Decentralisatie in Nederland

 

Embed or link this publication

Description

Een studie op basis van eerdere decentralisaties om de drie grote operaties van 1 januari 2015 beter te kunnen begrijpen

Popular Pages


p. 1

Decentralisatie in Nederland Een studie op basis van eerdere decentralisaties om de drie grote operaties van 1 januari 2015 beter te kunnen begrijpen Auteur: Arie de Jong Den Haag, juni 2016

[close]

p. 2

2 1. Inleiding – bij wijze van samenvatting Op 1 januari 2015 was er een fikse overheveling van budget van het Rijk naar de gemeenten en werden daarmee drie onderwerpen in het sociale domein gedecentraliseerd. Op dramatische wijze werd ook wel gesproken van de “drie grote decentralisaties” of de “3D decentralisatie”. Het ging om de volgende veranderingen: 1. Met de Jeugdwet werden de verantwoordelijkheden van de gemeenten ten aanzien van de jeugdzorg uitgebreid. Daarmee werden de gemeenten naast de taken die ze al hadden bij het jeugdbeleid verantwoordelijk voor de gesloten jeugdzorg, de tot die datum bij de provincies geregelde jeugdzorg1, de geestelijke gezondheidszorg voor de jeugd (ook in het kader van jeugdstrafrecht), de zorg voor verstandelijk gehandicapte jongeren, begeleiding en verzorging, de jeugdbescherming en de jeugdreclassering. 2. De Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2015 (WMO 2015) is onderdeel van de herinrichting van de langdurige zorg. De Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) werd omgevormd tot een nieuwe kern-AWBZ waarin de intramurale ouderen- en gehandicaptenzorg wordt geregeld. Nieuwe cliënten met een lichtere zorgvraag, die voorheen intramurale zorg zouden ontvangen, moesten voortaan de zorg in de eigen omgeving krijgen. De extramurale verpleging werd overgeheveld van de AWBZ naar de Zorgverzekeringswet. Gemeenten werden met de WMO 2015 verantwoordelijk voor de activiteiten op het gebied van ondersteuning, begeleiding en verzorging. De aanspraken op deze zorg werden tegelijkertijd geschrapt of beperkt. Dat laatste had niets te maken met de decentralisatie, maar kwam voort uit de wens tot beperking van de uitgavenstijging. 3. Met de invoering van de Participatiewet werden gemeenten verantwoordelijk voor de uitkeringsverstrekking en re-integratie van niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikte jonggehandicapten en een voorziening voor beschut werk voor 1 Drie grote steden (Amsterdam, Rotterdam en Den Haag) hadden al de verantwoordelijkheid die buiten deze steden door provincies werd behartigd.

[close]

p. 3

3 wie geen regulier werk kan verrichten. Gemeenten waren al verantwoordelijk voor het toekennen van de bijstand en de uitvoering daarvan en de sociale werkvoorziening. Zij kregen daarnaast de verantwoordelijkheid voor jonggehandicapten met arbeidsvermogen. In deze korte studie wordt niet uitgespit hoe deze decentralisatieoperaties in elkaar steken, hoe ze zijn verlopen en wat je er vanuit decentralisatieoogpunt van mag verwachten. Dat gebeurt al op veel andere plaatsen. Hierna gaat het om de achterliggende vraag: wat dienen we ons, in de Nederlandse bestuurlijke context, voor te stellen bij decentralisatie van taken en bevoegdheden naar de gemeenten? Om dat houvast te verbeteren, is juist gekeken naar drie operaties uit het naaste verleden die helemaal voltooid zijn. Het gaat om de decentralisatie van de stadsvernieuwing (1985), de decentralisatie van de toeleiding naar werk en het toekennen van bijstand (2004) en de decentralisatie van “maatschappelijke ondersteuning” (2006). Lastig is hierbij dat het centrale begrip, “decentralisatie”, een multiinterpretabel begrip is. Daarbij zijn er op zijn minst twee onduidelijkheden. De ene betreft of het gaat om een situatie of om een actie. Letterlijk duidt “decentralisatie” een actie aan (een taak of bevoegdheid wordt doorgegeven van bijvoorbeeld het Rijk naar het gemeentebestuur), maar vaak wordt ook van decentralisatie gesproken om het takenpakket van de gemeenten te duiden (of van de provincies). De andere gaat om de vraag wat maakt dat je van decentralisatie kunt spreken. Het geijkte voorbeeld is de uitgifte van paspoorten. Tot in het kleinste detail is alles rond een paspoort (tot aan de prijs aan toe) voorgeschreven door het Rijk. Maar de burger moet naar de gemeentelijke balie om een paspoort aan te vragen en uitgereikt te krijgen. Gaat het om de bepaling van het beleid, de beschikking over de middelen om de taak uit te voeren, het overheidsniveau waar een taak wordt uitgevoerd? Deze verscheidenheid aan invalshoeken was voor de auteur een uitnodiging om een referentiekader te ontwikkelen om bij een bepaalde taak of bevoegdheid zo goed mogelijk in kaart te brengen waar het om gaat.

