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monatsthema too big to fail und die wiederherstellung der marktordnung too big to fail tbtf bedeutete einst dass ein unternehmen so gross und diversifiziert ist dass es auch im fall eines massiven negativen schocks nicht in kon kurs gehen kann sogar einbrüche in mehreren geschäftsbereichen gleichzeitig würden durch erfolge in anderen bereichen kompen siert spätestens seit der jüngsten finanzmarktkrise hat der begriff jedoch eine neue be deutung erhalten er bezeichnet heute den umstand dass der staat ein unternehmen aufgrund seiner schieren grösse nicht un tergehen lassen darf ohne einen erheblichen volkswirtschaftlichen schaden zu riskieren unterneh men die tbtf sind geniessen so mit einen weitgehenden konkurs schutz und sind der disziplinie rung durch die marktkräfte entho ben dies schafft verschiedene probleme die im rahmen einer optimierung der finanzmarkt regulierung anzugehen sind der begriff tbtf wird heute synonym zum begriff der systemrelevanz von finanz intermediären auf die sich die folgenden ausführungen beschränken werden verwen det.1 solche finanzintermediäre sind zumin dest kurzfristig nicht substituierbar und de ren marktaustritt ist volkswirtschaftlich sehr kostspielig das problem des tbtf stellt sich in der schweiz ungleich schärfer als in grös seren ländern denn letztlich kann man es drehen und wenden wie man will die ent scheidenden kriterien des tbtfproblems sind die grösse oder der marktanteil der be treffenden finanzintermediäre siehe grafik 1 dagegen wird oft eingewendet dass zu sätzlich die hohe ­ auch internationale ­ ver flechtung mit anderen finanzintermediären sowie der grad der komplexität eines insti tuts als weitere kriterien für die systemrele vanz mitberücksichtigt werden müssten in der literatur ist deshalb auch von large complex financial institutions lcfi die re de wie allerdings buiter 2009 bemerkt las sen sich letztlich alle kriterien der systemre levanz auf die grösse herunterbrechen «the real issue is size even if a financial business is highly interconnected that is if its total exposure to the rest of the world and the exposure of the rest of the world to the financial entity are complex and far-reaching it can still be allowed to fail if the total amounts involved are small a complex but small business is no threat to systematic stability neither is a highly international but small business size is the core of the problem the other dimensions interconnectedness complexity and international linkages only matter and indeed worsen the instability problem if the institution in question is big.»2 für die schweiz gelten zweifellos die bei den grossbanken ubs und credit suisse cs als systemrelevant und qualifizieren sich damit als tbtf.3 aufgrund ihrer starken marktpräsenz in den usa werden die beiden schweizer grossbanken selbst von den us behörden als systemrelevant eingestuft.4 die schweiz hebt sich mit ihren beiden gross banken vor allem aufgrund der grössenord nungen im internationalen vergleich deut lich ab weshalb in diesem zusammenhang oft auch von einem spezifischen swiss problem die rede ist volkswirtschaftliche konsequenzen der systemrelevanz gemäss der botschaft des bundesrates zu einem massnahmenpaket zur stärkung des schweizerischen finanzsystems vom novem ber 2008 halten die beiden grossbanken im inland sowohl im kreditmarkt wie auch bei den einlagen einen dominierenden markt anteil von je über 30 auf dem inter bankenmarkt entfielen rund ein drittel der verbindlichkeiten allein auf die ubs was vor allem hinsichtlich der liquiditätsversorgung beträchtliche systemische gefahren birgt gegenparteirisiken und ansteckungsge fahr dem bundesrat zufolge könnte der ausfall einer der beiden