ist für den wohlstand unserer gesellschaft von großer bedeutung insofern ist die wirkung geplanter regulierungsmaßnahmen immer auch unter diesem aspekt zu prüfen iii vor dem hintergrund dieser komplexität muss die internationale staatengemeinschaft eine reform der nationalen und internationalen finanzmarktaufsicht in gang setzen die zu einer erhöhung der systemstabilität führt ohne dass es dadurch aber zu einer äußerst kostspieligen Überregulierung des finanzsektors kommt weiterhin sind reformmaßnahmen zu ergreifen die die disziplinierungsfunktion der märkte verbessern und das vertrauen der anleger in diese märkte wieder herstellen iv das gutachten zeigt dass es in den oecd-ländern kein bankenaufsichtssystem gegeben hat welches aufgrund seiner überlegenen krisenperformance als blaupause für eine reform der finanzmarktaufsicht verwendet werden könnte zwar zeigen die analysen dass die verschiedenen oecd-länder unterschiedlich stark von der krise betroffen waren dass hierfür aber kaum spezifische aufsichtsmerkmale verantwortlich gemacht werden können allenfalls kann man sagen dass jene länder die einen großen und hoch konzentrierten bankensektor eine starke refinanzierungsabhängigkeit vom interbankenmarkt eine allfinanzaufsicht und relativ wenig qualifiziertes aufsichtspersonal hatten von der krise überdurchschnittlich stark getroffen wurden v vornehmliche aufgabe des staates bzw der staatengemeinschaft ist es die in der finanzmarktkrise offenkundig gewordenen schwächen in der makro und mikroprudentiellen aufsicht zu beseitigen soweit es die makroprudentielle aufsicht betrifft ist vor allem dafür sorge zu tragen dass die behörden über hinreichende informationen zur abschätzung systemischer risiken verfügen ein internationaler austausch dieser informationen ist ebenso zwingend wie eine transparente darstellung der tätigkeit dieser institutionen wissenschaftler sollten die möglichkeit haben mit den daten dieser institutionen zu arbeiten und gegebenenfalls verbesserungen oder alternative modelle zur Überwachung von systemrisiken vorzuschlagen vi diese institutionen zur Überwachung der systemischen risiken müssen mit hinreichenden ressourcen ausgestattet werden die im rahmen der g20-vereinbarungen vorgesehene stärkung des financial stability board fsb ist zu begrüßen vor diesem hintergrund geht auch die eu-kommission mit ihrem vorschlag zum europäischen ausschuss für systemrisiken esrb in die richtige richtung allerdings fehlen noch vorschläge zu einem effektiven über die grenzen der eu hinausgehenden informationsaustausch zudem ist die frage zu diskutieren ob es weiterer regulierungsvorschriften bedarf damit die behörden überhaupt über ausreichende informationen verfügen in diesem zusammenhang ist an die problematik von schattenbankensystemen zu denken neben den umfangreichen geschäften von hedge fonds und 12 kaserer reformbedarf und reformoptionen im finanzdienstleistungssektor © 2009 vbw ­ vereinigung der bayerischen wirtschaft e v 13

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special purpose vehicles spvs gehört hierzu auch das fehlen von zentralen gegenparteien bei otcderivaten und die fehlende Überwachung der ratingagenturen hierzu gibt es im kern richtige vorschläge seitens der eu-kommission ohne eine internationale abstimmung werden diese aber ins leere laufen vii im bereich der mikroprudentiellen regulierung gibt es ebenfalls viele in die richtige richtung weisende vorschläge jedoch besteht ein zentrales problem dieser vorschläge darin dass nicht hinreichend zwischen dem ziel der finanzmarktstabilität und dem ziel des einlegerschutzes unterschieden wird gerade die finanzmarktkrise hat gezeigt dass das vornehmliche ziel der bankenaufsicht die sicherung der systemstabilität sein muss vor diesem hintergrund sollten die reformvorschläge gewissermaßen in einem zweistufigen verfahren zwischen systemrelevanten banken und sonstigen kreditinstituten unterscheiden leider ist dies nicht der fall daher birgt insbesondere auch der vorschlag der eu-kommission die gefahr in sich dass auch kleine und mittlere banken die weder ursächlich für die finanzmarktkrise noch von dieser stark betroffen waren einer noch umfangreicheren und kostspieligeren aufsicht unterzogen werden als dies heute schon der fall ist viii in diesem gutachten