[close]

p. 4

4 Een decentraal overheidsniveau (een gemeente of een provincie) is bij grotere beleidsdomeinen alleen in staat om beleidsmatig effectief op te treden als er voldoende geldmiddelen voorhanden zijn. De inkomsten komen grofweg uit drie bronnen: eigen middelen (bv. door gemeentelijke belastingen), een algemene uitkering uit het Gemeentefonds (overigens is de hoogte van die uitkering gebonden aan de totale omvang van het Gemeentefonds en de factoren die in de verdeelsleutel van de middelen worden gebruikt) en min of meer specifieke uitkeringen. Gemeenten kennen slechts een beperkt aandeel eigen inkomsten. Er zijn weinig gemeentelijke belastingen en heffingen mogelijk en veelal zijn die dan ook nog aan restricties gebonden. Met regelmaat is in de afgelopen decennia een pleidooi gehouden om het gemeentelijk belastinggebied te vergroten (al dan niet onder een gelijktijdige verlaging van de omvang van het Gemeentefonds). Dat zou zowel vanuit bestuurlijke als politieke overwegingen aanbevelenswaardig zijn. Het betekent dat een gemeentebestuur een grotere buffer heeft om tegenvallers op te vangen. Het betekent ook dat er meer ruimte ontstaat om keuzes te maken of bepaalde voorzieningen al dan niet worden geboden en welke prijs er aan mag hangen. Het kan ook een impuls betekenen voor de lokale democratie, als bewust keuzes gemaakt moeten worden over het beschikbare budget en de belastingen die ervoor nodig zijn om voldoende inkomsten te genereren. Wie echter nogal hecht aan rechtsgelijkheid tussen burgers uit verschillende gemeenten of geen hoge pet opheeft van de lokale democratie, zal juist de situatie met een vrij klein gemeentelijk belastinggebied prefereren. Ook zijn er die bang zijn dat een gemeentebestuur zo zwaar onder druk zal staan van belanghebbenden, dat men zich genoodzaakt voelt de gemeentelijke belastingen onnodig hoog te houden. Het was na al die jaren van discussie zonder enig initiatief dan ook een verrassing dat het kabinet Rutte II in de belastingplannen die op 17 juni 2015 bekend werden ook plaats had ingeruimd voor een fikse vergroting van het eigen belastinggebied van de gemeenten ten koste van een verlaging van het Gemeentefonds. De verschuiving zou ongeveer € 5 miljard op jaarbasis moeten bedragen. Dat zou betekenen dat bijna een derde van het volume van het Gemeentefonds zou worden geschrapt. De optelsom van de huidige

[close]