grossbanken kurzfristig kosten für die volkswirtschaft in der höhe von 15%­30 des bruttoinlandpro dukts bip 75­150 mrd fr verursachen der langfristige wachstumsverlust wird gar auf 60%­300 des bip geschätzt 300­1500 mrd fr 5 auch wenn diese zahlen mit vor sicht zur kenntnis zu nehmen sind zeigen sie wie dramatisch der bundesrat die situa tion einschätzte neben den auch vom bundesrat genann ten risiken für das zahlungssystem ­ die beiden grossbanken betreiben für die volks wirtschaft essenzielle zahlungssysteminfra strukturen6 ­ sind auch die währungsrisiken nicht zu unterschätzen tille 2009 weist da rauf hin dass knapp zwei drittel der bilanz summe aller banken in der schweiz in aus ländischer währung denominiert sind was rund dem vierfachen des bip der schweiz entspricht die in fremdwährungen gehal tenen bilanzpositionen bei den grossbanken machten mitte 2007 knapp 80 ihrer akti ven beziehungsweise passiven aus obwohl die währungszusammensetzung auf beiden seiten der bilanz recht ausgeglichen ist erge 1 im nachgang zur swissair-krise hat sich der bundesrat auch mit der frage der systemrelevanz nicht finanzieller unternehmen auseinandergesetzt im folgenden wird allerdings nicht explizit darauf eingegangen siehe aber den bericht der gpk-sr vom 19 september 2002 über die rolle von bundesrat und bundesverwaltung im zusammenhang mit der swissair-krise versicherungen werden hier ebenfalls ausgenommen 2 zitat buiter 2009 siehe auch tarashev et al 2009 3 der frage wie die beiden banken zu ihrem tbtf-status gekommen sind wird hier nicht weiter nachgegangen siehe dazu avenir suisse 2010 4 dies ist mit ein grund weshalb die ubs und die credit suisse bei der rettung des versicherungskonzerns aig indirekt von amerikanischer staatshilfe profitiert haben 5 vgl bundesrat 2008 6 vgl hildebrand 2009 dr boris zürcher mitglied der geschäftsleitung avenir suisse zürich 15 die volkswirtschaft das magazin für wirtschaftspolitik 4-2010

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monatsthema grafik 1 bilanzsumme der grossbanken im verhältnis zum bip der schweiz und zur bilanzsumme aller banken marktanteil 1948­2008 marktanteil 80 70 2006 2 derbericht das währungsrisiko welches sich im extremfall zu einer klassischen wäh rungskrise zuspitzen könnte besonders her vor.7 1998 3 2000 3 1981 5 1995 4 2005 2 vorteile der systemrelevanz für die grossbanken die grossbanken profitieren in mehrerer hinsicht von ihrem systemrelevanten status zuerst einmal verfügt eine systemrelevante bank über einen konkursschutz der faktisch einer staatsgarantie gleichkommt bei illi quidität und einem ­ in der praxis ohnehin schwierig festzustellenden ­ Übergang in die insolvenz geniesst ein systemrelevantes insti tut staatlichen schutz begünstigt werden da durch die nicht versicherten gläubiger die aktionäre und meist auch die angestellten sowie das management im gegensatz zu den kantonalbanken oder faktisch auch der post finance ist die staatsgarantie der gross banken ubs und cs jedoch weder gesetzlich verankert noch wird sie abgegolten dank der staatsgarantie können system relevante institute über das ökonomische optimum ohne staatsgarantie hinauswach sen sie können risiken eingehen die sie oh ne staatsgarantie nicht eingehen würden bei instituten ohne staatsgarantie würde ein sol ches verhalten am kapitalmarkt mit einem entsprechenden risikoaufschlag sanktioniert was ein weniger risikoreiches geschäftsmo dell erzwingen würde und eine schrumpfung der bankengrösse zur folge hätte die staats garantie wirkt somit wie eine subvention siehe grafik 2 gesamtwirtschaftlich führt dies zu einer verzerrten ressourcenalloka tion und damit zu effizienzverlusten empi rische analysen bestätigen dass grossbanken aufgrund des tbtfstatus günstigere ratings erhalten und sich so billiger finanzieren kön nen stellvertretend für solche analysen8 sei hier rime 2005 genannt der zum ergebnis kommt «we find that our proxies of the tbtf status of a bank size market share have a significant positive impact on bank issuer ratings the largest banks in the sample get a rating