wird daher eine umgestaltung der bestehenden mikroprudentiellen finanzmarktaufsicht in ein zweistufiges system vorgeschlagen alle banken unterliegen dabei der aufsicht auf der ersten stufe während nur die systemrelevanten institute der aufsicht auf der zweiten stufe unterliegen während die aufsichtsrechtlichen regelungen auf der ersten stufe aspekte der systemstabilität genauso berücksichtigen wie aspekte des einlegerschutzes konzentriert sich die aufsicht auf der zweiten stufe ausschließlich auf die systemstabilität die aufsicht auf der zweiten stufe erfordert eine hohe internationale abstimmung innerhalb der eu sollte sie bei der europäischen bankaufsichtsbehörde angesiedelt sein die zentralbanken sollten wegen ihrer besonderen kompetenzen diesen teil der mikroprudentiellen aufsicht unmittelbar oder mittelbar kontrollieren institute die dieser zweiten aufsichtsstufe unterworfen werden haben zusätzliche anforderungen zu erfüllen etwa im bereich der eigenkapitalqualität und -unterlegung sowie liquiditätsvorhaltung und der ausgestaltung ihrer risikomanagementsysteme interessanterweise sieht der jüngst von der us-amerikanischen regierung vorgelegte vorschlag genau eine solche zweistufige aufsicht vor ix nicht systemrelevante banken unterliegen lediglich der ersten stufe der finanzmarktaufsicht diese beruht im wesentlichen auf dem heute gültigen regelwerk welches im rahmen dieser zweistufigen lösung nur in einigen punkten angepasst werden müsste hierzu gehören etwa regelungen zur vermeidung von regulierungsarbitrage zur reduktion prozyklischer effekte oder zur verbesserung von marktrisikomodellen da die nicht systemrelevanten banken in summe einen nicht unwichtigen anteil am bankenmarkt und damit an der unternehmensfinanzierung insbesondere im mittelständischen bereich ausmachen hätte dieser vorschlag für einen zweistufigen aufbau den zusätzlichen vorteil dass die gefahr einer durch die regulierungsverschärfung ausgelösten kreditklemme reduziert wird x die doppelspurigkeiten und unklaren kompetenzabgrenzungen im hiesigen system der bankenaufsicht müssen beseitigt werden hierzu gibt es unterschiedliche möglichkeiten unter berücksichtigung der historischen erfahrungen und des derzeitigen kompetenzprofils wäre denkbar dass die bundesbank gemeinsam mit der europäischen bankaufsichtsbehörde die zuständigkeit für die Überwachung der systemrelevanten banken übernimmt hingegen könnte die zuständigkeit für die aufsicht über die nicht systemrelevanten banken bei der bundesanstalt für finanzdienstleistungsaufsicht bafin bleiben eine abstimmung dieser regelungen mit dem system der versicherungsaufsicht ist im Übrigen sicherzustellen xi weiterhin sind maßnahmen im bereich des anlegerschutzes und zur verbesserung marktbasierter kontrollmechanismen zu treffen wegen der systemimmanenten interessenskonflikte provisionsbasierter vermögensberatung und der fixkostenproblematik produktunabhängiger beratung ist über einer verbraucherschutzeinrichtung nachzudenken welche bestimmte anlageprodukte für bestimmte sparzwecke zertifiziert beim verkauf nicht zertifizierter anlageprodukte trifft den verkäufer die beweislast hinsichtlich einer adäquaten verkaufsberatung marktbasierte kontrollmechanismen sind durch eine erhöhung der kontrollanreize bei kapitalmarktteilnehmern und durch eine erhöhung der effektivität der rechtsverfolgung zu stärken mit diesen maßnahmen würde auch das vertrauen der privatanleger in die finanzmärkte wieder verbessert werden 14 kaserer reformbedarf und reformoptionen im finanzdienstleistungssektor © 2009 vbw ­ vereinigung der bayerischen wirtschaft e v 15

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special purpose vehicles spvs gehört hierzu auch das fehlen von zentralen gegenparteien bei otcderivaten und die fehlende Überwachung der ratingagenturen hierzu gibt es im kern richtige vorschläge seitens der eu-kommission ohne eine internationale abstimmung werden diese aber ins leere laufen vii im bereich der mikroprudentiellen regulierung gibt es ebenfalls viele in die richtige richtung weisende vorschläge jedoch besteht ein zentrales problem dieser vorschläge darin dass nicht hinreichend zwischen dem ziel der finanzmarktstabilität und dem ziel des einlegerschutzes unterschieden wird gerade die finanzmarktkrise hat gezeigt