p. 5

5 belastinginkomsten van de gemeenten in Nederland bedraagt ongeveer € 8,8 miljard. Dat staat voor 16,2% van de gemeentelijke inkomsten. Per gemeente verschilt dit behoorlijk. Met het doorvoeren van het voorstel tot verruiming van het belastinggebied zou gemiddeld ongeveer 20% van de gemeentelijke inkomsten uit gemeentelijke belastingen bestaan. Het voorstel is echter al gestrand voordat een wetsvoorstel aan de Tweede Kamer gezonden kon worden. In het vooruitzicht dat zo’n voorstel niet op een meerderheid in de Eerste Kamer kon rekenen (wel in de Tweede Kamer), zag het kabinet er van af om deze weg verder te bewandelen. Wel is de (boterzachte?) belofte gedaan dat bij het maken van een regeerakkoord voor een volgende periode er weer over gepraat kan worden. Tot zo lang de financiële armslag van gemeenten in doorslaggevende mate wordt bepaald door de toekenning van middelen door de centrale overheid, is de feitelijke autonomie van gemeenten bij het oppakken en uitvoeren van taken beperkt. De eerder genoemde drie decentralisatieoperaties zijn niet alleen budgettair, maar ook beleidsmatig zo sterk gereguleerd, dat het vooral gaat om decentralisatie van de uitvoering van drie grote regelingen in het sociaal domein. Weliswaar zijn de gemeenten bij deze onderwerpen geen gedeconcentreerd uitvoeringskantoor van de centrale overheid, maar de bevoegdheden zijn slechts beperkt overgedragen aan de gemeenten. Wat valt er te leren van de drie operaties die al zijn voltooid en die hierna in aparte hoofdstukken nader worden toegelicht? In de eerste plaats valt op dat binnen enkele jaren alle betrokkenen gewend zijn aan de nieuwe gang van zaken. Natuurlijk wordt daar vanuit de centrale overheid ook het nodige aan gedaan. Dergelijke grote operaties worden vergezeld van een invoeringsplan, met communicatie, conferenties, bewindspersonen die het land bereizen en goede voorbeelden bezoeken om die in de publiciteit te onderlijnen. In samenwerking met de VNG en eventueel belangenorganisaties wordt de vinger aan de pols gehouden, er worden evaluaties gemaakt en er is bij de start van de implementatie een grote sensitiviteit om aandacht te geven aan invoeringsproblemen of zelfs met wat extra geld knelpunten te ondervangen. Aan de kant van de gemeenten wordt voorgesorteerd

[close]

p. 6

6 op de nieuwe situatie, er worden projectleiders aangesteld en als het om een ingewikkelde operatie gaat zoeken gemeenten elkaar op in regionaal verband en worden adviseurs ingeschakeld. Al met al is het opvallend hoe soepel ook grote veranderingen door gemeenten worden opgepakt. In de tweede plaats valt op dat grote decentralisaties tussenstappen blijken te zijn met een houdbaarheid van ongeveer tien jaar. Daarvoor zijn verschillende verklarende factoren. Om te beginnen wordt de urgentie om te decentraliseren in meer of mindere mate bepaald door een maatschappelijk vraagstuk. Echter, het decentraliseren van de aanpak lost op zich dat maatschappelijk vraagstuk niet op, het is alleen een manier om het beter hanteerbaar te maken. Dat maakt dat het onderwerp op de bestuurlijke agenda blijft staan of weer terugkeert. Een andere factor is dat een andere organisatie van taken zelden in volle omvang wordt doorgevoerd. Niet alleen omdat er dan te veel vastigheden op losse schroeven worden gezet en het veranderingsproces onbeheersbaar kan worden, maar ook omdat het veranderen van de aanpak pas daarna zichtbaar maakt dat andere aspecten van de aanpak ook wijziging behoeven. In de derde plaats valt op dat met decentralisatie meer ruimte wordt gegeven aan differentiatie, maar dat deze differentiatie in de praktijk niet al te groot blijkt te zijn. Deels komt dat door disciplinerende activiteiten: de informatie vanuit de centrale overheid en de VNG, met brochures, modelverordeningen, conferenties e.d. Echter, ook belanghebbenden en de publieke opinie creëren een druk tot convergentie: succesvolle praktijksituaties worden onder de aandacht gebracht, missers leiden tot risicomijdende maatregelen, belanghebbenden zoeken met succes de rechter op bij onbevredigende situaties waarna de uitspraak leidt tot aanpassing van de uitvoeringspraktijk bij gemeenten. Al met al blijken grote operaties vooral het karakter te dragen van bestuurlijke, bureaucratische en financiële operaties, in zekere zin technocratische operaties. Veranderingen komen meestal voort uit aanzienlijke wijziging in het beschikbare budget (lees: de wens tot bezuiniging), niet omdat verantwoordelijkheden op een andere plaats worden gelegd. De bestuurlijke verandering is dan een hulpmiddel om een bezuiniging op te vangen door vergroting van de doelmatigheid,

