Livro -FORUM Poder Local Descentralização e Regionalização que futuro?

 

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Fórum Poder Local Descentralização e Regionalização QuecFuturo? ÉVORA AUDITÓRIO DA CCDR 3 DE NOVEMBRO DE 2004 D o c u m e n t o s e i n t e r v e n ç õ e s 1

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Edição da Direcção Nacional do STAL DIS/2005 Tiragem: 5.000 exs. Impresso em: Abril 2005 Gráfica Central Mealhadense Depósito legal: 224813/05 Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local Sede Nacional: Rua D. Luís I, 20 F • 1249-126 Lisboa Tel.: 210 958 400 • Fax: 210 958 469 s t a l . n a c i o n a l @ s t a l . p t • w w w. s t a l . p t 2

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P R O C L A M A Ç Ã O Rejeitar o esvaziamento do Poder Local Democrático Promover serviços públicos de qualidade para todos Defender o emprego e os direitos dos trabalhadores Por uma reforma democrática do Estado Lutar pela Regionalização O STAL (Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local) condena os objectivos subjacentes às leis 10 e 11/2003, aprovadas em Maio do ano passado pela coligação PSD/ CDS-PP, que vieram criar as áreas metropolitanas, comunidades urbanas e intermunicipais. Com a intenção declarada de inviabilizar a concretização futura das regiões administrativas consagradas na Constituição da República, a nova legislação visa ainda extirpar do âmbito das autarquias a prestação de serviços essenciais às populações, delegando a sua gestão em entidades supramunicipais que escaparão ao controlo dos órgãos eleitos pelas populações. Produto de uma visão neoliberal dos deveres e funções do Estado, o modelo fraudulentamente apelidado de «descentralização» conduz na realidade à concentração de serviços locais como a água, o saneamento e os resíduos sólidos, bem como outros, hoje de menor dimensão, como os transportes ou as cantinas, de modo a ganharem «massa crítica» suficiente para que a sua exploração se torne economicamente rentável e atractiva (leia-se lucrativa) para futuros investidores privados. 3

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P R O C L A M A Ç Ã O Pretendendo subordinar todo o tipo de serviços públicos ao princípio do utilizador-pagador, o Governo instiga as autarquias a alijarem responsabilidades nesta área, atirando para entidades não sancionadas pelo voto popular o odioso de novos impostos e vertiginosos aumentos das taxas e tarifas que, a ser prosseguida esta política, inevitavelmente recairão sobre os cidadãos. A filosofia presente na criação das novas entidades representa, ao mesmo tempo, um rude golpe sobre o emprego público e os direitos consagrados dos trabalhadores. Parte importante dos actuais quadros de pessoal das autarquias seria transferida para as estruturas supramunicipais, com graves prejuízos em matéria de evolução nas carreiras, conteúdos funcionais e horários de trabalho. Num horizonte próximo, a maioria esmagadora dos trabalhadores no exercício de funções vitais para a sociedade ficaria sujeita ao regime de direito privado, o único que a lei autoriza para novas contratações nas áreas metropolitanas, colocando-se em causa não só a estabilidade e qualidade do emprego, mas também o dever de isenção inerente ao estatuto público. O STAL repudia as políticas restritivas dos sucessivos governos que têm levado ao estrangulamento financeiro do poder local e considera intoleráveis as pressões chantagistas exercidas pelo Poder Central para obrigar as autarquias a associarem-se conforme o modelo definido, sob pena de serem excluídas dos fundos do 4.º quadro comunitário de apoio que vigorará entre 2007 e 2013. Reconhecendo a necessidade imperiosa de promover estratégias regionais de desenvolvimento e valorizando o associativis4

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P R O C L A M A Ç Ã O mo entre municípios em torno de objectivos e interesses comuns das respectivas populações, o STAL considera que o novo quadro legislativo, constituindo uma afronta à Constituição, não preconiza uma autêntica descentralização nem tão pouco contribuirá para uma indispensável reforma da Administração Pública que valorize e dignifique os trabalhadores, incentive a participação dos cidadãos e dinamize o desenvolvimento harmonioso e sustentável do todo nacional. O STAL manifesta a sua profunda convicção de que só a criação de regiões administrativas, com órgãos eleitos directamente pelas populações, permitirá realizar uma verdadeira reforma democrática do aparelho de Estado, capaz de racionalizar as estruturas administrativas existentes preservando o papel dos municípios; promover o ordenamento do território; garantir serviços públicos de qualidade aos diversos níveis; e salvaguardar o emprego público como factor estratégico de desenvolvimento de uma sociedade moderna, colocada perante uma multiplicidade de carências e desafios nos planos social, económico e ambiental a que urge dar respostas imediatas. Neste sentido, o STAL declara que passará a integrar o combate pela Regionalização na sua luta diária, apelando ao conjunto do movimento sindical e à generalidade das organizações sociais e políticas para que convirjam na exigência do cumprimento das disposições constitucionais que definem as regiões administrativas como pilar fundamental da descentralização do Estado. 5

