O dia do juízo fiscal

 

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Livro do Fórum Nacional - O dia do juízo fiscal

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Apresentação JUÍZO FISCAL O DIA DO 1

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O DIA DO JUÍZO FISCAL XXVIII FÓRUM NACIONAL 17 a 19 de maio de 2016 2

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Apresentação JUÍZO FISCAL Raul Velloso l Marcos Mendes l Paulo Springer de Freitas O DIA DO Instituto Nacional de Altos Estudos – INAE Rio de Janeiro, 2016. 3

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O DIA DO JUÍZO FISCAL INSTITUTO NACIONAL DE ALTOS ESTUDOS – INAE Superintendência-geral João Paulo dos Reis Velloso Conselho Diretor Márcio João de Andrade Fortes (Presidente) Marcílio Marques Moreira (Vice-presidente) Aspásia Brasileiro Alcântara de Camargo Ana Cláudia Duarte de Além (BNDES) Carlos Antônio Rocca Cláudio Roberto Frischtak Ernane Galvêas Maria Durvalina Fernandes Bastoss (FINEP) José Augusto Coelho Fernandes (CNI) Luiz Guilherme Schymura de Oliveira (IBRE – FGV) Milton Costa Filho (IBP) Sergio Franklin Quintella Thomás Tosta de Sá (IBMEC – Mercado de Capitais) Bernardo Abreu de Medeiros (IPEA) Sócios Instituidores Cláudio Roberto Frischtak Ernane Galvêas Fernando Adolpho Ribeiro Sandroni João Paulo dos Reis Velloso José Tavares de Araújo Marcílio Marques Moreira Márcio João de Andrade Fortes Regis Bonelli Roberto Cavalcanti de Albuquerque Roberto Procópio de Lima Netto Roberto Teixeira da Costa Sergio Franklin Quintella Diretor Executivo João Marcos Velloso 4

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Apresentação Autores RAUL VELLOSO – É Consultor de Empresas, nas várias dimensões da Área Econômica (principalmente Macroeconomia e Infraestrutura). Sua base econômica é um PhD (Doutorado) em Economia na Universidade de Yale (EUA). MARCOS MENDES  É economista com graduação e mestrado na Universidade de Brasília e doutorado na Universidade de São Paulo. É Consultor Legislativo do Senado Federal e especialista em finanças públicas. PAULO SPRINGER DE FREITAS – É Consultor Legislativo do Senado Federal e professor do Programa de Mestrado em Economia do Setor Público do Departamento de Economia da UnB. Publicou trabalhos na área de macroeconomia, com ênfase em política monetária, infraestrutura e mercado de trabalho. É doutor em economia pela UnB. 5

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O DIA DO JUÍZO FISCAL © Instituto Nacional de Altos Estudos – INAE Reservam-se os direitos desta edição ao Instituto Nacional de Altos Estudos – INAE Os artigos são de responsabilidade exclusiva dos autores. Capa e projeto gráfico: www.ideiad.com.br O Dia do Juízo Fiscal / Raul Velloso (et al.). Rio de Janeiro: Fórum Nacional, 2016. Inclui bibliografia. p. 148 ISBN: 978-85-67859-15-6 1. Brasil-Política econômica. 2. Desenvolvimento econômico-Brasil. 3. Desenvolvimento social-Brasil. 4. Inovação. CDD: 338.981 CDU: 338 2016 INSTITUTO NACIONAL DE ALTOS ESTUDOS – INAE / FÓRUM NACIONAL Rua Sete de Setembro, 71, 8º andar – Centro 20050-005, Rio de Janeiro, RJ/Brasil Tel.: (21) 2212-5200 www.forumnacional.org.br inae@inae.org.br 6

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Apresentação Sumário APRESENTAÇÃO Raul Velloso, Marcos Mendes e Paulo Springer de Freitas 9 O DIA DO JUÍZO FISCAL Raul Velloso e Marcos Mendes 13 A CRISE ATUAL: RAZÕES E PERSPECTIVAS DE RECUPERAÇÃO VIA AJUSTE CAMBIAL Raul Velloso e Paulo Springer de Freitas 77 PARA DESTRAVAR O INVESTIMENTO EM RODOVIAS Raul Velloso 111 7

