Libro Fiscalización Ambiental en Residuos Sólidos de gestión municipal provincial

 

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Informe 2013 - 2014

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índice 1 2 3 4 5 6 7 8 9 MARCO CONCEPTUAL 8 COMPONENTES DE DESEMPEÑO EVALUADOS 24 PONDERACIÓN DE LOS COMPONENTES 38 RESULTADOS DE LAS SUPERVISIONES POR COMPONENTES 40 RESULTADOS DE LAS SUPERVISIONES POR DEPARTAMENTO 114 RESULTADOS GENERALES 176 NUEVOS COMPONENTES - MATRIZ 2014 182 CONCLUSIONES GENERALES 186 RECOMENDACIONES 190

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INTRODUCCIÓN Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA 4

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E l Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) —en el marco de las funciones conferidas por la Ley N° 29325 - Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, modificada por la Ley N° 30011— está facultado para ejercer la fiscalización ambiental en los subsectores de su competencia, la cual comprende las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización y sanción, destinadas a asegurar el cumplimiento de las obligaciones ambientales de sus administrados, así como el régimen de incentivos de buenas prácticas ambientales. De otro lado, como ente rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (SINEFA), ejerce las funciones normativa y supervisora de Entidades de Fiscalización Ambiental (EFA) de ámbito nacional, regional y local. A través de esta última, el OEFA realiza supervisiones a las municipalidades provinciales y distritales para verificar el debido cumplimiento de sus funciones en materia de fiscalización ambiental. Las municipalidades son responsables por la gestión de los residuos sólidos de origen domiciliario, comercial y de aquellas actividades que generan residuos similares a estos, en todo el ámbito de su jurisdicción territorial. Asimismo, en coordinación con las autoridades del sector salud, deben evaluar e identificar los espacios adecuados para implementar rellenos sanitarios, que son las infraestructuras autorizadas para la disposición final de residuos sólidos municipales. En el Perú existen diez rellenos sanitarios autorizados1 y en funcionamiento para una población que supera los treinta millones de habitantes. Esta situación demuestra que existen graves problemas que impiden la rápida implementación de infraestructuras para la adecuada disposición final de los residuos sólidos. Para superar estas dificultades, es necesario contar con la participación de todos los niveles del sector público, las empresas y organizaciones privadas y la ciudadanía en general. Los asuntos sociales, económicos y ambientales vinculados a la gestión de residuos sólidos involucran tanto a los gobiernos regionales como a los gobiernos locales, al ser ellos las autoridades más cercanas a la población y sus necesidades. En ese escenario, corresponde destacar la labor del Ministerio del Ambiente, que viene impulsando la implementación de infraestructuras de residuos sólidos. Así, actualmente, promueve el establecimiento de 5 rellenos sanitarios; mientras que para los próximos tres años espera apoyar en la implementación de 31 adicionales. 1 Información proporcionada por la Dirección General de Salud Ambiental del Ministerio de Salud (Digesa), actualizada al 04 de noviembre de 2014. Informe 2013 - 2014 | Fiscalización ambiental en residuos sólidos de gestión municipal provincial | Índice de cumplimiento de los municipios provinciales a nivel nacional 5