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D O C U M E N TO B A S E Poder Local, descentralização e regionalização, que futuro? A presente iniciativa, promovida pela Direcção Nacional do STAL (Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local), com a participação da CGTP-IN, tem como objectivo debater as novas realidades orgânicas na Administração Local e Regional resultantes, designadamente, da legislação que prevê a criação das grandes áreas metropolitanas, comunidades urbanas e intermunicipais. Sem prejuízo de uma indispensável análise aprofundada sobre os impactes destas alterações a curto e médio prazo – quer no que respeita aos direitos dos trabalhadores e às condições de prestação de serviços públicos, quer no que se refere à organização, atribuições e autonomia do poder local e regional – o STAL declara desde já que o novo quadro legal visa a subversão das disposições constitucionais que reservam às autarquias um importante papel «na prossecução de interesses próprios das populações respectivas» e definem as regiões administrativas como o pilar fundamental da descentralização do Estado. Em sentido inverso, é hoje clara a intenção de extirpar da esfera autárquica serviços públicos essenciais, como a água, o saneamento e os resíduos sólidos, bem como outros de menor dimensão, como os transportes ou cantinas, cuja gestão passaria para estes novos órgãos supramunicipais, adquirindo uma escala passível de rentabilização pelo capital privado. Ao promover a concentração de atribuições das autarquias em en6

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D O C U M E N TO B A S E tidades não sujeitas ao sufrágio popular, o Governo não só esvazia a intervenção do poder local e regional, como limita gravemente o direito democrático dos cidadãos de participar e influenciar a tomada de decisões, seja directamente junto dos órgãos eleitos, seja nos actos eleitorais. A esta amputação dos direitos democráticos junta-se a destruição de direitos laborais associados ao vínculo de emprego público, já fortemente ameaçado pela introdução do contrato individual de trabalho e outras medidas legislativas que têm vindo a ser aprovadas no âmbito da «reforma» da Administração Pública iniciada pelo governo de Durão Barroso. Confrontadas com sérias dificuldades financeiras causadas por políticas restritivas que tolhem deliberadamente a sua acção e procuram desacreditá-las perante as populações, algumas autarquias, a troco de vagas promessas de maior desafogo económico, têm cedido precipitadamente às inadmissíveis pressões do Poder Central, aceitando ficar reféns de um modelo indesejado e contrário ao poder local democrático conquistado com o 25 de Abril de 1974. Na sequência do debate que tem sido travado no seio da sua estrutura sindical e tendo em conta a necessidade de uma maior divulgação desta problemática na sociedade, o STAL e a CGTP -IN pretendem, com este Fórum, aprofundar a análise e reflexão, recolhendo contributos sob diferentes perspectivas com vista à valorização e dignificação do poder local e regional e à defesa dos serviços públicos e dos direitos dos trabalhadores. Trata-se, aliás, de um esforço que se contrapõe a uma das graves falhas deste processo legislativo, que alterou profundamente o actual sistema organizacional do poder local e regional sem que 7

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D O C U M E N TO B A S E para o efeito tenha sido levado a cabo um profundo e sério debate na sociedade, envolvendo os trabalhadores as autarquias e tendo em conta as realidades existentes. No âmbito do trabalho preparatório desta iniciativa foram promovidos encontros com diversas personalidades, autarcas, dirigentes e técnicos ligados ao poder local e regional, tendo contado o STAL com a preciosa colaboração de: Manuel Carvalho da Silva, secretário-geral da CGTP-IN; Carlos Manuel Pinto Sá, presidente da CM de Montemor-o-Novo; André Espenica, administrador delegado da Associação de Municípios de Évora; José Manuel Candeias, da Fundação Alentejo; José Figueiras, vice-presidente da CM de Vendas Novas; António Murteira, consultor autárquico; Marcos Olímpio, professor universitário; Paulo Neves, CM de Montemor-o-Novo; Maria Gabriela Tsukamoto, presidente da CM de Niza; José Godinho Filipe Barradas, presidente da CM de Vendas Novas; Armando Oliveira, vice-presidente da CM de Arraiolos; António Hemitério Cruz, presidente da CM de Alter do Chão; João Manuel Burrica, presidente da CM de Campo Maior; Eugénio Rosa, economista da CGTP-IN; José Torres, jurista do STAL; Miguel Vidigal, jurista do STAL; Catarina Barbosa, jurista do STAL; Norberto Patinho, presidente da Câmara Municipal de Portel; José Manuel Carreira Marques, presidente da CM de Beja; José Maria Pós de Mina, presidente da CM de Moura; José Duarte Sezinando, vice-presidente da CM de Serpa; Francisco do Ó Pacheco, presidente da AM de Sines e assessor do Conselho de Administração da AM do Distrito de Beja. 8