[close]

p. 7

7 maar eerder gaat het om het bemantelen van een bezuiniging die daadwerkelijk een beperking oplevert van de rechten van burgers. Als deze lijn wordt doorgetrokken naar de grote decentralisatieoperaties van 2015, dan mag de verwachting zijn dat binnen het bestek van enkele jaren alles op rolletjes loopt. Belanghebbenden, gemeenten en anderen zijn gewend aan de nieuwe situatie en kinderziekten of onbedoelde gevolgen die aanvankelijk optraden worden opgelost. Dat betekent overigens niet, mede als gevolg van enkele bezuinigingen die bij de decentralisatie zijn meegegeven, dat de gang van zaken identiek is met die van voor 2015. Wel dat die veranderingen, hoe pijnlijk die ook in concrete situaties kunnen uitpakken, zijn geadapteerd. Leeswijzer Hoofdstuk 2 bevat een algemene behandeling van decentralisatie en een aanzet tot typologie van de taakverdeling over overheidsniveaus. Hoofdstuk 3 plaatst decentralisatie in een politiek programmatische context. Hoofdstukken 4, 5 en 6 bevatten de weerslag van de analyse van drie grote, voltooide decentralisatieoperaties. Hoofdstuk 7 is een epiloog, waarin enkele kanttekeningen worden geplaatst.

[close]

p. 8

8 2. De praktijk van decentralisatie in het Nederlandse openbaar bestuur Inleiding In de afgelopen halve eeuw geldt het als positief om taken op te dragen aan gemeenten of provincies, en geldt in algemene zin dat taken waarbij burgers of instellingen betrokken zijn “zo dicht mogelijk bij de burger” moeten worden uitgeoefend. Dat is geen vanzelfsprekende instelling en het is ook niet altijd zo geweest. Zo werd de beleidsvrijheid van gemeenten in het interbellum aanzienlijk beknot. Daarbij speelde op de achtergrond dat de sociaaldemocraten van de SDAP niet welkom waren in het landsbestuur, maar in de steden een zeer sterke positie hadden. Via dit “wethoudersocialisme” werd invulling gegeven aan een “programma” dat niet op steun kon rekenen van de partijen die een meerderheid hadden in het parlement. Overigens ging het bij de regeringspartijen van toen niet zozeer om “centralisatie”, maar om een beperking van overheidsbemoeienis. Dit voorbeeld maakt duidelijk dat het om meer gaat dan alleen de vraag door welk overheidsniveau bepaalde taken worden uitgeoefend. Er is nog een reden waarom de term “decentralisatie” ongelukkig is: de term suggereert een actie, terwijl “decentralisatie” vaak wordt gebruikt om juist een bepaalde situatie te duiden. Daarbij is “decentralisatie” een containerbegrip waarbij de betekenis niet scherp vaststaat. Om een en ander te ontwarren zal hierna een referentiekader worden gepresenteerd rond het begrip “decentralisatie”. Dat staat nog los van een tweede invalshoek: de beweegredenen om taken toe te kennen aan een bepaald overheidsniveau. Daarbij moeten we oog hebben voor motieven die worden aangevoerd en motieven die verzwegen worden. Die laatste soort kunnen echter een relevante, zo niet doorslaggevende, rol spelen. Ten einde het inzicht te scherpen, zijn drie voltooide decentralisatieoperaties doorgelicht: de decentralisatie van de stadsvernieuwing (1985), de decentralisatie van de toeleiding naar werk en het toekennen van bijstand (2004) en de decentralisatie van

[close]