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Durante el año 2013, el OEFA supervisó a 189 (97%) de las 195 municipalidades provinciales existentes a nivel nacional2, con la finalidad de verificar que estas realicen de manera adecuada la gestión y el manejo de los residuos sólidos municipales. Durante dichas supervisiones, se ha verificado el cumplimiento de once componentes ambientales que contienen las siguientes obligaciones a cargo de las municipalidades: (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) (vii) Estudio de caracterización de los residuos sólidos. Plan Integral de Gestión Ambiental de Residuos Sólidos. Programa de segregación en la fuente. Instrumentos formales para brindar el servicio de limpieza pública. Plan de cierre de botadero. Relleno sanitario. Reporte de gestión y manejo de residuos sólidos en el Sistema de Información para la Gestión de Residuos Sólidos - SIGERSOL. (viii) Formalización de recicladores. (ix) Planta de tratamiento de residuos orgánicos e inorgánicos. (x) Manejo y segregación de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos. (xi) Procedimiento para autorizar y fiscalizar las rutas de transporte de residuos peligrosos en su jurisdicción. El objetivo de la presente publicación, titulada “Fiscalización ambiental de residuos sólidos de gestión municipal provincial” —que contiene el índice de cumplimiento de los municipios provinciales a nivel nacional— es presentar un diagnóstico del manejo y gestión de los residuos sólidos de gestión municipal en el Perú3, para que las autoridades involucradas tomen conciencia de la situación actual y planteen soluciones efectivas. Para presentar estos resultados, en la primera parte, se desarrolla previamente un marco teórico sobre la noción de residuos sólidos, su clasificación y principales características, así como las principales autoridades involucradas en los procesos de tratamiento y disposición final de residuos sólidos. Se busca dar a conocer a la ciudadanía en general el contenido y justificación de las disposiciones legales que regulan el manejo y la gestión de los residuos sólidos municipales, materia sobre la que poco se ha escrito en el país. 2 Las supervisiones a las municipalidades provinciales de Yunguyo, Azángaro, Melgar, Lampa y Carabaya del departamento de Puno y a la municipalidad provincial de Castilla del departamento de Arequipa, no se realizaron por diversas causas: factores climáticos, conflictividad socioambiental, entre otras. Cabe señalar que las municipalidades también desarrollan otras funciones que no son materia de la presente publicación. No se ha analizado tampoco las funciones de certificación ambiental y ordenamiento territorial, las cuales no son funciones de fiscalización ambiental. 3 Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA 6

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En la segunda parte se describe la ejecución efectiva de las funciones a cargo de las municipalidades provinciales. Actualmente, la inadecuada disposición de residuos sólidos municipales a nivel nacional es un problema ambiental latente. La disposición de residuos sólidos a cielo abierto, su incineración, la falta de control de lixiviados4 y el arrojo de residuos en fuentes naturales de agua genera impactos ambientales severos y pone en riesgo la salud de las personas. Las municipalidades tienen entonces la importante tarea de contribuir a la mejora de la situación descrita, la cual se encuentra en la agenda pública, y fue materia de discusión en la Vigésima Conferencia de las Partes de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (COP 20), desarrollada en Lima del 1 al 12 de diciembre de 2014. Durante las supervisiones realizadas en el 2014, se incorporaron componentes adicionales a la matriz de supervisión, con el objeto de verificar si las municipalidades cumplen con lo siguiente: (i) Equipo técnico en residuos sólidos. (ii) Identificación y erradicación de inadecuada disposición de residuos sólidos en lugares no autorizados (puntos críticos). (iii) Escombreras. (iv) Promoción de buenas prácticas e incentivos. De esa manera, se puso énfasis en la importancia de contar con equipos técnicos adecuados, evitar que los residuos sólidos se acumulen en lugares inadecuados, la implementación de infraestructuras adecuadas para la disposición final de los residuos sólidos de la construcción y demolición, y la promoción de buenas prácticas ambientales. Finalmente, es oportuno señalar que el OEFA continuará priorizando durante el presente año la supervisión en materia de gestión y manejo de residuos sólidos municipales, consciente de que esta situación puede mejorar con una fiscalización ambiental efectiva y una adecuada cooperación entre las diferentes entidades públicas. Presidente del Consejo Directivo Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental Hugo Gómez Apac 4 Se denomina lixiviado al líquido que se forma por la reacción, arrastre o filtrado de los materiales que constituyen los residuos sólidos, y que pueden infiltrarse en los suelos o escurrirse fuera de los sitios en los cuales se depositan residuos sólidos. Pueden dar lugar a la contaminación del suelo y los cuerpos de agua. Informe 2013 - 2014 | Fiscalización ambiental en residuos sólidos de gestión municipal provincial | Índice de cumplimiento de los municipios provinciales a nivel nacional 7

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Marco conceptual 1 Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA 8