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Apresentação APRESENTAÇÃO E ste livro é composto de três capítulos que podem ser lidos de forma independente, mas que guardam entre si a conexão de tratarem da atual crise econômica e possíveis perspectivas de retomada do crescimento. O primeiro capítulo, que dá o título ao livro, mostra como nossa política fiscal chegou ao limite, bateu no muro. Não há mais como manter a trajetória acelerada de crescimento do gasto da União e dos estados. Estamos em um momento de confluência de uma crise estrutural (decorrente de um modelo de crescimento do gasto acima do PIB), com uma crise econômica que derrubou a arrecadação. Dada a persistência da recessão, o baixo crescimento potencial do Brasil e a escassa perspectiva de que o país venha a ser ajudado por um choque externo positivo, não há perspectiva de ajuste fiscal pelo lado da receita. Será preciso ajustar a despesa. Chegamos ao dia do juízo fiscal. Na União o desequilíbrio das contas primárias supera os R$ 100 bilhões ao ano. As despesas mais pesadas estão nas políticas de previdência e assistência, que precisam ser reformuladas para serem sustentáveis no longo prazo. Secundariamente, a União tem uma elevada conta de subsídios implícitos e explícitos a pagar, decorrentes de uma política pouco responsável de apoio a determinados setores da economia. Já nos estados, a fonte maior de desequilíbrio é a folha de pagamento. Os estados aproveitaram o bom desempenho da receita no passado recente, bem como o relaxamento do controle que o Governo Federal exerce sobre o endividamento subnacional, para expandir o gasto. Como a despesa de pessoal é rígida, na crise não é possível cortá-la. O estrangulamento financeiro é grande, e alguns estados já estão deixando de pagar seus servidores e pensionistas em dia. A solução para esse quadro agudo precisará mesclar medidas de curto prazo com reformas estruturais. Tais reformas devem visar não apenas o ajuste fiscal, mas 9

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O DIA DO JUÍZO FISCAL também o aumento da produtividade da economia, com vistas a acelerar o crescimento e tornar os entes públicos capazes de pagar suas contas. Apresentamos um rol de reformas necessárias, tanto no campo fiscal quanto no campo da produtividade, com ênfase na superação dos estrangulamentos criados pelo texto constitucional. O segundo capítulo analisa os principais fatores que levaram à crise econômica atual, que deverá provocar uma queda do PIB próxima a 8% no biênio 2015/16, a maior contração desde, no mínimo, o pós-Guerra. O ponto de partida foi mostrar como a chamada “Nova Matriz Econômica”, cuja essência foi o estímulo ao consumo, em detrimento da poupança; descontrole fiscal e forte intervenção estatal, levou à estagnação da economia. Isso não havia ficado aparente devido ao superciclo de commodities, que durou aproximadamente de meados da década passada até o início de 2014. A uma economia com baixo crescimento do PIB potencial, juntaram-se fatores conjunturais desfavoráveis. Como fatores externos, houve a queda no preço das commodities. Mas foram fatores domésticos os mais determinantes para o nosso péssimo desempenho. Vultosos investimentos mal feitos por empresas estatais, cujas reais intenções foram deslindadas pela Operação Lava-Jato, descapitalizaram a Petrobras. A crise política tem impedido a aprovação de reformas estruturais capazes de recolocar a economia em uma trajetória de crescimento sustentável. A deterioração das contas públicas paralisa a capacidade de reação do governo. Merece destaque, neste cenário, a depreciação cambial, decorrente da maior percepção do risco-país. Discutimos se essa depreciação pode devolver competitividade para a nossa indústria, transformando-se em elemento dinamizador de nossa economia. Nossa conclusão não é otimista. Não se pode esperar que as exportações venham a representar, para o Brasil, o que representaram para os países do leste asiático. No Brasil, há escassez de poupança doméstica. Para a economia crescer, é necessário investir. Mas, para investir muito, é necessário que a poupança também seja alta. Se a poupança doméstica é baixa, isso implica maior necessidade de poupança externa, o que requer apreciação da taxa de câmbio para viabilizar déficits no saldo em transações correntes do balanço de pagamentos. Ou seja, dentro do atual modelo de baixa poupança, depreciação cambial e crescimento econômico são inconsistentes no longo prazo. O terceiro capítulo sai do arcabouço macroeconômico e analisa com uma abordagem mais microeconômica um dos grandes entraves ao crescimento do País: 10

