Recessão Extraordinária e o Abalo das Concessões de 2013

 

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Livro do Fórum Nacional - Recessão Extraordinária e o Abalo das Concessões de 2013

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Recessão Extraordinária e o Abalo das 2CON0CES1SÕE3S de 1

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FÓRUM NACIONAL (Sessão Especial) 14 e 15 de setembro de 2016 2

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Recessão Extraordinária e o Abalo das 2CON0CES1SÕE3S de Raul Velloso Instituto Nacional de Altos Estudos – INAE Rio de Janeiro, 2016. 3

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Instituto Nacional de Altos Estudos – INAE Superintendência-geral João Paulo dos Reis Velloso Conselho Diretor Márcio João de Andrade Fortes (Presidente) Marcílio Marques Moreira (Vice-presidente) Aspásia Brasileiro Alcântara de Camargo Ana Cláudia Duarte de Além (BNDES) Carlos Antônio Rocca Cláudio Roberto Frischtak Ernane Galvêas José Augusto Coelho Fernandes (CNI) Luiz Guilherme Schymura de Oliveira (IBRE – FGV) Milton Costa Filho (IBP) Sergio Franklin Quintella Thomás Tosta de Sá (IBMEC – Mercado de Capitais) Bernardo Abreu de Medeiros (IPEA) Sócios Instituidores Cláudio Roberto Frischtak Ernane Galvêas Fernando Adolpho Ribeiro Sandroni João Paulo dos Reis Velloso José Tavares de Araújo Marcílio Marques Moreira Márcio João de Andrade Fortes Regis Bonelli Roberto Cavalcanti de Albuquerque Roberto Procópio de Lima Netto Roberto Teixeira da Costa Sergio Franklin Quintella Diretor Executivo João Marcos Velloso 4

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© Instituto Nacional de Altos Estudos – INAE Reservam-se os direitos desta edição ao Instituto Nacional de Altos Estudos – INAE Os artigos são de responsabilidade exclusiva dos autores. Projeto gráfico e produção editorial: www.ideiad.com.br Recessão extraordinária e o abalo das concessões de 2013 / Raul Velloso. Rio de Janeiro: Fórum Nacional, 2016. p. 52 ISBN: 978-85-67859-18-7 1. Brasil-Política econômica. 2. Desenvolvimento econômico-Brasil. 3. Desenvolvimento social-Brasil. 4. Inovação. CDD: 338.981 CDU: 338 2016 INSTITUTO NACIONAL DE ALTOS ESTUDOS – INAE / FÓRUM NACIONAL Rua Sete de Setembro, 71, 8º andar – Centro 20050-005, Rio de Janeiro, RJ/Brasil Tel.: (21) 2212-5200 www.forumnacional.org.br inae@inae.org.br 6

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Sumário I – Introdução II – Alocação ótima de riscos em um contrato de concessão III – Eventos fortuitos na 3ª Etapa do Programa de Concessões de Rodovias Federais IV – Possibilidades para o reequilíbrio dos contratos V – Conclusões 9 11 19 43 49 7

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i INTRODUÇÃO Introdução A concessão de serviços de infraestrutura tem sido um desafio constante para o Brasil nos últimos anos. Em edições anteriores deste Fórum, tratei do problema das licitações, que passaram de um modelo que favoreciam o comportamento oportunista por parte dos regulados para outro modelo, em que a maior probabilidade de comportamento oportunista passou a ser por parte do regulador. Em comum nessas duas fases, havia a tentativa do poder concedente de implementar uma política de modicidade tarifária excessiva, onde se tentava impor a tarifa mínima imaginável, independentemente do que ocorresse com os custos. Neste trabalho1, iremos abordar outro problema das concessões, relacionado à divisão de riscos. Evidentemente, todo contrato de longo prazo envolve riscos. A questão é que, dependendo da forma como esses riscos são alocados, podemos obter um resultado diferente em termos de custos e qualidade do serviço prestado. Pode-se considerar, de forma simplificada, que há três partes envolvidas: governo (ou, em última análise, os contribuintes), concessionárias e usuários. Transferir todo o risco para as concessionárias tende a provocar tarifas mais altas e pior eficiência alocativa. Por outro lado, eliminar todo o risco das concessionárias também estimula aumento de custos e gera alocação ineficiente de recursos. Entre esses dois extremos, há um nível ótimo de risco que as concessionárias devem suportar. 1 Estudo elaborado para o Fórum Nacional (Sessão Especial) de setembro de 2016. 9