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1 DEFINICIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS Los residuos sólidos son sustancias, productos o subproductos en estado sólido o semisólido, desechados por su generador. Se entiende por generador a aquella persona que en razón de sus actividades produce residuos sólidos5. Suele considerarse que carecen de valor económico, y se les conoce coloquialmente como “basura”. Es importante señalar que la ley también considera dentro de esta categoría a los materiales semisólidos (como el lodo, el barro, la sanguaza, entre otros) y los generados por eventos naturales tales como precipitaciones, derrumbes, entre otros. La Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos exige que los residuos sólidos sean manejados a través de un sistema que incluya, según corresponda, las siguientes operaciones o procesos: a) Minimización de residuos b) Segregación en la fuente c) Reaprovechamiento d) Almacenamiento e) Recolección f ) Comercialización g) Transporte h) Tratamiento i) Transferencia j) Disposición final Para Montes (2009: 20), los residuos sólidos pueden ser definidos como “aquellos materiales orgánicos o inorgánicos de naturaleza compacta, que han sido desechados luego de consumir su parte vital”. Asimismo, explica que “el concepto de residuo sólido es un concepto dinámico que evoluciona paralelamente al desarrollo económico y productivo”. 5 Cf. Artículo 14° de la Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos. Informe 2013 - 2014 | Fiscalización ambiental en residuos sólidos de gestión municipal provincial | Índice de cumplimiento de los municipios provinciales a nivel nacional 9

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CLASIFICACIÓN DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS a) Por su origen Residuos domiciliarios La Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos los define como aquellos residuos generados en las actividades domésticas realizadas en los domicilios. Estos comprenden los restos de alimentos, periódicos, revistas, botellas, embalajes en general, latas, cartón, pañales descartables, restos de aseo personal y otros similares6. En Argentina, Pinto (2009: 54) explica que los residuos sólidos domiciliarios “son aquellos elementos, objetos o sustancias que como consecuencia de los procesos de consumo y desarrollo de actividades humanas son desechados o abandonados”. A continuación, se muestra un cuadro que detalla ejemplos de diferentes tipos de residuos sólidos domiciliarios: Cuadro N° 1 Residuos sólidos domiciliarios Tipo Orgánico Papel Cartón Ejemplos Restos putrescibles, como restos vegetales, provenientes generalmente de la cocina, como cáscaras de frutas y verduras. También los excrementos de animales menores. Hojas de cuadernos, revistas, periódicos, libros. Cajas, sean gruesas o delgadas. Existe una gran diversidad de plásticos, los cuales se encuentran agrupados en siete tipos: • PET (polietileno tereftalato): botellas transparentes de gaseosas, cosméticos, empaques de electrónicos. • HDPE o PEAD (polietileno de alta densidad): botellas de champú, botellas de yogur, baldes de pintura, bolsas de electrónicos, jabas de cerveza, bateas y tinas. • PVC (cloruro de polivinilo): tubos, botellas de aceite, aislantes eléctricos, pelotas, suela de zapatillas, botas, etc. Plásticos • LDPE - PEBD (polietileno de baja densidad): bolsas, botellas de jarabes y pomos de cremas, bolsas de suero, bolsas de leche, etiquetas de gaseosas, bateas y tinas. • PP (polipropileno): empaques de alimentos (fideos y galletas), tapas para baldes de pintura, tapas de gaseosas, estuches negros de discos compactos. • PS (poliestireno): juguetes, jeringas, cucharitas transparentes, vasos de tecnopor, cuchillas de afeitar, platos descartables (blancos y quebradizos), casetes. • ABS (poliuretano, policarbonato, poliamida): discos compactos, baquelita, micas, carcazas electrónicas (computadoras y celulares), juguetes, piezas de acabado en muebles. 6 Cf. Décima Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos. Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA 10