p. 9

9 “maatschappelijke ondersteuning” (2006). Elk van deze drie operaties is afgerond of zelfs ingehaald door nieuwe of aanvullende “hervormingen”. Het bestuderen van voltooide operaties maakt dat achteraf een goed zicht mogelijk is op wat de bedoelingen waren van elke operatie en wat daarvan is terecht gekomen. Archimedes liet al weten dat bij het ontbreken van een vast punt het niet mogelijk is om een beweging te initiëren. Overdrachtelijk geldt dat ook voor overheidsbeleid dat zich in de maatschappelijke context afspeelt. Er kunnen drie relevante (niet gefixeerde) tijdstippen worden aangewezen die van belang zijn bij een overheidsinterventie: 1. Het moment waarop besloten wordt tot die interventie. Die beslissing gebeurt in de context van dat moment, dus de wijze waarop de betrokkenen bij de beslissing de kwestie zien (en hoe die zich zal ontwikkelen zonder interventie) en de verwachting die zij op dat moment hebben van het oplossend vermogen van de voorgenomen interventie. 2. Het moment waarop de interventie plaatsvindt. Dat moment kent een aanloop waarin de betrokkenen in de samenleving zich voorbereiden op de verandering, hun organisatie daarvoor inrichten, regels maken, nagaan welke kansen de interventie geeft en hoe die zich verhoudt tot wat verder aan de orde is. 3. Het moment waarop de interventie zo lang operationeel is dat je kunt spreken van stabiliteit (kinderziektes zijn er uit, iedereen is gewend aan de nieuwe situatie; let op, dat is niet het zelfde dat iedereen tevreden is over de nieuwe situatie) en het mogelijk is om te beoordelen of de interventie heeft opgeleverd wat er van verwacht werd. Op elk van die drie momenten kan het referentiekader verschillend zijn, zowel omdat de zelfde actoren van opvatting veranderen, als dat andere actoren in de plaats zijn gekomen van de vorige. Bij complexe processen is het bijvoorbeeld zeer wel mogelijk dat bij een decentralisatieoperatie de beslissing valt bij kabinet A met minister X, de invoering plaatsvindt door kabinet B met minister Y en enige tijd na invoering de balans wordt opgemaakt door kabinet C met minister Z. Bij de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing bijvoorbeeld (invoeringsdatum 1 januari 1985) werd de interventie om tot een wet

[close]

p. 10

10 te komen al ingezet door staatssecretaris Schaefer in het kabinet Den Uyl. Er was een fundamentele bijstelling van de opzet door minister Beelaerts van Blokland in het kabinet Van Agt, omdat de richting die Schaefer wilde opgaan niet op een meerderheid in de Tweede Kamer kon rekenen. De wet werd van kracht onder staatssecretaris Brokx in het kabinet Lubbers I. De balans werd opgemaakt door minister Alders in het kabinet Lubbers III en verder bijgestuurd door staatssecretaris Tommel in het kabinet Kok I. Op abstract niveau was de beleidsfilosofie op die verschillende momenten ongeveer eender, maar bij nadere analyse blijken er doorslaggevende verschillen te zitten in de aanpak, zowel van de stadsvernieuwing als zodanig als de wijze waarop de bestuurlijke verantwoordelijkheden toegedeeld werden (of hoe die werden beoordeeld). Een referentiekader voor “decentralisatie” Bij decentralisatie gaat het feitelijk om de toedeling aan of toeeigening van beslissingsbevoegdheden en taken op verschillende overheidsniveaus. Daarbij kunnen vier niveaus worden onderscheiden: de Europese Unie (of vergelijkbare bovennationale organisaties), de centrale overheid, het provinciaal bestuur en het lokaal bestuur. Ook als overheden met elkaar een afspraak aangaan om taken gemeenschappelijk uit te voeren (zoals in een gemeenschappelijke regeling van gemeenten) blijft de uiteindelijke verantwoordelijkheid op dat niveau en wordt geen apart niveau onderscheiden: verlengd lokaal bestuur blijft lokaal bestuur. Dwars hierop staan functionele overheidsorganen zoals waterschappen, de rechterlijke macht of de Nederlandse Bank, maar die kunnen in dit verband geheel buiten beschouwing blijven: de taken daarvan zijn specifiek en doorkruisen niet het systeem van overheden met een min of meer open huishouding, namelijk de vier onderscheiden overheidsniveaus2. Binnen dit systeem van vier overheidsniveaus met algemeen bestuur is de centrale overheid leidend, in die zin dat op dat niveau in laatste instantie het geheel van taken, bevoegdheden en procedures kan worden geregeld3. 2 Functionele publieke organisaties kunnen worden gezien als een aanvulling van het dichtst nabij gelegen overheidsniveau, zonder daarvan deel uit te maken. Waterschappen bijvoorbeeld acteren in het zelfde (territoriale) domein als de provincies, 3 Dat is niet vanzelfsprekend. In de ons omringende landen, Duitsland en België, is grondwettelijk vastgelegd over welke beleidsdomeinen de centrale overheid de spelregels uitvaardigt, en voor welke beleidsdomeinen dat