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monatsthema grafik 3 eigenkapitalrendite return on equity roe der grossbanken und der übrigen banken 1937­2007 roe grossbanken in 25 roe übrige banken wäre.9 im gegenteil sind die eigenen mittel relativ zu den aktiven sogar gesunken siehe grafik 4 lösungsansätze für die tbtfproblematik in den vergangenen zwei jahren haben zahlreiche gremien und experten reform vorschläge unterbreitet um das tbtf problem wenn nicht zu beheben so doch zumindest zu entschärfen die lösungsvor schläge lassen sich in drei stossrichtungen unterteilen erstens sollen die eigenmittelund liquiditätsvorschriften mit der absicht der schadensminimierung stringenter gefasst werden diese im geist des basler prozesses stehenden massnahmen basel iii reichen von einer direkten besteuerung der grösse z.b via belastung des fremdkapitals bis hin zu einer einfachen erhöhung der eigenen mittel oder der vorgabe einer maximalen ver schuldungsgrenze leverage ratio in diesen bereich fallen auch vorschläge zu einer eigen kapitalversicherung oder zur bereitstellung von hybridem kapital contingent convertible bonds mit diesen massnahmen soll in direkt die grösse der banken beeinflusst gleichzeitig die absorptionsfähigkeit der bankbilanzen im falle eines schocks gestei gert und letztlich der schaden zu lasten der steuerzahler begrenzt werden die massnah men im rahmen dieser stossrichtung wur den jedoch in der jüngsten finanzmarktkrise teilweise diskreditiert sind doch viele insti tute trotz formeller einhaltung der eigenka pitalvorschriften gemäss basel ii in schwie rigkeiten geraten auch ist die quantitative kalibrierung festlegung der höhe einer leverage ratio bemessung der eigenkapita höhe usw oft arbiträr die zweite stossrichtung zielt auf eine regulierung der geschäftsmodelle von system relevanten grossbanken die vorschläge rei chen hier von einer rückkehr zum trenn bankensystem nach dem vorbild der usa bis 1999 der schaffung eines holdingmodells der einschränkung des eigenhandels oder grenzüberschreitender bankaktivitäten der unterbindung ausserbilanzieller positionen wie hedge funds und dergleichen bis hin zu vorschriften über die vergütungssysteme diese massnahmen sollen vor allem das risikoverhalten der grossbanken limitieren sie laden aber auch ­ wie etwa in den usa mit dem schattenbankensystem beobachtet werden konnte ­ zu regulierungsarbitrage ein die dritte stossrichtung zielt auf die schaffung eines geordneten insolvenzverfahrens für systemrelevante grossbanken ab diese stossrichtung hat den vorteil das tbtfpro 20 15 10 5 0 ­5 ­10 19 49 19 52 19 55 19 58 19 61 19 64 19 67 19 70 19 73 19 76 19 79 19 82 19 85 19 88 19 91 19 94 19 97 20 00 20 03 20 06 19 37 19 40 19 43 19 46 quelle historische statistiken der snb 2010 zürcher die volkswirtschaft grafik 4 eigene mittel im verhältnis zu den aktiven grossbanken und übrige banken 1906­2008 grossbanken in Übrige banken 25 20 15 10 5 0 19 56 19 61 19 66 19 71 19 76 19 81 19 86 19 91 6 01 20 6 19 11 19 16 19 21 6 19 31 6 19 41 19 46 19 51 19 9 20 0 19 0 19 2 19 3 6 quelle historische statistiken der snb 2010 zürcher die volkswirtschaft jahrzehnt erfolgte ausdehnung des verschul dungsgrades beziehungsweise die zunahme des leverage der grossbanken nachvollzieh bar mit dem ausbau des investmentban kings sowie der intensivierung des eigenhan dels ab etwa mitte der 1990erjahre wurde das geschäftsmodell der grossbanken ris kanter ohne dass jedoch die selbstversiche rung in form höherer eigenmittel gestiegen 17 die volkswirtschaft das magazin für wirtschaftspolitik 4-2010