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Tipo Fill Vidrio Metal Textil Cuero Tetra pack Inertes Residuos de baño Pilas y baterías Envolturas de snack, golosinas. Ejemplos Botellas transparentes, ámbar, verde y azul, vidrio de ventanas. Hojalatas, tarro de leche, aparatos de hierro y acero. Restos de tela, prendas de vestir, etc. Zapatos, carteras, sacos. Envases de jugos, leches y otros. Tierra, piedras, restos de construcción. Papel higiénico, pañales, toallas higiénicas. De artefactos, juguetes y de vehículos, etc. Fuente: Guía de Identificación, Formulación y Evaluación Social de Proyectos de Residuos Sólidos Municipales a Nivel de Perfil, elaborada por el Proyecto STEM del Ministerio del Ambiente y la Agencia de los Estados unidos para el Desarrollo Internacional - USAID/Perú, 2008, pág. 168. Residuos comerciales Son aquellos residuos generados durante el desarrollo de las actividades comerciales. Están constituidos mayormente por papel, plásticos, embalajes diversos, restos de aseo personal, latas, entre otros similares. La Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos los define como aquellos generados en los establecimientos comerciales de bienes y servicios, tales como centros de abastos de alimentos, restaurantes, supermercados, tiendas, bares, bancos, oficinas de trabajo, entre otras actividades comerciales y laborales análogas7. Residuos de limpieza de espacios públicos Como su nombre lo indica, son aquellos residuos generados por los servicios de barrido y limpieza de pistas, veredas, plazas, parques y otras áreas públicas8, independientemente del proceso de limpieza utilizado. El barrido de calles y espacios públicos puede realizarse de manera manual o con la ayuda de equipamiento. 7 8 Ibídem. Ibídem. Informe 2013 - 2014 | Fiscalización ambiental en residuos sólidos de gestión municipal provincial | Índice de cumplimiento de los municipios provinciales a nivel nacional 11

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Residuos de los establecimientos de atención de salud y centros médicos de apoyo Son aquellos residuos generados en las actividades para la atención e investigación médica, en establecimientos como hospitales, clínicas, centros y puestos de salud, laboratorios clínicos, consultorios, entre otros afines. De acuerdo a la Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos, los referidos residuos se caracterizan por estar contaminados con agentes infecciosos o por contener altas concentraciones de microorganismos potencialmente peligrosos9 (v. gr. agujas hipodérmicas, gasas, algodones, medios de cultivo, órganos patológicos y material de laboratorio). Residuos industriales Son aquellos residuos peligrosos o no peligrosos generados en los procesos productivos de las distintas industrias, tales como la industria manufacturera, minera, química, energética, pesquera y otras similares. De acuerdo a la Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos, los residuos antes mencionados se presentan como lodo, ceniza, escoria metálica, vidrio, plástico, papel, cartón, madera, fibra, que generalmente se encuentran mezclados con sustancias alcalinas o ácidas, aceites pesados, entre otros, incluyendo en general los residuos considerados peligrosos10. En Argentina, Pinto (2009: 63) explica: [R]esiduo industrial es cualquier elemento, sustancia u objeto en estado sólido, semisólido, líquido o gaseoso, obtenido como resultado de un proceso industrial, por la realización de una actividad de servicio o por estar relacionado directa o indirectamente con la actividad (...) Residuos de las actividades de construcción Son aquellos residuos generados en las actividades y procesos de construcción, rehabilitación, restauración, remodelación y demolición de edificaciones e infraestructuras11. La Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos12 los define como aquellos residuos fundamentalmente inertes que son generados en las actividades de construcción y demolición de obras, tales como edificios, puentes, carreteras, represas, canales y otros similares. Residuos agropecuarios La Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos los define como aquellos residuos generados en el desarrollo de las actividades agrícolas y pecuarias. Estos residuos incluyen los envases de fertilizantes, plaguicidas, agroquímicos diversos, entre otros13. 9 Ibídem. Cf. Décima Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos. Cf. Artículo 6° del Reglamento para la Gestión y Manejo de los Residuos de las Actividades de la Construcción y Demolición, aprobado por Decreto Supremo N° 003-2013-VIVIENDA. Cf. Décima Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos. Cf. Décima Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos. 10 11 12 13 Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA 12