[close]

p. 11

11 Daarmee kent de centrale overheid bij uitstek een intrinsieke spanning, omdat deze tegelijkertijd in laatste instantie taken en bevoegdheden kan toedelen (of afnemen), maar zelf ook actor is in het systeem. Vooral als het gaat om de beweegredenen om bepaalde taken en bevoegdheden toe te kennen of af te nemen, kunnen bestuurlijke overwegingen (hoe richt je het goed in) en een inhoudelijke afweging (welke prestaties moeten worden geleverd of wat hebben we er voor over) met elkaar strijdig zijn. Traditioneel speelt de budgettaire factor daarbij een (soms dominante) rol. Het komt nogal eens voor om uit budgettaire overwegingen taken en bevoegdheden bij gemeenten of provincies te leggen en via het budgetrecht te limiteren hoe hoog de uitgaven kunnen zijn, maar andersom gebeurt het ook dat door het centraliseren van taken en bevoegdheden de uitgaven hoger of lager kunnen uitpakken. Overigens zijn er veel taken en bevoegdheden waarbij er geen exclusiviteit is voor één overheidsniveau. Vaak wordt wel het standpunt ingenomen dat bij een bepaalde aangelegenheid niet meer dan twee overheidsniveaus betrokken mogen zijn, maar dit streven moet per geval geregeld worden en is ook niet altijd waar te maken. Er zijn onderwerpen waarbij zelfs alle vier overheidsniveaus acteren, zoals bij het milieubeleid. Als twee of meer overheidsniveaus acteren, is de toedeling van taken en bevoegdheden des te interessanter, want hiermee is een spanning in de belangenafweging onvermijdelijk. Als een gemeentebestuur een nieuw winkelcentrum wil toestaan, kan het in botsing komen met het provinciebestuur dat oordeelt dat de voordelen van een dergelijk nieuw project niet opwegen tegen de gevolgen voor de bestaande winkelvoorzieningen, tot in de verre omgeving. Wie kan dan in laatste instantie bepalen of dat winkelcentrum er komt of juist niet? Vier invalshoeken, onderling min of meer samenhangend in de meeste situaties, zijn bij de toedeling van taken en bevoegdheden aan de orde, ik noem het de decentralisatieladder: - De beslissing als zodanig om een taak of bevoegdheid toe te kennen of op te pakken. Bij de centrale overheid is daarbij de ligt bij landsdelen. In Nederland kan de centrale overheid zich met alle beleidsdomeinen inlaten en regels stellen.

[close]

p. 12

12 grootste vrijheid aanwezig. Daar ligt immers de uiteindelijke verantwoordelijkheid om taken al dan niet toe te delen via wetgeving. Echter, als het niet uitdrukkelijk geboden of verboden is voor een ander overheidsniveau, kan deze zelf beslissen een taak of bevoegdheid op te pakken of af te stoten. Er is geen wet die aan provincies of gemeenten opdraagt sportbeleid te voeren (of te beletten dat te doen), maar er is geen gemeente die geen sportbeleid kent. De politietaak daarentegen is expliciet een zaak van de centrale overheid; dat is niet vanzelfsprekend en nog maar enkele decennia geleden was juist wettelijk geregeld dat de politietaak voor gemeenten met meer dan 25.000 inwoners een gemeentelijke taak was. - Het regelen van de financiering van de taken en bevoegdheden. Weliswaar hebben gemeenten en provincies een eigen belastinggebied (daarover later meer), maar bij talrijke taken en bevoegdheden kunnen deze alleen worden uitgeoefend met behulp van een bijdrage uit de Rijksbegroting. Deze kan variëren van een 1 op 1 declaratie van de uitgaven tot een toevoeging aan het Gemeentefonds of Provinciefonds om de bekostiging te faciliteren. Daartussen zijn er vele varianten, waarbij doeluitkeringen en koppelsubsidies altijd een grote populariteit hebben genoten. - Het bepalen van de inhoud van het beleid, respectievelijk de prioriteiten in het beleid. Op dit vlak zijn grote verschillen mogelijk. Zo dienen gemeenten zich volstrekt te houden aan regels over de hoogte en toekenning van een bijstandsuitkering (beleidsvrijheid is daarbij afwezig), maar kan een gemeente zelf bepalen of en van welke kwaliteit men straatmeubilair, vuilnisbakken en lantaarns neerzet (beleidsvrijheid maximaal). - Het inrichten en organiseren van de uitvoering. Indien de beleidsmatige bewegingsvrijheid in alle opzichten beperkt is, dan kan de uitvoering nog steeds toegekend worden aan een decentrale overheid. De uitgifte van paspoorten is een duidelijk voorbeeld van een taak die tot in detail op centraal niveau wordt bepaald, maar waarbij de uitgifte als zodanig gebeurt door de gemeenten. Bij veel onderwerpen is er een mengsel van onderdelen waarvan gedetailleerd wordt voorgeschreven of en