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D O C U M E N TO B A S E Poder Local Pilar do Estado democrático O poder local democrático constitui uma conquista revolucionária do Portugal de Abril que rompeu radicalmente com a organização administrativa do Estado Novo, no qual as câmaras e juntas de freguesia não passavam de um mero prolongamento do poder central e de instrumentos do regime fascista para oprimir e manter sob controlo as populações locais. Assente no Código Administrativo de 1936/40, a organização das autarquias locais tinha como figuras de proa os governadores civis, entidades todo poderosas de nomeação e confiança governamental, que representavam o poder central nos distritos. As câmaras municipais, cujos titulares eram directa ou indirectamente nomeados pelo governo, normalmente entre os chamados «notáveis locais», detinham teoricamente variadíssimas atribuições, cuja prossecução estava, no entanto, condicionada pelos reduzidos meios financeiros de que dispunham e pela total dependência política do poder central. Na prática, a capacidade de realizar obra dependia essencialmente da iniciativa governamental ou das pressões pontualmente exercidas por personalidades locais junto da União Nacional/ Acção Nacional Popular, dos organismos da Administração Central ou dos próprios governantes. Nas freguesias, os titulares da Junta eram designados por um colégio eleitoral formado por chefes de família previamente escolhidos, enquanto o presidente da câmara nomeava o regedor como seu representante. 9

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D O C U M E N TO B A S E A sua actividade limitava-se essencialmente a passar atestados de pobreza ou de indigência, de residência e de vida, cabendo-lhes também o repatriamento dos indigentes estranhos à freguesia. Uma emanação da vontade popular A expulsão dos representantes do aparelho de Estado fascista das câmaras e juntas e a sua substituição por comissões administrativas, eleitas em assembleias populares, foi uma das múltiplas expressões do movimento popular de libertação subsequente ao 25 de Abril de 1974. Como uma emanação da vontade popular, o poder local inicia de imediato, em estreita ligação com as populações e comissões de moradores, uma obra que em poucos anos revolucionará o país, dotando-o de infra-estruturas básicas de abastecimento de água e saneamento, recolha de resíduos, electricidade, vias de comunicação, habitação social, equipamentos culturais e desportivos. Esta nova realidade veio a ser reconhecida e consagrada no Texto Constitucional aprovado em 1976. Pela primeira vez, as autarquias locais são consideradas como formas autónomas de administração do Estado. O artigo 237.º define-as como «pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas». A Constituição da República define três tipos de autarquias 10

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D O C U M E N TO B A S E com órgãos eleitos por sufrágio directo, universal e secreto: freguesias, municípios e regiões administrativas, reservando a criação destas últimas para uma lei própria, cuja aprovação, depois de duas décadas de sucessivos adiamentos, ficou suspensa sine die na sequência do referendo realizado em 8 de Novembro de 1998. Nesta nova forma organizacional baseada na descentralização administrativa, os três tipos de autarquias não estão hierarquizados nem dependentes entre si, embora na Assembleia Municipal tenham assento, para além dos representantes directamente eleitos, os presidentes das juntas de freguesia da área geográfica do concelho. Com autonomia e independência próprias, os municípios passaram a poder transferir parte das suas atribuições e competências para as juntas de freguesia. Para garantir a prossecução das suas competências, as autarquias locais foram constitucionalmente dotadas de património e finanças próprias, matéria que veio a ser regulamentada por legislação específica. A tutela exercida pela Administração Central ficou reduzida à verificação do cumprimento da lei pelos órgãos autárquicos, nos termos e formas legalmente previstos. O carácter colegial dos órgãos executivos é antes de mais determinado pela sua composição proporcional aos resultados eleitorais obtidos pelas diferentes forças concorrentes. Contudo, legislação ulterior veio reforçar as competências próprias dos presidentes de Câmara, introduzindo um presidencialismo com maior autonomia em detrimento da colegialidade originária do poder local e claramente consagrada na Constituição. 11