dass das vornehmliche ziel der bankenaufsicht die sicherung der systemstabilität sein muss vor diesem hintergrund sollten die reformvorschläge gewissermaßen in einem zweistufigen verfahren zwischen systemrelevanten banken und sonstigen kreditinstituten unterscheiden leider ist dies nicht der fall daher birgt insbesondere auch der vorschlag der eu-kommission die gefahr in sich dass auch kleine und mittlere banken die weder ursächlich für die finanzmarktkrise noch von dieser stark betroffen waren einer noch umfangreicheren und kostspieligeren aufsicht unterzogen werden als dies heute schon der fall ist viii in diesem gutachten wird daher eine umgestaltung der bestehenden mikroprudentiellen finanzmarktaufsicht in ein zweistufiges system vorgeschlagen alle banken unterliegen dabei der aufsicht auf der ersten stufe während nur die systemrelevanten institute der aufsicht auf der zweiten stufe unterliegen während die aufsichtsrechtlichen regelungen auf der ersten stufe aspekte der systemstabilität genauso berücksichtigen wie aspekte des einlegerschutzes konzentriert sich die aufsicht auf der zweiten stufe ausschließlich auf die systemstabilität die aufsicht auf der zweiten stufe erfordert eine hohe internationale abstimmung innerhalb der eu sollte sie bei der europäischen bankaufsichtsbehörde angesiedelt sein die zentralbanken sollten wegen ihrer besonderen kompetenzen diesen teil der mikroprudentiellen aufsicht unmittelbar oder mittelbar kontrollieren institute die dieser zweiten aufsichtsstufe unterworfen werden haben zusätzliche anforderungen zu erfüllen etwa im bereich der eigenkapitalqualität und -unterlegung sowie liquiditätsvorhaltung und der ausgestaltung ihrer risikomanagementsysteme interessanterweise sieht der jüngst von der us-amerikanischen regierung vorgelegte vorschlag genau eine solche zweistufige aufsicht vor ix nicht systemrelevante banken unterliegen lediglich der ersten stufe der finanzmarktaufsicht diese beruht im wesentlichen auf dem heute gültigen regelwerk welches im rahmen dieser zweistufigen lösung nur in einigen punkten angepasst werden müsste hierzu gehören etwa regelungen zur vermeidung von regulierungsarbitrage zur reduktion prozyklischer effekte oder zur verbesserung von marktrisikomodellen da die nicht systemrelevanten banken in summe einen nicht unwichtigen anteil am bankenmarkt und damit an der unternehmensfinanzierung insbesondere im mittelständischen bereich ausmachen hätte dieser vorschlag für einen zweistufigen aufbau den zusätzlichen vorteil dass die gefahr einer durch die regulierungsverschärfung ausgelösten kreditklemme reduziert wird x die doppelspurigkeiten und unklaren kompetenzabgrenzungen im hiesigen system der bankenaufsicht müssen beseitigt werden hierzu gibt es unterschiedliche möglichkeiten unter berücksichtigung der historischen erfahrungen und des derzeitigen kompetenzprofils wäre denkbar dass die bundesbank gemeinsam mit der europäischen bankaufsichtsbehörde die zuständigkeit für die Überwachung der systemrelevanten banken übernimmt hingegen könnte die zuständigkeit für die aufsicht über die nicht systemrelevanten banken bei der bundesanstalt für finanzdienstleistungsaufsicht bafin bleiben eine abstimmung dieser regelungen mit dem system der versicherungsaufsicht ist im Übrigen sicherzustellen xi weiterhin sind maßnahmen im bereich des anlegerschutzes und zur verbesserung marktbasierter kontrollmechanismen zu treffen wegen der systemimmanenten interessenskonflikte provisionsbasierter vermögensberatung und der fixkostenproblematik produktunabhängiger beratung ist über einer verbraucherschutzeinrichtung nachzudenken welche bestimmte anlageprodukte für bestimmte sparzwecke zertifiziert beim verkauf nicht zertifizierter anlageprodukte trifft den verkäufer die beweislast hinsichtlich einer adäquaten verkaufsberatung marktbasierte kontrollmechanismen sind durch eine erhöhung der kontrollanreize bei kapitalmarktteilnehmern und durch eine erhöhung der effektivität der rechtsverfolgung zu stärken mit diesen maßnahmen würde auch das vertrauen der privatanleger in die finanzmärkte wieder verbessert werden 14 kaserer reformbedarf und reformoptionen im finanzdienstleistungssektor © 2009 vbw ­ vereinigung der bayerischen wirtschaft e v 15

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