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Residuos de instalaciones o actividades especiales Son aquellos residuos sólidos generados en infraestructuras, normalmente de gran dimensión, complejidad y de riesgo en su operación, con el objeto de prestar ciertos servicios públicos o privados, tales como plantas de tratamiento de agua para consumo humano o de aguas residuales, puertos, aeropuertos, terminales terrestres, instalaciones navieras y militares, entre otras; o de aquellas actividades públicas o privadas que movilizan recursos humanos, equipos o infraestructuras, en forma eventual, como conciertos musicales, campañas sanitarias u otras similares14. b) Por su peligrosidad Residuos peligrosos y no peligrosos Los residuos sólidos peligrosos son aquellos residuos que por sus características o el manejo al que son sometidos representan un riesgo significativo para la salud de las personas o el ambiente. De conformidad con la Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos, se consideran peligrosos los que presenten por lo menos una de las siguientes características: autocombustibilidad, explosividad, corrosividad, reactividad, toxicidad, radiactividad o patogenicidad15. Así, por ejemplo, se consideran como residuos sólidos peligrosos los lodos de los sistemas de tratamiento de agua para consumo humano o de aguas residuales, salvo que el generador demuestre lo contrario16. Por el contrario, se consideran no peligrosos aquellos residuos que por sus características o el manejo al que son sometidos no representan un riesgo significativo para la salud de las personas o el ambiente. c) En función a su gestión Residuos de gestión municipal Son aquellos generados en domicilios, comercios y por actividades que generan residuos similares a estos, cuya gestión ha sido encomendada a las municipalidades17. 14 15 16 Cf. Décima Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos. Cf. Artículo 22° de la Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos. Reglamento de la Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos, aprobado por Decreto Supremo N° 057-2004-PCM “Artículo 27°.- Calificación de residuo peligroso (…) 3. Se consideran también, como residuos peligrosos; los lodos de los sistemas de tratamiento de agua para consumo humano o de aguas residuales; u otros que tengan las condiciones establecidas en el artículo anterior, salvo que el generador demuestre lo contrario con los respectivos estudios técnicos que lo sustenten.” 17 Cf. Décima Disposición Complementaria, Transitoria y Final del Reglamento de la Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos, aprobado por Decreto Supremo N° 057-2004-PCM. Informe 2013 - 2014 | Fiscalización ambiental en residuos sólidos de gestión municipal provincial | Índice de cumplimiento de los municipios provinciales a nivel nacional 13

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La gestión de estos residuos es de responsabilidad del municipio desde el momento en que el generador los entrega a los operarios de la entidad responsable de la prestación del servicio de residuos sólidos, o cuando los dispone en el lugar establecido por dicha entidad para su recolección18. En México, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) señala lo siguiente: Los Residuos Sólidos Municipales (RSM) conocidos comúnmente como basura, están compuestos por residuos orgánicos (producto de la comercialización, el transporte, la elaboración de los alimentos y excedentes de comida y restos de materia vegetal), papel, cartón, madera y en general materiales biodegradables e inorgánicos como, vidrio, plástico, metales y material inerte (2001: 7). La disposición final de residuos del ámbito de gestión municipal se realiza mediante el método de relleno sanitario19. Residuos de gestión no municipal Son aquellos residuos generados en los procesos o actividades no comprendidos en el ámbito de gestión municipal20. Su disposición final se realiza en rellenos de seguridad, los que pueden ser de dos tipos, de conformidad con el Artículo 83° del Reglamento de la Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos: (i) Relleno de seguridad para residuos peligrosos, en donde se podrán manejar también residuos no peligrosos. (ii) Relleno de seguridad para residuos no peligrosos. d) Por su naturaleza Orgánicos Residuos de origen biológico (vegetal o animal), que se descomponen naturalmente, generando gases (dióxido de carbono y metano, entre otros) y lixiviados en los lugares de tratamiento y disposición final. Mediante un tratamiento adecuado, pueden reaprovecharse como mejoradores de suelo y fertilizantes (compost, humus, abono, entre otros). Inorgánicos Residuos de origen mineral o producidos industrialmente que no se degradan con facilidad. Pueden ser reaprovechados mediante procesos de reciclaje. 18 19 20 Cf. Artículo 22° del Reglamento de la Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos, aprobado por Decreto Supremo N° 057-2004-PCM. Cf. Artículo 82° del Reglamento de la Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos, aprobado por Decreto Supremo N° 057-2004-PCM. Cf. Artículo 24° y la Décima Disposición Complementaria, Transitoria y Final del Reglamento de la Ley N° 27314 - Ley General de Residuos Sólidos, aprobado por Decreto Supremo N° 057-2004-PCM. Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA 14

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