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RECESSÃO EXTRAORDINÁRIA E O ABALO DAS CONCESSÕES DE 2013 A regra geral é que o risco deve ser alocado para a parte que tem maior condição de controlá-lo, gerenciá-lo ou suportá-lo. Neste trabalho, analisaremos o impacto de seis eventos negativos que estão afetando o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão firmados em 2013, no âmbito da 3º Etapa do Programa de Concessões de Rodovias Federais. São os seguintes eventos: 1. Crise econômica sem precedentes em nossa história, que reduziu o fluxo de veículos nas rodovias pedagiadas, gerando frustração de receitas; 2. Crédito subsidiado em volume inferior ao esperado. A expectativa era de que o BNDES financiasse 70% do volume de investimentos. Contudo, os percentuais verificados estão em torno de 45%; 3. Aumento substancial do preço do asfalto. Desde 2013, o preço do asfalto aumentou 88%, ante 30,2% para o IPCA e em torno de 30% para os demais derivados do petróleo; 4. Atraso na concessão de licenciamentos ambientais. Foi adotado um procedimento de licenciamento simplificado, que permite duplicar trechos de até 25 km, desde que atendidas algumas condições. Contudo, essa forma de licenciamento fatiado aumenta os custos de duplicação de uma rodovia; 5. Impacto da Lei dos Caminhoneiros, que aumentou de 5% para 10% os limites de peso bruto transmitido por eixo à superfície de vias públicas. A permissão para caminhões trafegarem com maior carga causa maior dano ao asfalto, aumentando os custos de manutenção; 6. Aumento da taxa Selic e da TJLP, que foram muito superiores ao que era previsto em 2013, época das licitações. O que veremos é que todos esses fatores justificam renegociação dos contratos com o objetivo de recompor seu equilíbrio econômico-financeiro. O texto está divido em quatro seções, além desta Introdução. A Seção II discute os aspectos teóricos associados à alocação de riscos. Concentraremos nossa análise no caso de eventos fortuitos e de força maior, bem como em ações do governo que afetam diretamente a rentabilidade dos projetos. A Seção III descreve os seis eventos citados acima e argumentamos que eles podem ser caracterizados como acontecimentos fortuitos que ensejam recomposição do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. A Seção IV trata dos instrumentos possíveis para a recomposição. Como vere­ mos, o ideal é que essa recomposição seja feita por meio de aumento de tarifas e redução na obrigação de investimentos. Finalmente, a SeçãoV sumariza os principais resultados e conclui. 10

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II – Alocação ótima de riscos em um contrato de concessão ii Alocação ótima de riscos em um contrato de concessão Quando o poder público decide conceder um serviço de infraestrutura, enfrenta o desafio de criar os incentivos corretos que garantam, ao mesmo tempo: 1. remuneração compatível com os custos, para a concessionária; 2. a oferta de um serviço adequado, a um preço justo, para os usuários. Eventualmente, o governo também trata a concessão com um foco fiscal, seja para arrecadar recursos, via pagamento de outorgas, seja para reduzir gastos. No que interessa, contudo, iremos nos concentrar nos objetivos destinados a satisfazer simultaneamente usuários e concessionárias. Em um mundo sem problemas de assimetria de informação e sem incertezas, o problema seria facilmente resolvido. O governo conheceria os custos das empresas, bem como todos os parâmetros que afetam a rentabilidade da concessão, como fluxo de veículos, custo de insumos etc. Com isso, determinaria o preço que remunerasse adequadamente as concessionárias. Preços inferiores tornariam a concessão não atraente, ao passo que preços muito elevados prejudicariam desnecessariamente os usuários. Ocorre que o mundo não é tão simples assim. Há fortes assimetrias de informação, e todo contrato de longo prazo, como no caso dos contratos de concessão de infraestrutura, envolvem elevado grau de incerteza. A literatura de desenhos de mecanismo discute as formas mais eficientes de lidar com esses problemas. 11