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Apresentação a carência de infraestrutura. O Brasil investe pouco em infraestrutura. Nossas atuais taxas, entre 2% e 3% do PIB, mal são suficientes para manter o estoque de capital existente; para nos aproximarmos de países emergentes do leste asiático, teríamos de, pelo menos, dobrar os investimentos em infraestrutura. Especificamente no caso de rodovias, o Brasil apresenta um grande paradoxo. É cada vez mais necessária a participação do setor privado, tanto por aportar recursos, como por trazer sua expertise. Entretanto, são rotineiramente criados fortes desestímulos à sua participação. Do ponto de vista institucional, há uma grave deficiência no planejamento; a agência reguladora não é autônoma de facto; e várias decisões são tomadas com base em interesses fiscais, ditados pelo Ministério da Fazenda, e não com base naquilo que seria melhor do ponto de vista de logística. Além disso, ampliou-se o espaço para atuação oportunista por parte do governo. Na 3ª Etapa do Programa de Concessões Rodoviárias Federais, ora em curso, decidiuse que a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos seria feito de acordo com a Taxa Interna de Retorno (TIR) associado ao Fluxo de Caixa Marginal (FCM). Até então, poderia ser utilizada a TIR associada ao plano de negócios, que melhor representa o real custo de oportunidade da concessionária que venceu a licitação. Como a metodologia de cálculo da TIR do FCM não está plenamente definida em contrato, na prática, as concessionárias deram um cheque em branco para o governo. Impor a TIR do FCM significa risco adicional para as concessionárias. No curto prazo, o governo pode até conseguir reduzir a rentabilidade das concessionárias, mas, no longo prazo, políticas de modicidade tarifária excessiva descapitalizam as empresas e aumentam o risco, encarecendo os pedágios. Diante dessa situação, o melhor que se pode fazer é dar a menor margem possível para o surgimento de comportamento oportunista por parte do governo. Permitir que os contratos voltem a utilizar a TIR do plano de negócios como base para readequação do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos é um importante passo nessa direção. Ao longo dos três capítulos fizemos reiteradamente o questionamento: como fazer o País voltar a crescer? Entendemos que, para que isso ocorra, é necessário, por um lado, fazer reformas estruturais que levem ao aumento da poupança doméstica, maior eficiência do uso dos recursos públicos e menor intervenção do Estado na economia, em particular, sobre os preços relativos. Ocorre que essas reformas 11

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O DIA DO JUÍZO FISCAL exigem sacrifícios, com redução de gastos de custeio, que, certamente, prejudicarão alguns grupos de interesse. Estamos na iminência de substituir a Presidente da República. O governo Dilma já deu claros sinais de que não pretende fazer tais reformas. Um eventual governo Temer já anunciou que adotará medidas pró-mercado. A dúvida é se ele terá suporte político para implementar tais medidas. Raul Velloso, Marcos Mendes e Paulo Springer de Freitas 12

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O dia do juízo fiscal O DIA DO JUÍZO FISCAL Raul Velloso l Marcos Mendes 1- Introdução Nos últimos dez anos escrevemos diversos artigos para o Fórum Nacional alertando para a inconsistência da política fiscal brasileira. Temos um regime fiscal em que há forte expansão dos gastos públicos e, como consequência, torna-se necessário expandir a carga tributária para evitar o descontrole da dívida pública, o excesso de demanda agregada e a consequente geração de déficits no balanço de pagamentos e aceleração da inflação. A peça central desse modelo de expansão fiscal é a Constituição de 1988 e a legislação que a regulamenta. O alto nível de pobreza e desigualdade existente no país e a fragilidade das políticas sociais adotadas durante o regime militar geraram pressão por ação estatal que aliviasse a pobreza e redistribuísse renda, levando à inscrição de inúmeros direitos sociais no texto constitucional. Ao mesmo tempo, sobreviveu à queda do regime militar a ideologia nacionalista e protecionista, semeada na América Latina pelos economistas ligados à Comissão Econômica para América Latina e o Caribe (CEPAL) e sua teoria de substituição de importações. Em consequência, a Constituição tornou-se não apenas redistributivista e expansionista em termos fiscais, mas também protecionista. 13

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