[close]

p. 13

13 hoe die uitgevoerd dienen te worden, terwijl andere onderdelen in meer of mindere mate vrijheid van handelen toelaten. Wanneer kunnen we spreken van decentralisatie? Het eenvoudige antwoord is dat als gemeenten of provincies een taak of bevoegdheid krijgen toebedeeld of toegewezen die tot dan werd vervuld op een “hoger” overheidsniveau, er sprake is van decentralisatie. Als het echter alleen gaat om de uitvoering van een taak, met allerlei uitvoeringsvoorschriften en weinig of geen vrijheid van het bepalen van beleid en prioriteit, kun je daar vraagtekens bij zetten. Daarom kun je spreken van “echte decentralisatie” als er vrijheid van opereren bestaat bij de eerste drie dimensies: het bepalen of een taak wel of niet wordt opgepakt, dan wel dat in financiële zin een zekere vrijheid van handelen bestaat, dan wel dat het beleid kan worden bepaald of in ieder geval de prioriteiten. Als alleen de uitvoering wordt toegewezen, dan kun je in die visie hooguit spreken van decentrale uitvoering, maar zou het beter zijn te spreken van gedeconcentreerde uitvoering. Hoewel uit diplomatieke overwegingen vanuit de centrale overheid gesproken wordt over “nevenoverheden” als het provincies of gemeenten betreft, is er wel degelijk sprake van een hiërarchie in het staatsbestel. Dat begint er al mee, dat de centrale overheid de gelegenheid heeft tot in laatste instantie taken en bevoegdheden toe te kennen of weg te nemen als het gaat om decentrale overheden (bij de Europese Unie of andere federale organisaties is het terughalen van taken en bevoegdheden veelal niet mogelijk: een taak die eenmaal is overgedragen is niet meer terug te nemen, tenzij de drastische stap wordt gezet om uit de organisatie te stappen). De centrale overheid heeft veelal de gewoonte, als taken worden toegeschoven aan gemeenten (of provincies), instrumenten te benutten om de gang van zaken of de uitkomsten in de gaten te houden en desgewenst te kunnen ingrijpen. Daarvoor bestaan toezichthoudende instellingen (die weliswaar vaak hun aandacht richten op zelfstandige rechtspersonen als onderwijsinstellingen of woningcorporaties, maar die opereren op hun beurt binnen het kader van afspraken e.d. met de gemeenten), rapportageverplichtingen en procedures waarbij een “hogere” overheid vooraf of achteraf kan toetsen of kaders kan aangeven.

[close]