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RECESSÃO EXTRAORDINÁRIA E O ABALO DAS CONCESSÕES DE 2013 Um exemplo típico é o caso de assimetria de informações. Como a firma conhece seus custos melhor do que o regulador, as melhores práticas internacionais evoluíram para o sistema de tarifa-teto, em contraposição ao preço baseado em custos1. A teoria e prática mostram que, quando a tarifa é baseada em custos, a concessionária não tem interesse em controlar gastos, pois sabe que qualquer despesa extra será repassada para o consumidor. Já quando se fixa um preço-teto, gera-se o incentivo correto de a concessionária adotar tecnologias mais baratas, e parte dessa redução de custos acaba sendo repassada ao consumidor. No caso de incertezas, é necessário atribuir a algum participante os custos decorrentes de choques. A alocação ótima desses custos dependerá, basicamente, da capacidade que cada agente tem de lidar com os choques. Nas duas próximas subseções, iremos analisar a alocação ótima para dois tipos de riscos: os decorrentes de eventos fortuitos ou de força maior, e aqueles decorrentes de ações do governo. II.1 – Alocação de riscos em caso de eventos fortuitos ou de força maior Os contratos de concessão da Fase III da 3ª etapa do Programa de Concessões de Rodovias Federais estabelecem quais são os tipos de riscos que são de responsabilidade da concessionária e quais não são. A “regra de ouro” sobre alocação de riscos é alocá-lo para a parte que tem maior poder de influenciá-lo2. Isso inclui: 1. influenciar a própria ocorrência ou sua intensidade. Exemplo típico são ações do governo, ao impor tributos ou ao exigir determinado padrão de qualidade ou preço; 2. influenciar a rentabilidade do projeto em resposta ao risco. Por exemplo, se a rodovia passa por áreas de deslizamentos, a concessionária pode minimizar os danos associados a risco construindo contenções de encosta; 1 Ver, por exemplo: TIROLE, Jean e Laffont, Jean-Jacques: Theory of incentives in procurement and regulation. MIT Press, EUA. 1993. 712p. 2 Uma excelente revisão bibliográfica sobre o tema pode ser vista em: IRWIN, Timothy. Government guarantees: allocating and valuing risk in privately financed infrastructure projects. The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank. Washingto, USA. 2007.Disponível em: http:// siteresources.worldbank.org/INTSDNETWORK/Resources/Government_Guarantees.pdf. 12

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II – Alocação ótima de riscos em um contrato de concessão 3. capacidade de absorver o risco. Muitas vezes o risco não é causado por nenhuma das partes (governo, concessionária ou usuários), e nenhuma delas têm meios de influenciar a rentabilidade do projeto. Nesse caso, o risco deve ser alocado para a parte que melhor puder absorver o choque. Por exemplo, no Brasil, onde seria ineficiente adotar tecnologias mais caras para se prevenir contra terremotos, na eventual ocorrência de um (com baixíssima probabilidade), os danos podem ser de tal magnitude que levariam a concessionária à falência. Nesse caso, o correto é alocar o risco para os usuários (que, na prática, implica distribuir o risco) ou para o governo. Apesar de a Seção 21 do Contrato de Concessão especificar diversos tipos de riscos, iremos nos concentrar no caso de eventos fortuitos e de força maior, pois são os que mais se assemelham aos casos que discutiremos na Seção III. Os contratos de concessão de rodovias federais da rodada de 2013, seguindo as melhores práticas, prevêem que, casos fortuitos e de força maior são de responsabilidade da concessionária se houver possibilidade de contratação de seguro. Do contrário, eventos fortuitos ou de força maior ensejam a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, transferindo os custos para o usuário final ou para o governo. A transferência para uma ou outra parte está diretamente ligada à capacidade de absorção de riscos discutida acima. A seguir, explicaremos por que essa forma de distribuir riscos é a mais eficiente. Vamos imaginar dois tipos de choques: um atentado terrorista, que explode um trecho da rodovia, e um incêndio nas margens da rodovia, que lhe cause algum dano estrutural. Em ambos os casos, nem a concessionária e nem usuários têm qualquer culpa sobre o que ocorreu. Suponhamos que não haja seguro contra atos terroristas, ao passo que haja seguro contra incêndios. Por que em uma situação o prejuízo deve recair sobre os usuários, ao passo que, na outra, o prejuízo deve ser arcado pela concessionária? Uma explicação já foi dada: o impacto desses eventos sobre a concessionária (no caso de impossibilidade de se fazer seguro) pode ser devastador. Mas há também importantes considerações de eficiência na alocação de recursos que justificam essa divisão de riscos. Eventos passíveis de seguro são aqueles para os quais há uma distribuição de probabilidade bem definida. Em geral, são eventos que ocorrem com uma freqüência razoável, de forma que se pode inferir, com bastante precisão, sua probabilidade de ocorrer. No mercado de veículos, por exemplo, há um imenso banco de dados 13

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