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monatsthema kasten 1 literatur ­ avenir suisse 2010 «too big to fail» und die wiederherstellung der marktordnung diskussionspapier zürich ­ acharya v.v und ph schnabl 2009 how banks played the leverage game in restoring financial stability how to repair a failed system hrsg von v.v acharya und m richardson stern university new york ­ baker d und t mcarthur 2009 the value of the «too big to fail» big bank subsidy cepr issue brief september ­ bundesrat 2002 zweiter bericht des bundesrates zum bericht der geschäftsprüfungskommission des ständerates vom 19 september 2002 ­ bundesrat 2008 botschaft zu einem massnahmenpaket zur stärkung des schweizerischen finanzsystems vom 5 november ­ buiter willem 2009 too big to fail is too big in maverecon «financial times» vom 24 juni ­ haldane andrew g und piergiorgio alessandri 2009 banking on the state ­ hildebrand philippe 2009 lehren aus der krise für die globale finanzmarktinfrastruktur referat am zermatter symposium vom 25 august ­ reinhart vincent 2009 some comments on «too big to fail the hazards of bank bailouts» by gary stern and ron feldman brookings ­ rime bertrand 2005 do «too big to fail» expectations boost large banks issuer ratings working paper swiss national bank ­ sinn hans-werner 2009 kasino-kapitalismus wie es zur finanzkrise kam und was jetzt zu tun ist econ berlin ­ stern gary h und ron j feldman 2009 too big to fail the hazards of bank bailouts brookings institution press ­ tarashev n c borio and k tsatsaronis 2009 the systemic importance of financial institutions in bis quarterly review september ­ tille cédric 2009 what are switzerland s vulnerabilities voxeu 12 märz ­ oecd 2009 oecd economic surveys switzerland volume 2009/20 supplement 2 paris ­ zürcher boris und thomas held 2009 wie man systemrelevante grossbanken besser disziplinieren kann ein beitrag zur diskussion über krisenprävention in «neue zürcher zeitung» vom 7 mai blem frontal anzugehen sie erweist sich aber auch als die wohl komplexeste heraus forderung im gegensatz zu den übrigen stossrichtungen bezweckt sie die direkte wiederherstellung der marktdisziplin und ordnung und nicht nur eine «simulierung» der marktdisziplin weshalb sie hier vor den übrigen massnahmen präferiert wird.10 skizze eines geordneten insolvenzverfahrens die wichtigste risiko und schadensmini mierende massnahme wäre demnach die etablierung eines geordneten insolvenzver fahrens für systemrelevante grossbanken das es erlauben würde eine liquidierung oder sanierung restrukturierung eines institu tes vornehmen zu können ohne adverse sys temeffekte befürchten zu müssen die behörden und insbesondere die poli tik sehen sich in der heutigen situation mit einem zeitinkonsistenzdilemma ähnlich je nem in der geldpolitik konfrontiert short term gain vs long term pain um finanz institute ex ante anzureizen keine exzessiven risiken einzugehen müsste die politik glaub würdig versichern dass sie diese im falle von problemen untergehen lässt sobald jedoch probleme eintreten kann die politik ihr ur sprüngliches versprechen nicht einlösen denn ex post erscheint es immer optimal sy stemische effekte zu vermeiden und eine rettung durchzuführen und zumindest die fremdkapitalgeber ungeschoren davonkom men zu lassen da grossbanken und deren aktionäre dieses dilemma durchschauen verliert die drohung an glaubwürdigkeit und entfaltet damit keine disziplinierende wirkung mehr stern und feldman 2009 bringen diese ausgangslage wie folgt auf den punkt «a tbtf regime is a policy environment in which