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D O C U M E N TO B A S E Avanços e recuos na construção do poder local Embora mantenha importantíssimas características como conquista de Abril e constitua um elemento central do regime democrático instituído, a construção do poder local tem sido marcada por recuos e contradições, essencialmente resultantes da persistência das tendências centralizadoras, da não instituição das regiões administrativas e do não cumprimento integral da dotação de meios financeiros necessários às autarquias para a prossecução das suas atribuições e competências. Neste processo, que não pode ser desligado da ofensiva contra conquistas da Revolução como a segurança social, o acesso à educação, à saúde, à cultura e ao desporto, merecem especial referência alguns marcos legislativos. As atribuições e competências das autarquias locais foram estabelecidas pela Lei 79/77, de 25 de Outubro, que revogou as normas correspondentes do Código Administrativo de 1936/1940 e acrescentou a administração dos bens próprios e sob sua jurisdição, de fomento, de abastecimento, de cultura e assistência e de salubridade pública, consagrando amplamente a participação das organizações populares de base no exercício do Poder Local. No entanto, este diploma viria a sofrer profundas alterações nos anos seguintes. A Lei das Finanças Locais (Lei 1/79, de 2 de Janeiro) veio definir que a autonomia financeira consiste na competência das autarquias para cobrar e arrecadar impostos e dispor deles como receitas próprias, investindo-as ou aplicando-as de acordo com 12

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D O C U M E N TO B A S E critérios por si definidos e constantes do Orçamento e Plano de Actividades aprovados pela respectiva Assembleia Municipal. Deste modo se liquidou o sistema fascista de distribuição de subsídios e comparticipações. Contudo, o poder central nunca concretizou as transferências de verbas previstas na lei, acabando por revê-la em 1984, o que representou um nítido recuo no processo descentralizador e de reforço da autonomia financeira das autarquias e uma cedência às exigências do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial. Em 1987, a concessão de subsídios ficou condicionada à celebração de contratos-programa ou protocolos de colaboração entre as autarquias e a administração central (Lei 1/87, de 6/1/87). É então criado o Fundo de Equilíbrio Financeiro, baseado nas transferências do Orçamento Geral do Estado, para co-financiar as despesas correntes e as de capital (investimento). Esta nova Lei veio ainda permitir aos municípios o recurso ao crédito bancário, nos casos de desequilíbrios estruturais ou de situações de ruptura financeira. Outros diplomas vieram a estabelecer novas fontes de financiamento, designadamente o recurso aos fundos estruturais comunitários e o apoio financeiro aos municípios, no âmbito de contratos-programa cujas áreas são delimitadas. A partir de 1 de Janeiro de 1992, a celebração de contratos -programa ficou dependente da existência de Planos Directores Municipais, dos Planos Regionais de Ordenamento do Território, Planos Integrados de Desenvolvimento Regional e Operações Integradas de Desenvolvimento. 13

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D O C U M E N TO B A S E Todavia, a preocupação principal era ordenar, regulamentar e disciplinar fisicamente o território e não tanto criar condições para um desenvolvimento harmonioso e sustentado do país. Prosseguindo uma prática anterior, o DL 384 / 87, de 24 de Dezembro, abriu novas portas a medidas discricionárias na definição dos critérios e das prioridades de investimento, permitindo que estes fossem fixados por despacho normativo do respectivo ministro da tutela. Já antes o Poder Central reservara para si um importante e decisivo papel na definição das diversas políticas e no exercício das funções de planeamento (Lei 77 / 84, de 8 de Março, sobre as competências e a delimitação das actuações entre a administração central e as autarquias em matéria de investimentos públicos). Outros golpes na autonomia das autarquias são dados através da revisão do regime da tutela administrativa (Lei 87/89, de 9 de Setembro) que reforça o poder dos governadores civis em matéria inspectiva; e com o diploma (Lei 87/89 de 9 de Setembro), que permite ao governo intervir politicamente nas autarquias, através da Inspecção Geral da Administração do Território. Uma obra notável ao serviço das populações Apesar da intensa ofensiva política e dos constrangimentos objectivos que têm limitado a autonomia e a acção criadora e dinamizadora das autarquias locais, a elas se devem, essencialmente, os enormes progressos no plano económico, social 14

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