p. 14

14 Overigens komt het soms voor dat de centrale overheid wel alle ruimte geeft, maar dat zelfs dan enig wantrouwen op zijn plaats is. Zo lijkt de WMO van 2006 maximaal ruimte toe te kennen aan de gemeentebesturen. De benodigde financiën werden toegevoegd aan het Gemeentefonds en er was geen rapportageplicht van de gemeenten aan het Rijk. Je kunt echter zeggen dat bij deze wet de controlerende functie van de centrale overheid subtieler vorm kreeg: aan B&W werd wel een rapportageplicht meegegeven, met voorschriften, door middel van een jaarlijkse rapportage aan de gemeenteraad. Op die manier kwam de informatie toch op tafel, maar kon de regering op afstand blijven als zich in de praktijk incidenten zouden voordoen. Uit de analyse van de invoering van de WMO blijkt verder dat een reeks van activiteiten een “disciplinerende” werking had: een modelverordening door de VNG, het optreden van bewindspersonen en ambtenaren bij bijeenkomsten van lokale bestuurders en ambtenaren, de presentatie van “best practices” in de vakliteratuur e.d. De wetgever wordt met een spanningsveld geconfronteerd waarin een balans moet worden gezocht, zelfs nog los van de eigen opvattingen en agenda. Aan de ene kant is er het voornemen taken en bevoegdheden over te dragen aan de lokale (of provinciale) overheid, de decentralisatie, maar aan de andere kant zijn er de rechten van burgers en instellingen en het streven naar een zekere mate van rechtsgelijkheid binnen Nederland. Daarmee komen we bij de motivatie om taken en bevoegdheden al dan niet aan bepaalde overheidslagen toe te delen. Daarover later meer. “All animals are equal, but some animals are more equal than others.”4 Alle gemeenten in Nederland zijn gelijk, maar sommige gemeenten kunnen meer aan dan andere of hebben door hun regionale positie een andere verantwoordelijkheid dan de omliggende gemeenten. Dat komt onder meer voort uit een verschillende schaal (in Nederland kennen we gemeenten van rond 1000 inwoners5, maar het loopt op tot gemeenten van meer dan een half miljoen inwoners6). De onderlinge verschillen zijn aanzienlijk, in aantal inwoners, oppervlakte, 4 George Orwell – Animal Farm (1945) 5 Schiermonnikoog telde op 1 januari 2015 942 inwoners. 6 Amsterdam telde op 1 januari 2015 821752 inwoners.

[close]

p. 15

15 bevolkingsdichtheid, maar ook bij allerhande kenmerken zoals de benutting van de grond, de lengte van het wegennet of de waterlopen, de gesteldheid van de bodem en de oriëntatie op voorzieningen in andere gemeenten. Het gaat deels ook om een bestuurlijk-psychologische kwestie. In de pikorde van Nederlandse gemeenten staan de vier grote steden bovenaan, direct gevolgd door gemeenten van meer dan 100.000 inwoners en provinciesteden. Deze categorieën gemeenten hebben een ruimere begroting en daarmee een grotere weerstand, maar beschikken ook over een grotere overheidsorganisatie met meer deskundigheid. Bovendien zijn de bestuurders en ambtenaren van dergelijke gemeenten veel meer betrokken in het overleg tussen gemeenten onderling, met de provincie en de centrale overheid, en vaak hebben ze daarin ook de leidende rol. Als gevolg daarvan wordt in sommige wetten ook onderscheid gemaakt tussen gemeenten bij de toekenning van middelen (Gemeentefonds) en taken en bevoegdheden. Een mooi voorbeeld uit de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing was dat gemeenten die recht hadden op meer dan 0,1% van het budget “rechtstreekse gemeenten” waren, die zonder meer recht hadden op het toegekende budget en rechtstreeks zaken konden doen met de centrale overheid. De overige gemeenten konden alleen meedelen in het restantbudget dat door de provincie nader werd toegedeeld, en ook de verdere gang van zaken werd aan de provincie overgelaten bij die “niet-rechtstreekse gemeenten”. De manier waarop de verschillen tussen gemeenten meestal worden weggepoetst is met een gemeenschappelijke regeling. Een aantal gemeenten werkt dan samen bij een beleidsdomein, vaak door de middelen in een gemeenschappelijk project te stoppen, door samen contracten af te sluiten en aanbestedingen te organiseren en in het lichtste geval te overleggen en af te stemmen. Om het gemeenschappelijk optreden van gemeenten in vaste banen te leiden, fungeert de Wet Gemeenschappelijke Regelingen. Gedurende een aantal jaren was er sprake van zogeheten WGR-plusregio’s, waaraan rechtstreeks bevoegdheden en budget werden toegekend door de centrale overheid. Na jarenlang getouwtrek met de provincies is dit model uit de wet geschrapt. Enkele WGR-plusregio’s zijn geheel opgeheven, zoals het BRU (de gemeente Utrecht en omliggende

[close]

Comments

no comments yet