uninsured creditors expect the government to protect them from prospective losses from failure of a big bank.» mit einer unverrückbaren exanteselbstbindung der behörden durch die definition eines klaren und unwiderruf lich durchzuführenden insolvenzverfahrens könnten diese erwartungen jedoch konter kariert und so die marktdisziplin wiederher gestellt werden ein entscheidender punkt ist demnach das versprechen der politik durch ex ante unver rückbare selbstbindungen glaubwürdig zu machen dies könnte etwa geschehen indem das insolvenzverfahren mindestens auf geset zesstufe verankert wird und so den behörden ex post keinen diskretionären handlungs spielraum mehr belassen würde mit einer in not geratenen systemisch relevanten bank in verhandlungen zu treten.11 ein solches ver fahren könnte etwa folgende punkte beinhal ten ­ ab einem zum voraus definierten inter ventionszeitpunkt ­ etwa beim unter schreiten gewisser schwellenwerte ­ leitet der staat ein sanierungsverfahren ein.12 ­ die nicht versicherten gläubiger würden nach einer zum voraus eindeutig defi nierten hierarchie der gläubigerforde rungen via einen debt-to-equity-swap am verlustrisiko mitbeteiligt während die aktionäre enteignet und das management entlassen beziehungsweise ersetzt würde durch die mitbeteiligung der nicht versi cherten einleger und der aktionäre am ver lustrisiko würde eine art bail-in anstelle der in der jüngsten krise zu hauf beobachteten und für die steuerzahler kostspieligen bailouts treten ein wesentlicher vorteil des skiz zierten vorschlages läge auch darin dass nicht zwingend eine internationale koordination des verfahrens notwendig wäre sondern ein solches im wesentlichen national abgewickelt werden könnte ausserdem sollten dadurch auch die exanterisiken sowie die expost kosten für die steuerzahler geringer ausfallen als bisher von der verstaatlichungsdrohung als mögliche «höchststrafe» ginge eine per manent disziplinierende wirkung auf das ri sikoverhalten von systemrelevanten gross banken die nicht versicherten gläubiger und vor allem die aktionäre aus schlussbemerkung auch wenn der eindruck aus der laufen den diskussion der verschiedenen reform vorschläge darüber hinwegtäuscht liegt das problem der schaffung eines geordneten insolvenzverfahrens für systemrelevante grossbanken weniger in der praktischen und technischen umsetzbarkeit als vielmehr im möglicherweise mangelnden politischen willen im rahmen der bestehenden banken gesetzgebung existiert bereits ein sanie rungsverfahren welches die gesetzlichen grundlagen für die wandlung von gläu bigerforderungen in eigenkapital beinhaltet zweifellos bedingt aber das hier skizzierte verfahren seitens der politik eine sehr hohe verpflichtungs und selbstbindungsbereit schaft die schuldenbremse auf bundesebene oder auch die praxis der geldpolitik wo re putation und exanteselbstbindungsmecha nismen eine wichtige rolle spielen zeigen je doch dass regelgebundenes verhalten wie es das skizzierte insolvenzverfahren verlangen würde vorteilhaft sowie letztlich auch poli tisch um und durchsetzbar ist 10 der vorteil eines insolvenzverfahrens liegt darin dass die notwendigkeit immer detaillierterer und aufwendigerer regulierungen weitgehend entfallen würde eine institutsüberwachung würde allerdings weiterhin bestehen bleiben 11 vgl zürcher und held 2009 12 hier muss einem oft geäusserten missverständnis begegnet werden es dürfte kaum soweit kommen dass der staat für sämtliche verbindlichkeiten bzw die gesamte bilanzsumme einer grossbank einstehen muss sogar im falle einer insolvenz wird wohl nur ein teil der verbindlichkeiten tatsächlich fällig werden 18 die volkswirtschaft das magazin für wirtschaftspolitik 4-2010

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